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ANTECEDENTES

Resolución dirigida al Ayuntamiento de Berja instándole a incluir en los presupuestos municipales una partida destinada a garantizar una adecuada financiación de la Entidad Local Autónoma de Balanegra.

El expediente de queja se inicia a instancias de la Sra. Alcaldesa de la ELA de Balanegra que denunciaba la negativa del Ayuntamiento matriz de Berja a cumplir lo dispuesto en la Sentencia del TSJA 136/2009 que le obligaba a incluir en el presupuesto municipal las cantidades necesarias para la financiación de la entidad local autónoma y para el pago de las cantidades adeudas por la insuficiente financiación habida en años precedentes

I.- La interesada nos remitió petición manifestando su deseo de comparecer en la sede de la Institución y exponer los motivos de su queja con el compromiso de formalizar la misma con posterioridad. Lo que materializó el 27 de diciembre de 2012, remitiendo escrito debidamente firmado y documentado, mediante sucesivos envíos por vía telemática.

En el mismo se solicitaba la apertura de expediente de queja por cuanto que el Ayuntamiento matriz venía incumpliendo la Sentencia 136/2009, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Granada), recaída en el Recurso Contencioso Administrativo 433/2007.

En el citado Recurso, la Entidad Local Autónoma (en adelante ELA) había impugnado el presupuesto de Berja de 2006 aprobado mediante acuerdo de 19 de diciembre de 2006, por el que se le asignaban 339.403,90 euros. Instando en el procedimiento de recurso jurisdiccional se declarase: la insuficiencia de la cantidad; se estableciere en ejecución de sentencia y mediante las bases que determinare el Tribunal la cantidad a asignar a Balanegra y; se condenare a Berja al pago de la cantidad así determinada y a costas.

En la resolución judicial recaída, entre otros pronunciamientos, la Sala condenaba al Ayuntamiento de Berja al pago de 1.271.329,55 euros con cargo al presupuesto de 2006, (fijando posteriormente la Sala en Auto interpretativo la cantidad de 670.170,19 euros, tras descontar el importe de los servicios ya costeados por el Ayuntamiento de Berja en aquel año).

Según manifiesta la interesada, por parte del Ayuntamiento demandado no se ha llevado a debido efecto la mencionada Sentencia, pese a los años transcurridos desde el dictado de la misma.

II.- Admitida a trámite la queja, en fecha 15 de enero de 2013 solicitábamos informe a la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Berja, siendo recibida su respuesta el 23 de enero, en la que, en síntesis, se nos venía a poner de manifiesto que el Presupuesto de 2013, había sido aprobado inicialmente en sesión extraordinaria del Pleno celebrada el 29 de diciembre de 2012, estando sometido a información pública tras la inserción de Anuncio en el B.O.P., animando a que la representante de la ELA de Balanegra, formulare en plazo las alegaciones que estimare convenientes.

III.- Trasladada en fecha 28 de enero de 2013 una copia del informe recibido a la promovente de la queja, con objeto de que formulare las alegaciones que considerase oportunas, se recibieron las mismas el 4 de febrero, con el siguiente planteamiento:

- Que el Ayuntamiento matriz, al momento de la aprobación inicial del Presupuesto para 2013, se había limitado a incluir la cuantía determinada en la Sentencia referida (esto es, 670.170,19 euros), que correspondería a deudas vencidas de años precedentes, no consignando cantidad alguna en la partida de gastos en la que en ejercicios anteriores se venía incluyendo la asignación a la ELA de Balanegra, lo que implicaría que la ELA no dispusiese de financiación alguna en el presupuesto del Ayuntamiento Matriz para atender los gastos del año en curso.

A este respecto, aporta certificación del Ayuntamiento matriz, en la literalmente se hace constar: “La participación en tributos de este ejercicio se calculará en función de los presupuestos de la ELA y del Ayuntamiento, presupuestándose y liquidándose en próximos ejercicios”

Vistos los antecedentes expuestos y sobre la base del Ordenamiento jurídico de aplicación, debemos formular las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- Régimen jurídico de aplicación: competencias y financiación

Los acuerdos de delegación de competencias y servicios en la ELA, desde el año 1992 en que parece haberse cerrado el proceso de asunción de los mismos, quedaron firmes toda vez que, como manifiesta la Sala en la Resolución judicial citada, no se inició por ninguna de las partes procedimiento de revisión de oficio en debida forma.

