Como conoce, en esta Defensoría se tramita expediente de queja a instancia de D. (...) en el que el interesado solicita nuestra intervención por las incidencias en la tramitación de su empadronamiento en su localidad, dado que es donde ha establecido su residencia.
Es una evidencia la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española, y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, tanto de una primera inscripción como de un cambio de domicilio.
Analizada la petición de la persona interesada, esta Institución considera necesario, haciendo uso del artículo 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular formular la siguiente, RESOLUCIÓN, en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. Con fecha 26 de junio de 2024 fue registrada queja remitida a este Comisionado del Parlamento de Andalucía por parte de D. (...), con DNI (...), a través de la cual nos exponía que desde el mes de noviembre de 2023 reside en Andújar, junto a su familia, en una vivienda de la que no tienen contrato y que se han dirigido al Ayuntamiento para informarles de su situación y empadronarse, dado que tienen dos niñas pequeñas y requiere la atención de los distintos servicios públicos, manifestando que le habían trasladado que para empadronarse necesitaban la autorización de “La Cofradía” como propietaria de la vivienda.
Aportaba “solicitud genérica” registrada en el registro general municipal el día 30 de mayo de 2024 en la que exponía su situación y solicitaba al Ayuntamiento que empadronara a la unidad familiar en la calle (...) de Andújar (Jaén).
2. Admitida a trámite la queja, el 6 de agosto de 2024 se acordó solicitar formalmente la colaboración del Ayuntamiento de Andújar mediante la remisión del informe que permitiera, entre otras cuestiones, conocer los motivos por los que no se había empadronado, el estado en el que se encontraba el expediente de empadronamiento y en su caso, la fecha aproximada en la que el promotor de la queja recibiría contestación.
3. Con anterioridad a la recepción del informe del Ayuntamientos, el interesado nos informa que con fecha 12 de agosto de 2024, registró nueva solicitud confiando en que se atendiera su demanda dado que seguía residiendo junto a su familia en el citado domicilio.
4. En el informe emitido por el Ayuntamiento nos traslada la Resolución emitida el 23 de agosto de 2024 en la que se deniega el alta en el padrón “sin perjuicio de que el solicitante aporte la documentación que avale la inscripción de alta por los medios y mediante los documentos legalmente previstos”. Recoge en los antecedentes de hecho del mismo documento, que se había requerido autorización a (...), propietaria de la vivienda, dado que no se ha aportando ninguna documentación preceptiva, conforme se recoge en la Resolución de 17 de Febrero de 2020 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan Instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón Municipal. Acompañan la disconformidad del presidente de la Cofradía antes mencionada para que se lleve a cabo el mencionado empadronamiento.
4. Contra la desestimación de la solicitud de empadronamiento, el Sr. (...) presenta recurso de reposición con fecha 13 de septiembre de 2024, con n.º de entrada 2024 00019104, habiendo manifestado el interesado no tener constancia de la resolución del mismo, a pesar del tiempo transcurrido.
Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Entendemos desde la Defensoría del Pueblo Andaluz que la buena administración debe ser considerada una condición de efectividad del Estado de derecho y de la plena vigencia del derecho de defensa de los propios derechos (artículos 1 y 24 CE), en orden a convertir en real y efectivo el disfrute de los derechos y las garantías que el ordenamiento jurídico reconoce a las personas.
Consideramos por tanto que la buena administración debe ser un instrumento para afrontar los desafíos actuales de nuestro Estado social y democrático de derecho, puesto que la calidad institucional y la efectividad de la gestión pública han devenido cruciales en nuestras sociedades.
Por otra parte, desde este punto de vista, resulta innegable que la atención que ha merecido la noción de «buena administración» en los últimos tiempos encuentra también parte de su explicación por constituir un modo de reacción frente a (y con ello, al suponer una puesta en tela de juicio de) la clásica conformación del derecho administrativo, así como de las enormes ventajas y prebendas que este ha reconocido tradicionalmente a la Administración en el ejercicio de las potestades (especialmente las discrecionales) que le han sido atribuidas.
Esta configuración del derecho administrativo y el modo en el que en particular son utilizados los beneficios que se conceden a las Administraciones Públicas ha conducido en la realidad a que estas se hayan convertido en muchas ocasiones en un «territorio hostil» para la ciudadanía, y ha hecho nacer la necesidad de repensar el sistema, tratando de poner a la persona y a la satisfacción real y efectiva de sus necesidades en el centro del discurso público. Especialmente, en el centro del diseño y en la aplicación de los procedimientos administrativos.
Por su parte el Tribunal Supremo ha sintetizado la idea del derecho a una buena administración imponiendo «a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, o aquellas que den lugar a resultados arbitrarios, sin que baste al respecto la mera observancia estricta de procedimientos y trámites». En consecuencia, «tal principio reclama, más allá de ese cumplimiento estricto del procedimiento, la plena efectividad de las garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente y ordena a los responsables de gestionar (…), observar el deber de cuidado y la debida diligencia para [lograr] su efectividad y (…) garantizar la necesaria protección jurídica de los ciudadanos» (STS de 21/12/2023).
Se parte, en definitiva, de la idea de que el derecho administrativo «ya no aspira solo a la defensa del ciudadano frente a las injerencias indebidas de los poderes públicos, sino a conseguir una Administración prestadora eficaz de servicios públicos» (STS 26 de febrero de 1990).
