Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución al Ayuntamiento de Vícar en el sentido de que, previa las comprobaciones oportunas, con carácter inmediato se proceda al empadronamiento de la familia interesada en el domicilio en el que efectivamente residen.
ANTECEDENTES
1. Con fecha 17 de marzo de 2020 se recibió en esta Institución escrito de queja en el que la compareciente trasladaba a esta Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz la difícil situación en la que se encontraban ella y sus dos hijas, quienes residían sin título en la vivienda de una entidad bancaria. Sus únicos ingresos se limitaban a la RMISA, que había renovado recientemente por seis meses en los Servicios Sociales Comunitarios de Roquetas de Mar, correspondientes a su anterior domicilio, donde aún seguía empadronada pues no le habían permitido hacerlo en Vícar. Manifestaba que no disponían de suministro de agua en la vivienda, por lo que, pese a la orden de confinamiento, tenía que acudir a las fuentes a coger agua con garrafas. En ocasiones se las encontraba cortadas o con un pequeño hilo de agua, por lo que se alargaba la tarea de recogida. Manifestaba que desde el Ayuntamiento no le habían facilitado solución a esta situación, por lo que solicitaba nuestra intervención.
2. Estudiada la referida comunicación, procedimos a admitirla a trámite como queja y a requerir la emisión del preceptivo informe al Ayuntamiento de Vícar con fecha 3 de abril de 2020, solicitando se estudiara la posibilidad de establecer una conexión urgente del suministro de agua en el domicilio de la interesada y mantener el mismo al menos mientras durase la situación excepcional; así como que, en su defecto, se nos indicaran las posibles alternativas que pudiera ofrecerle ese Ayuntamiento para atender la falta de suministro tan básico que sufría esta familia.
3. De la respuesta municipal recibida remitimos copia a la interesada para su debido conocimiento. A la vista de su contenido, y dada la dificultad técnica que planteaban para la conexión del suministro de agua a la vivienda, esta Institución entendió que la solución adoptada permitía al menos solventar las necesidades más perentorias de la familia mientras durara la situación excepcional provocada por la pandemia.
4. Con fecha 26 de agosto de 2020 recibimos un nuevo escrito de la interesada, en el que manifestaba que el Ayuntamiento le estuvo facilitando agua embotellada hasta el final del confinamiento y que, después del estado de alarma, le habían prometido que se pondría en funcionamiento de una fuente pública. Sin embargo, manifestaba que no había sido así y que incluso hasta se había vaciado una fuente decorativa cercana cuya agua utilizaba para aseo.
Por otra parte señalaba que llevaba esperando desde hacía tres meses a que la empadronaran en el domicilio. En el mes de junio de 2020 recibió la visita de la Policía Local y seguía a la espera de que se resolviese su solicitud.
A la vista de las anteriores manifestaciones, esta Institución procedió a reabrir el expediente de queja interesando la emisión del preceptivo informe a los efectos de conocer el parecer del Ayuntamiento de Vícar en relación con las cuestiones planteadas.
5. Con fecha 8 de febrero de 2021 tuvo entrada en esta Institución el informe solicitado. Respecto a la posibilidad de acceder a agua, se afirmaba que se había comprobado que se podía hacer uso de varias fuentes públicas del municipio y, en particular, la más próxima al domicilio de la interesada.
En cuanto al empadronamiento, se indicaba lo siguiente:
“(...) se está tramitando el empadronamiento con arreglo a la Resolución de Alcaldía de fecha 16 de septiembre de 2020, por la que se desarrolla la Instrucción 3.3 "Empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio" de la Resolución de 29 de abril de 2020, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
Según la Resolución de la Alcaldía, para el empadronamiento de personas que residen en el municipio ocupando ilegítimamente una vivienda, se exigirán los siguientes
En todo caso, una antigüedad mínima de cuatro años como usuarios de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Vícar y, además, que existan menores en situación de riesgo o que exista una situación de emergencia y vulnerabilidad.