Por tanto la ELA gestiona, en base a aquellos acuerdos el 100% de las competencias previstas en el Art. 25 de la Ley 7/1985.

El art. 130 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante LAULA), establece lo siguiente:

«Recursos financieros de las entidades locales autónomas.

1. La hacienda de las entidades locales autónomas estará constituida por los recursos siguientes:

a. Propios:

• Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho Privado.

• Tributos, con excepción de los impuestos.

• Producto de las multas.

• Subvenciones.

• Producto de las operaciones de crédito.

• Precios públicos.

• Las demás prestaciones de Derecho Público.

b. Por participación en los tributos del municipio, mediante las asignaciones que se establezcan en el presupuesto de aquél.

2. Serán aplicables a los recursos propios las normas reguladoras de los ingresos municipales, con las adaptaciones derivadas de su carácter.

3. Los municipios en cuyo término existan entidades locales autónomas deberán consignar anualmente en sus presupuestos una asignación económica destinada a nutrir el de estas, conforme a los criterios establecidos en el artículo 116.3.b de la presente Ley.

4. Las asignaciones serán aprobadas por el pleno del ayuntamiento, cuyo acuerdo podrá ser impugnado por la entidad local autónoma ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

5. Cuando el municipio sea receptor de transferencias de financiación derivadas de planes o programas específicos promovidos por otros niveles de gobierno o por la respectiva provincia, transferirá la parte proporcional a las entidades locales autónomas de su territorio, utilizando los mismos criterios de distribución municipal del plan o programa.»

Por tanto, en aplicación de lo establecido en el Art. 130 de la Ley 5/2010, debe establecerse una asignación económica en el Presupuesto Municipal de la Entidad matriz de Berja destinada a nutrir el presupuesto de la ELA de Balanegra, sin que en ningún caso dicha asignación pueda verse sustituida por otra cantidad distinta destinada a atender obligaciones distintas, como es el caso de la prevista para hacer frente a las obligaciones derivadas de la Sentencia 136/2009.

La cantidad que debe aparecer asignada a la ELA será la que resultase en virtud de los criterios determinados en el acuerdo de creación de la ELA o, de no haberse precisado los mismos, en función del coste de los servicios propios gestionados por la misma, y del número de sus habitantes. Los criterios utilizados para la determinación de la cantidad que se debe asignar a la ELA en el Presupuesto de la Entidad Matriz deberán mantenerse por un periodo de al menos cinco años, y la cifra resultante deberá ser actualizada en cada ejercicio presupuestario. Además se han de incluir el importe de las transferencias que correspondan en función del número de habitantes de la ELA respecto a los Fondos y Programas que reciba el Municipio matriz del Estado y de la Junta. (Art. 130.5 de la LAULA).

No obstante, cabe tener en cuenta que la ELA de Balanegra podría optar por exigir la aplicación de lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la LAULA, que al efecto dispone: “Las entidades locales autónomas existentes a la entrada en vigor de la presente ley y que se hubieren constituido bajo la vigencia de la Ley 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de Demarcación Municipal de Andalucía, y aquellas otras entidades de ámbito territorial inferior al municipio que se hubiesen constituido conforme a normativas anteriores, se regirán por lo dispuesto en la presente ley. No obstante mantendrán, si fuese el caso, el nivel de competencias y recursos de que dispusiesen si fuesen en algún aspecto superior al contemplado en esta ley.”

A este respecto, y para determinar cual sería la cantidad concreta que debería incluirse en el Presupuesto del Municipio de Berja como asignación a la ELA de Balanegra, debemos acudir a lo resuelto por el TSJA en la Sentencia 136/2009.

Segunda.- Sobre la necesidad de acatar y dar debido cumplimiento a las resoluciones judiciales.

La ELA de Balanegra formuló recurso contra el presupuesto de Berja de 2006 aprobado mediante acuerdo de 19 de diciembre de 2006, por el que se le asignaban 339.403,90 euros. Instando en el procedimiento jurisdiccional se declarase: insuficiencia de la cantidad; se estableciere en ejecución de sentencia y mediante las bases que determinare el Tribunal la cantidad a asignar a Balanegra; se condenare a Berja al pago de la cantidad así determinada y a costas.