Por ello, podemos considerar que la buena administración no es solo cumplir estrictamente las normas y el procedimiento; sino también satisfacer las necesidades de las personas y cumplir la función de servir, que es propia de la Administración y de las personas que la integran. Así consideramos que se ha de elevar a la categoría de requisito central de la actividad de las personas servidoras públicas la plena y constante empatía con el problema que padece la persona; es decir, la labor de ponerse constantemente en su lugar a la hora de analizar lo que plantea y ofrecerle una solución.
SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.
La Ley de Bases de Régimen Local (LRBRL) en su artículo 15 recoge que:
“Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.
El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio.
Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón”
Por su parte el artículo 16 recoge que:
“El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.
En relación a la inscripción en el padrón municipal, el artículo 17.2 del mismo precepto legal establece:
“Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.
Así el Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone:
“Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil.“
Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que:
“Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”. Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”
Por su parte el artículo 68.1 recoge que:
“Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.
TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.
En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en su apartado apartado 1 sobre las “Consideraciones Generales” se recoge lo siguiente:
“8. El Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la presentación de los documentos que acrediten su identidad y el domicilio en el municipio, que se definen en los apartados correspondientes de esta Resolución”
“10. Cuando existan indicios que hagan dudar de que se vaya a establecer la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta, o a la modificación de datos en el Padrón, el Ayuntamiento, presentada la correspondiente solicitud por parte del interesado, ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución.
11. El plazo para la realización de los mismos y la notificación de la resolución correspondiente al interesado es el general de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Admin istrativo Común de las Administraciones Públicas.”
Y en el apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:
“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho.
En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad. Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad «comprobar la veracidad de los datos consignados», como textualmente señala el propio artículo.
En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado”
En consecuencia con lo anterior, conforme lo regulado en la normativa en vigor, el Ayuntamiento de Andújar está obligado a mantener actualizado su Padrón, de modo que sus datos concuerden con la realidad.
Por su parte, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial, Real Decreto 1960/1986, de 11 de Julio, respecto de la gestión del padrón municipal, artículo 60 y siguientes, “La formación, actualización, revisión y custodia del padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa y el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática a propuesta del Consejo de Empadronamiento, regulado en el capítulo V del presente título”.
A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que D. (...), en cumplimiento de sus obligaciones legales, ha solicitado el empadronamiento en la vivienda en la que reside, habiendo consignado el mencionado domicilio en su hoja padronal, y para el caso de que el Ayuntamiento tenga dudas sobre esta realidad ha solicitado que se pueda comprobar por otros medios, como a través del informe de Policía Local, inspección del propio servicio, etc.
Se ha de tener en cuenta que, frente a la obligación del interesado para empadronarse también existe la obligación de la Administración que cuando considere puede ordenar “los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución”.
En el caso que nos ocupa, y conforme consta en la resolución emitida por el ayuntamiento, si bien se ordenaron actos de trámite, solo fueron los de dirigirse a la propiedad, en este caso a la (...), para que manifestara su conformidad con el empadronamiento, sustentando la resolución en la denegación de esta hermandad.
Partiendo del hecho de que el Ayuntamiento conoce la residencia efectiva de (…) y su familia en el domicilio reseñado dado que así lo ha manifestado la propia (...), ni procedió a dictar resolución empadronándolo, ni ordenó otros trámites como por ejemplo los solicitados por el interesado para que fuera la policía local la que emitiera informe al respecto. Incumpliendo así lo previsto en la citada instrucción e impidiendo cumplir con la obligación que tiene esta persona de empadronarse en el lugar en el que realmente reside.
Por lo tanto conforme se contempla en la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, la Entidad Local dispone del poder para ejercer su potestad de una forma flexible y discrecional sin incurrir en arbitrariedad alguna para facilitar el cumplimiento de la obligación legal al ciudadano, al amparo de la normativa aplicable y todo ello a los efectos de facilitar al solicitante de inscripción en el padrón municipal los derechos que le asisten en su municipio.
Se ha de tener en cuenta que, tal y como se ha expuesto anteriormente, para ejercitar una buena administración el órgano gestor se ha de ponerse en lugar de la personas, analizando lo que plantean y ponderando todos los elementos de los que se dispone en los expediente para ofrecerle una solución a su solicitud, en este caso de empadronamiento, que a su vez es la llave para otros derechos que le son inherentes, dado que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda.
En base a cuanto antecede, se considera que no se puede conceder carta de naturaleza a la disconformidad manifestada por la propiedad de la vivienda en que reside el solicitante y su unidad familiar para denegar el derecho de Empadronamiento y para eximir de la obligación mantener actualizado el Padrón municipal al propio Ayuntamiento de Andújar.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.
RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la normativa en vigor antes citada cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se ordenen los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos, pudiendo ser el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc. y en su caso acepten otros documentos, como suministros de luz, agua, etc. y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.
RECOMENDACIÓN 2, para que cuando hayan transcurrido los tres meses sin dictar resolución se proceda al empadronamiento de la persona solicitante operando el silencio positivo.
RECOMENDACIÓN 3, para que teniendo en cuenta los elementos que acreditan que (...) y su familia residen en la vivienda consignada en su solicitud de empadronamiento, se proceda a la inscripción en el Padrón Municipal desde la fecha de su solicitud.
Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