Comprobada la concurrencia de dichos requisitos, los/las Trabajadores/as Sociales emitirán informe que será elevado a la Dirección de los Servicios Sociales Comunitarios, para su visto bueno y posterior traslado a la Concejalía de Servicios Sociales para su autorización. Si la Concejalía otorga autorización favorable, lo comunicará a la Dirección de los Servicios Sociales Comunitarios para que por la misma se envíe dicho informe al Negociado de Estadística y Padrón de Habitantes, junto con la documentación identificativa de las personas a empadronar.
El empadronamiento se realizará en la dirección que indiquen los Servicios Sociales en su informe y que se corresponderá con la dirección del local donde se encuentre ubicada la Unidad de Trabajo Social correspondiente al ámbito geográfico donde se encuentra la vivienda y será una inscripción a efectos de garantizar la recepción de notificaciones de cualesquiera administraciones públicas.
A tal efecto, las personas así empadronadas serán inscritas en grupos familiares diferenciados en las sedes de los Servicios Sociales (UTS) del municipio que correspondan.
En ningún caso se autorizará ni se inscribirá el empadronamiento en la vivienda objeto de ocupación ilegal, optando por la inscripción en la sede de los servicios sociales por así permitirlo expresamente la normativa técnica antes señalada (instrucción 3.3) y por operatividad, ya que podría producirse el lanzamiento de la vivienda entre otros factores a tener en cuenta.
Para la baja de estas inscripciones, los Servicios Sociales municipales harán un seguimiento de estas personas y tan pronto tengan conocimiento de que han abandonado el municipio, emitirán informe que será remitido al Negociado de Estadística para proceder a la baja de oficio de la inscripción o inscripciones correspondientes.
En este sentido, la Dirección de los Servicios Sociales me comunica que se está preparando el informe favorable y la documentación para remitirla al Negociado de Estadística a fin de que procediera a su inscripción en la dirección de la UTS correspondiente.”
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Requisitos:
Procedimiento:
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a ese Ayuntamiento las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera. Sobre las normas relativas a la inscripción en el padrón municipal.
El artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, establece lo siguiente:
«2. Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.»
Las normas concretas que han de presidir y regir la actuación de las entidades locales a este respecto se contemplan en la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
En dicha Resolución se indica en primer lugar que las inscripciones en el Padrón se realizarán teniendo en cuenta las siguientes consideraciones generales:
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«1. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
2. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. (…)
(...)
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8. El Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la presentación de los documentos que acrediten su identidad y el domicilio en el municipio, que se definen en los apartados correspondientes de esta Resolución.
9. Con carácter general, siempre que un ciudadano solicite el alta o la modificación de cualquiera de sus datos en el Padrón de un municipio aportando los documentos necesarios para probar su identidad, representación en su caso, y residencia real en el mismo, se procederá a realizar su inscripción en el Padrón sin más trámite, siendo efectiva desde ese momento y sin que sea posible otorgarle efectos retroactivos.
10. Cuando existan indicios que hagan dudar de que se vaya a establecer la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta, o a la modificación de datos en el Padrón, el Ayuntamiento, presentada la correspondiente solicitud por parte del interesado, ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución.
(...)
13. Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud.
14. En el supuesto de denegación de la inscripción será necesaria una resolución motivada por parte del Alcalde-Presidente (...).»
En la instrucción 2.3 de dicha Resolución se dispone, sobre la documentación acreditativa del domicilio de residencia, que el objetivo del padrón es dejar constancia del domicilio donde residen las personas y, en consonancia con ello, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el citado artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
«(...) En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.»
Así, se indica que los ayuntamientos tienen la potestad de aceptar otros documentos que no sean el título que legitime la ocupación de la vivienda (suministro de luz, agua, etc.) o comprobar por otros medios (informe de policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el padrón.
El objetivo del Padrón, por tanto, es dejar constancia del domicilio real donde residen las personas, con independencia de los derechos que puedan o no corresponderles para vivir en dicho domicilio y de las acciones que el legítimo propietario pueda ejercitar para reclamar sus derechos ante las autoridades o tribunales competentes.
Segunda. Sobre las normas que regulan el empadronamiento en el Ayuntamiento de Vícar y el empadronamiento de la familia interesada.