La Sala del TSJA (Granada) estimó válidos los acuerdos de delimitación, y cesión de todas las competencias del Art. 25 de la Ley 7/1985; y, sobre la base de informe pericial aportado por la ELA , fijó para la asignación la misma proporción existente entre el nivel de población del Municipio matriz y la de la ELA (19,50%). Proporción o criterio de reparto -que según determinaba la propia Sentencia-, debería ser aplicable a la consignación respecto del presupuesto municipal de la participación en los tributos locales, así como a la participación en los tributos del Estado y, a la participación en el entonces Fondo de Nivelación de Servicios de la Junta de Andalucía.

En total por aquella distribución correspondería en teoría a la ELA 1.270.329,35 euros, de los que habría que deducir 600.159,36 euros ya entregados y gastados en Balanegra, restando en el año 2006, al que se circunscribía el pronunciamiento de la Sentencia de la Sala, la cantidad de 670.170,19 euros, líquido que debía percibir Balanegra.

La Sentencia referida sigue la línea jurisprudencial establecida en Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2001, que consideró «necesaria la asignación de recursos a una ELA en función de su número de habitantes» o, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de enero de 1997, que había dictaminado «la participación inmediata, esto es, que obtenida por el municipio la participación en impuestos estatales, se utilice esta fuente de ingresos para financiación de las nuevas entidades locales».

La referida Sentencia debe ser objeto de la oportuna ejecución y cumplimiento por parte del Ayuntamiento de Berja, para lo cual debe actuar de la siguiente forma:

- Incluyendo en el Presupuesto Municipal de 2013 una partida destinada a pagar las cantidades necesarias para completar la asignación correspondiente a la ELA de Balanegra del ejercicio presupuestario de 2006 que, según lo determinado en la Sentencia, sería de 670.170,19 euros, descontando de la misma cualquier cantidad que se hubiere entregado por este concepto con posterioridad a dicha Sentencia.

- Incluyendo en el Presupuesto Municipal de 2013 las cantidades necesarias para completar las asignaciones correspondientes a la ELA de Balanegra por los ejercicios presupuestarios de 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012, calculadas según los criterios determinados en la Sentencia 136/2009, descontando cualquier cantidad que se hubiere entregado por este concepto con posterioridad a dicha Sentencia.

- Incluyendo en el Presupuesto Municipal de 2013 una cantidad en concepto de asignación a la ELA de Balanegra para el ejercicio presupuestario de 2013, calculada según los criterios determinados en la Sentencia 136/2009.

Lo que no parece procedente es el actuar seguido por el Ayuntamiento de Berja en estos últimos años, desatendiendo lo dispuesto en la Sentencia del TSJA 136/2009, consignando cantidades para la ELA de Balanegra en los distintos presupuestos municipales que no se corresponden con lo determinado en dicha Sentencia y obligando a los responsables de dicha Entidad a entablar procedimientos judiciales instando la debida ejecución de la mencionada Sentencia, como es el caso del AUTO 101/2010, de 20 de noviembre, de ejecución de Sentencia, instada por la ELA recurrente.

Por todo lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Alcaldía Presidencia la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que en cumplimiento de los dispuesto en la Sentencia 136/2009 del TSJA se proceda a consignar en el Presupuesto Municipal de 2013 del Municipio de Berja las siguientes cantidades:

- una partida destinada a pagar las cantidades necesarias para completar la asignación correspondiente a la ELA de Balanegra del ejercicio presupuestario de 2006 que, según lo determinado en la Sentencia, sería de 670.170,19 euros, descontando de la misma cualquier cantidad que se hubiere entregado por este concepto con posterioridad a dicha Sentencia.

- las cantidades necesarias para completar las asignaciones correspondientes a la ELA de Balanegra por los ejercicios presupuestarios de 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012, calculadas según los criterios determinados en la Sentencia 136/2009, descontando cualquier cantidad que se hubiere entregado por este concepto con posterioridad a dicha Sentencia.

- una cantidad en concepto de asignación a la ELA de Balanegra para el ejercicio presupuestario de 2013, calculada según los criterios determinados en la Sentencia 136/2009.

RECOMENDACIÓN 2.- Que se proceda en forma conjunta y consensuada por las dos Administraciones, en aras de los intereses generales de las poblaciones afectadas, a determinar un nuevo Acuerdo de Financiación respecto de la ELA de Balanegra

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

Resolución que pretende fijar criterios en relación con la asignación por los Ayuntamientos de despachos y medios materiales a los grupos políticos de oposición. Da respuesta a la denuncia presentada por un Grupo Municipal del Ayuntamiento de Úbeda que consideraba que la distribución de medios llevada a cabo no había tenido en cuenta criterios de representatividad.

El Defensor del Pueblo Andaluz, formuló Recordatorio del deber de cumplir los preceptos jurídicos de aplicación y Recomendación de adecuar la actuación realizada a los mismos. Todo ello, basado en los principios conformadores del derecho de participación del Art. 23.1 de la Constitución. Asimismo, se hace Sugerencia para la inclusión en Reglamento Orgánico municipal de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los Grupos políticos.

I.- Con fecha 19 de octubre de 2011, se recibía en esta Institución escrito de queja remitido por Portavoz de Grupo Municipal en el Pleno del Ayuntamiento de Úbeda, en el que manifestaba que, tras la celebración de Sesión Constitutiva del Pleno Municipal, como resultado de las Elecciones Locales celebradas en mayo de 2011, la representación alcanzada en la composición de la Corporación hacía figurar al Grupo que representaba como la tercera fuerza política en el seno de la misma, pese a lo cual, no se le había adjudicado un despacho o lugar adecuado a la representatividad obtenida, o al menos en igualdad de condiciones que a los restantes Grupos Municipales.

Según manifestaban la Alcaldía, no habría accedido a la concesión de aquellos medios y recursos materiales en los que habían insistido mediante escrito de fecha 14 de noviembre de 2011 por entender que les correspondían al amparo de lo dispuesto en el Art. 23 de la Constitución y Art. 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y, toda vez que consideraban que la asignación de los despachos o dependencias no estaba objetivamente motivada por la Alcaldía, dado que habría adjudicado locales o dependencias dotados de mejores condiciones y medios técnicos y de mayor amplitud, a otras fuerzas políticas de menor nivel de representación en el Municipio.

II.- Con motivo de la tramitación de dicho expediente, por el Defensor del Pueblo Andaluz se solicitó informe con fecha 6 de febrero de 2012 a la Alcaldía- Presidencia del Ayuntamiento indicado; ante la falta de respuesta volvíamos a insistir reiterando nuestra petición de informe en fechas 27 de marzo de 2012 y 9 de mayo de 2012; sin recibir respuesta alguna.

A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma en dos ocasiones, hasta la fecha de la presente no se había obtenido respuesta del citado Ayuntamiento.

De tales circunstancias no cabía más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de los hechos expuestos por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, procedimos a realizar a la Administración Municipal concernida las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.

En la queja formulada se plantean por la parte promovente posibles afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos), en tanto en cuanto Grupos con menor representatividad habían obtenido -en la asignación de despachos, en las dependencias municipales- locales de mayores dimensiones y mejor dotados de medios técnicos y materiales.

Al respecto del citado derecho fundamental el Constituyente estableció:

«1.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»

Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los Municipios (Art. 140 de la Constitución).

El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.

Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.

Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de noviembre de 2006, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:

«un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»

De igual modo y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:

«...existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)

Igualmente el Tribunal constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que:

«... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)

Segunda.- La traslación del principio de participación al ámbito local

El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo integra en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; la función de participar en las deliberaciones del pleno; la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y, el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)

Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

Asimismo, y como desarrollo del marco normativo determinado en la Ley de Bases, el Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, concreta en sus artículos 27 y 28 algunos de los derechos que corresponden a los Grupos Políticos para el correcto desempeño de sus funciones representativas:

Art. 27. «En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, los diversos grupos políticos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de manera independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el Presidente o el miembro de la Corporación responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de medios materiales y personales.»

Art. 28 «1. Los grupos políticos podrán hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población.

2. El Presidente o el miembro corporativo responsable del área de régimen interior establecerán el régimen concreto de utilización de los locales por parte de los grupos de la Corporación, teniendo en cuenta la necesaria coordinación funcional y de acuerdo con los niveles de representación política de cada uno de ellos.

3. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones del Pleno o de la Comisión de Gobierno.»

En ese sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga), de fecha 16 de septiembre de 2005, (F. J. quinto) vino a decir:

«Así las cosas resulta lo siguiente. Los recurrentes tiene derecho a un local porque el art. 27 del ROF establece una obligación imperativa de proporcionar locales a los concejales en la sede consistorial, sólo subordinada a las posibilidades funcionales de la organización administrativa propia de la entidad local. Este derecho forma parte del contenido del derecho fundamental consagrado en el art. 23 de la CE . Y sólo tiene como límite la imposibilidad funcional de la corporación.»