El Ayuntamiento de Vícar alude en su informe a la instrucción 3.3, referida a "empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio". De ser este el caso, la Resolución establece que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada habitante del municipio, independientemente de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio, por lo que las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.
En el caso de las “situaciones más extremas”, la instrucción prevé que la duda sobre la procedencia o no de su constancia en el Padrón municipal debe resolverse bajo el criterio de la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción y, en el caso de que sea razonable esperar que esa comunicación llegue a conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en esa dirección. Se indica así, que «La correcta aplicación de este criterio determina, por un lado, que se deba aceptar como domicilio cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos, y, por otro, que pueda y deba recurrirse a un «domicilio ficticio» en los supuestos en que una persona que carece de techo reside habitualmente en el municipio y sea conocida de los Servicios Sociales correspondientes.»
El caso de la unidad familiar protagonista de esta queja, sin embargo, no es el descrito en la referida instrucción 3.3., puesto que ha quedado constatada que residen en una vivienda y que constan de un domicilio fijo en el que pueden recibir una comunicación, por lo que las indicaciones para el empadronamiento de esta familia vienen especificadas en la citada instrucción 2.3, debiéndose limitar el Ayuntamiento a comprobar la veracidad de la residencia en la dirección indicada.
Por otra parte, con independencia del caso particular de la familia interesada, la Resolución de Alcaldía de fecha 16 de septiembre de 2020, por la que se desarrolla la Instrucción 3.3 "Empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio", no es conforme a la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.
En primer lugar, por cuanto exige para el empadronamiento de personas que ocupan ilegítimamente una vivienda unos requisitos que no están justificados para el único objetivo del Padrón, que recordamos una vez más que es dejar constancia del domicilio real donde residen las personas(“una antigüedad mínima de cuatro años como usuarios de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Vícar y, además, que existan menores en situación de riesgo o que exista una situación de emergencia y vulnerabilidad”).
Pero además, se prohíbe expresamente el empadronamiento en viviendas que han sido ocupadas sin título, optando por la inscripción en la sede de los servicios sociales. Se afirma en la Resolución de Alcaldía que así lo permite expresamente la instrucción 3.3 de las normas estatales, “y por operatividad, ya que podría producirse el lanzamiento de la vivienda entre otros factores a tener en cuenta”. Pues bien, como se ha señalado, no es cierto que la instrucción 3.3. permita la inscripción en la sede de los servicios sociales en estos casos, pues solo contempla esta posibilidad en las “situaciones más extremas” de personas que residan en infraviviendas o no cuenten con domicilio, y siempre que no haya posibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio en cuestión.
Por tanto, no constituye una facultad discrecional de los ayuntamientos exigir requisitos que dificultan o restringen el empadronamiento no previstos en la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, debiendo las normas que regulan el empadronamiento regirse por los principios establecidos en la misma y por el objetivo de hacer constar el domicilio real de las personas, limitándose a comprobar la veracidad del mismo, sin entrar en otras valoraciones.
Tercera. Sobre las competencias de los servicios sociales.
En cuanto a las competencias de los servicios sociales comunitarios, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía establece en el artículo 28 entre sus funciones:
«4.ª La identificación e intervención en situaciones de exclusión social o riesgo de estarlo, situaciones de violencia de género, situaciones de violencia intergeneracionales y de iguales, dependencia y desprotección de personas en situación de vulnerabilidad social. (...)
6.ª La atención a situaciones de urgencia o emergencia social.
(...)
15.ª La coordinación con los servicios públicos de vivienda mediante el establecimiento de actuaciones conjuntas para el acceso a la vivienda, la adecuación y mantenimiento de la misma, y especialmente frente a la pérdida de vivienda.»
Por lo expuesto, en el ejercicio de las competencias atribuidas en materia de vivienda y en las de asistencia social, cuando se trata de personas que se encuentran en situación de especial vulnerabilidad, ese Ayuntamiento debería prestar el apoyo que necesita la familia afectada.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formularle la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. - para que, previa las comprobaciones oportunas que resulten procedentes conforme a la normativa vigente que resulta de aplicación, con carácter inmediato se proceda al empadronamiento de la familia interesada en el domicilio en el que efectivamente residen.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