Además, redundando en lo anterior, el 15 de diciembre de 2009, la Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó por unanimidad de todos los grupos políticos integrantes de la misma, el Código del Buen Gobierno Local, que recoge los principios de transparencia y ética pública, junto a medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local.

El texto de dicho Código del Buen Gobierno Local, que fue remitido a todos los Gobiernos Locales españoles para que en uso de su autonomía lo ratificaran y lo incorporasen a su normativa propia, venía a indicar, entre otras cuestiones, lo siguiente:

«Los diversos Grupos Políticos dispondrán en dependencias municipales de un despacho o local para reunirse y recibir visitas, poniendo el Alcalde/sa a su disposición los medios materiales y humanos que permita el Presupuesto...»

Tercera.- La relevancia del papel representativo de los grupos políticos en el ámbito Local.

Al igual que en cualquier Cámara legislativa o Parlamento el Grupo de electos locales puede constituirse como una organización de representantes en el Pleno Municipal. Nuestro Tribunal Constitucional en doctrina contemplada en alguna de sus Sentencias (STC 30/1993), los considera con la naturaleza y la denominación de grupos políticos y ello, en base a una interpretación sistemática de las Leyes sobre Régimen Local y a tenor de la literalidad de las previsiones contenidas en los Arts. 23 y 24 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

Por su naturaleza jurídica son entidades asociativas, creadas por el Legislador ordinario estatal mediante la Ley 7/1985, de 2 de abril, ya citada, desarrollada por el Real Decreto legislativo 2568/1986, de 18 de noviembre (Titulo I, Capitulo II, Arts. 23 y siguientes). Aun cuando cuentan con sustantividad propia, no están insertos en la estructura organizativa básica y complementaria del correspondiente organigrama municipal, ni sus actos son susceptibles de ser imputados a la Entidad Local correspondiente, como indica el Tribunal Supremo en diversas de sus Sentencias, (STS de 8 de febrero de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª y STS de 15 de septiembre de 1995, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª).

El reconocimiento de su constitución, la intervención y control y fiscalización de sus actuaciones, en los casos previstos en la Ley y en la Reglamentación Local específica, corresponderá al propio Pleno Municipal.

En resumen se puede entender que el grupo político municipal como una asociación de cargos electos locales que una vez investidos de autoridad, se unen por afinidad de su ideario político a efectos y con la finalidad de ejercitar sus funciones representativas mediante una acción conjunta en la institución de la que forman parte, durante el mandato para el que fueron elegidos.

La relevancia de los grupos políticos en el ámbito local, en cuanto representantes legítimos de los intereses, anhelos y deseos de aquellos ciudadanos que le han otorgado su confianza mediante el voto, no se limita a aquellos que ejercen el gobierno municipal como consecuencia del juego democrático de las mayorías, sino que se extiende igualmente a los grupos que no ostentan responsabilidades de gobierno pero si ejercen la necesaria labor de oposición política.

En este sentido, la existencia de medios que posibiliten el correcto ejercicio de sus funciones por parte de los grupos políticos se constituye en requisito necesario para dar contenido efectivo a la función representativa que desempeñan los mismos en cuanto depositarios de la confianza y transmisores del sentir de una parte de los ciudadanos del municipio.

Cuarta.- De la necesidad de motivar y justificar las limitaciones y excepciones al desempeño por los grupos políticos locales de su función representativa.

Consideramos que en base a la normativa legal y reglamentaria anteriormente expuesta y a la interpretación jurisprudencial anticipada, queda claro que los grupos políticos tienen derecho a disponer de un despacho o local en la sede de la entidad local para reunirse o recibir vistas de vecinos y también tienen derecho a disponer de unas infraestructuras mínimas de medios personales y materiales para el desarrollo de su función representativa que, en la medida de lo posible, se les han de facilitar por el Gobierno Municipal (Art. 27 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

No obstante, tales derechos estarían supeditados a las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, que podrían justificar la imposición de una restricción, limitación o minoración en la efectividad de su ejercicio.

Asimismo, y en lo referido a la dotación de una infraestructura mínima de medios materiales y personales a los grupos políticos, la misma podría verse condicionada por las circunstancias económicas del propio Ayuntamiento que, especialmente en momentos como los actuales de crisis económica y dificultades financieras, podrían justificar la imposición de restricciones en la asignación a estos fines de unos recursos notoriamente escasos.

También tienen derecho los grupos políticos a hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población (Art. 28 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

Dicho derecho también puede venir condicionado o limitado por razones de coordinación funcional de los servicios municipales o por la celebración de otros actos en los mismos locales que sean de interés municipal.

Como puede verse, los derechos de los grupos políticos locales no son derechos absolutos cuyo ejercicio deba quedar necesariamente exento de cualquier tipo de límite o restricción, sino que los mismos pueden ver condicionada su efectividad por razones de tipo organizativo, funcional o económico.

No obstante, al tratarse de unos derechos conectados directamente con el derecho fundamental de participación reconocido en el art. 23 de la Constitución, gozan de una protección especial que obliga a que cualquier circunstancia que determine un condicionamiento o limitación en su ejercicio deba quedar plenamente acreditada y debidamente motivada y justificada, aplicándose siempre con un criterio restrictivo, de forma que la minoración en el ejercicio o disfrute del derecho resulte la mínima indispensable y se prolongue por el menor tiempo posible.

Por tanto y, de forma general, la negativa de una Corporación a hacer efectivo a los grupos políticos los derechos que les asisten como tales en virtud de lo dispuesto en los arts. 27 y 28 del ROF, no sólo deberá venir debidamente motivada, con acreditación de las causas y circunstancias que la justifican, sino que además, habrán de acreditarse la necesariedad de la decisión adoptada, por no existir otras alternativas válidas que permitan ejercer el derecho, y la proporcionalidad de la medida, en cuanto a ser la menos restrictiva posible para el ejercicio del derecho y prolongarse por el menor tiempo posible.

En consecuencia, no parece suficiente con una mera alegación a la existencia de problemas organizativos, funcionales o económicos para entender debidamente justificada la negativa al ejercicio de estos derechos, sino que es preciso que el en cuestión Ayuntamiento acredite que dichos problemas son de tal entidad que justifican la aplicación de una medida restrictiva que afecta al ejercicio de un derecho fundamental.

Por otro lado, la denegación de estos derechos, en la medida en que afecta a un derecho fundamental, no impide que deba considerarse subsistente la obligación de las Autoridades Locales de remover aquellos obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio de los derechos señalados. Esto implica que la Corporación debe asumir como propia la tarea de buscar soluciones o alternativas que, en el menor tiempo posible, hagan viable el pleno reconocimiento de los derechos alegados.

Quinta.- De la conveniencia de regular el ejercicio de los derechos de los grupos políticos locales.

Considera esta Institución que los derechos inherentes a los grupos políticos locales deberían gozar de una garantía jurídica que evite que su efectividad se vea afectada por las coyunturas de la controversia política y por los vaivenes derivados de los cambios en la composición política de los órganos de gobierno locales.

A tal fin, estimamos oportuno que se proceda a la regulación de los derechos de los grupos políticos -en cuanto a posibilidad de disposición de despacho en la sede municipal; dotación de medios personales y materiales; y posibilidad de uso de dependencias municipales- en el marco de la normativa local propia en materia de régimen interior.

En consecuencia y toda vez que ha variado la composición de la Corporación tras las últimas Elecciones Locales celebradas, así como los Grupos Políticos que integran el Plenario de la misma consideramos que sería oportuno proceder a la adopción de un nuevo acuerdo asignando los despachos en base a criterios de proporcionalidad y representatividad y, asignando los medios materiales mínimos en base a la debida igualdad.

Esta regulación posibilitaría que, con perspectiva de futuro y propósito de permanencia, quedase determinado el alcance y extensión de los derechos de los grupos políticos, y fijadas las condiciones y requisitos cuantitativos y cualitativos para el disfrute de los mismos por los grupos resultantes de ulteriores procesos electorales.

Asimismo, sería conveniente que en dicha regulación se incluyesen los criterios y medidas a adoptar para posibilitar que el disfrute de estos derechos sea compatible con las necesidades organizativas y de coordinación funcional de la entidad local.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el Art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de las presentes Resoluciones del Defensor del Pueblo Andaluz.

RECOMENDACIÓN para que con la mayor brevedad posible se proceda a remover los obstáculos que impiden en ese municipio el ejercicio de los derechos que reconocen a los grupos políticos los artículos 27 y 28 del Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

SUGERENCIA para que se adopte por los Órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los grupos políticos.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones