El Defensor del Pueblo Andaluz recomienda al Ayuntamiento de Sevilla que, ponderando caso por caso y en función de los criterios que le indicamos, adopte las medidas oportunas para que terrazas y veladores cumplan la normativa establecida, procediendo, en su caso, a la ejecución subsidiaria y la imposición de multas coertivas para hacer cumplir esta legislación.
ANTECEDENTES
Con esta actuación de oficio pretendíamos evaluar el grado de eficacia en la ejecución de las resoluciones que se dictan en el Ayuntamiento de Sevilla tras la tramitación de expedientes sancionadores por infracciones cometidas con motivo de la instalación de terrazas de negocios de hostelería. Como ya hemos tenido ocasión de trasladarle a propósito de otras actuaciones, tanto de oficio como a instancia de parte, año tras año se vienen recibiendo quejas relacionadas con la contaminación acústica generada por el ruido que se produce desde, entre otros focos emisores, las terrazas y veladores cuya implantación, como es conocido, está extraordinariamente extendida en bares y otros negocios de hostelería de nuestra ciudad, siendo un problema cuyo alcance y entidad a nadie escapa ya a estas alturas.
En este sentido, si algo ha puesto de manifiesto la tramitación de nuestras quejas en diversas ocasiones, además de los graves problemas que este ruido genera en las personas residentes en el entorno de estas instalaciones y la aparente impunidad con la que, ilegalmente, se han venido instalando estas terrazas, sin autorización o ampliando las que ya poseían por la vía de hecho, es la pasividad y disfuncionalidades en la tramitación con la que, habitualmente, se gestionan los expedientes sancionadores incoados de oficio, o a instancia de parte, por este motivo.
Esa pasividad e ineficacia en su tramitación y en la ejecución de las resoluciones dictadas, incluidas las de medidas provisionales, ha dado lugar a que, formulemos, año tras año, recordatorios de deberes legales, recomendaciones, etc., sin gran resultado visible, pues pese a las quejas tramitadas, las protestas realizadas por quienes sufren los efectos de estos focos emisores de ruido o las continuas noticias aparecidas en prensa, no parecen disuadir a muchos hosteleros de, no ya ocupar, sino, con frecuencia, usurpar, simple y llanamente, el espacio público ganado por el peatón para instalar mesas, sillas y veladores sin autorización o extralimitándose de ella y sin respetar las autorizaciones, horarios, etc., a que obligan las ordenanzas.
Con ello, no nos estamos haciendo “eco” de rumores o protestas genéricas que, con frecuencia, tienen presencia en los medios de comunicación, sino que se trata de hechos constatables, no encontrando, hasta ahora, explicación alguna a situaciones en las que es palpable y visible la ilegal colocación de estas instalaciones, sin que se produzca una respuesta decidida por parte de quienes deben velar por el cumplimiento de las ordenanzas.
Se trata de una cuestión ampliamente tratada, si bien referida no sólo a la ciudad de Sevilla, sino también a otras poblaciones en nuestro Informe Especial al Parlamento de Andalucía “Seguridad, Accesibilidad y Calidad Ambiental en los Espacios Urbanos Peatonales de las Ciudades Andaluzas”.
Así las cosas y sin perjuicio de que hechos similares también se producen en otras ciudades, se trata de un problema de primer orden en la ciudad de Sevilla que, insistimos, hemos podido verificar con motivo de la tramitación de un importante número de quejas tanto a instancia de parte como de oficio; un problema grave no sólo desde la perspectiva de la contaminación acústica sino, también, desde el de la accesibilidad, pues causa un amplio rechazo en la ciudadanía, especialmente en las personas con movilidad reducida o quienes las acompañan, así como quienes sin contar con movilidad reducida precisan de un espacio mínimo (tales como personas con carros de bebé), que después de haberse dotado, no sin esfuerzo, espacios públicos a las exigencias de accesibilidad, se crean estas barreras artificiales que dificultan, o impiden, su desplazamiento.
Al mismo tiempo, es un clamor entre la población que los desplazamientos a pie continuamente se ven dificultados, obligando a cambiar de rumbo a los peatones, causando riesgos de alcance y caídas a éstos, etc., con motivo de esta usurpación del espacio peatonal sin aparente control, agravado, además, por todo tipo de cartelería anunciando los servicios que se ofrecen en el interior de los locales, que ha llenado de obstáculos los itinerarios peatonales.
Ante tales hechos, según le decíamos, hacíamos una valoración positiva de la última actuación del Ayuntamiento de Sevilla realizada antes de incoar esta actuación de oficio, destinada a luchar contra esta ilegal usurpación del espacio público que, según los medios de comunicación, venían desarrollando los servicios de inspección municipales. Sin embargo, ya entonces resaltamos que más de un tercio de las más de 600 inspecciones realizadas desde Enero a mediados de Octubre de aquel año 2014, habían dado lugar a la incoación de expedientes sancionadores, lo que confirmaba nuestras conjeturas, cuando no convicciones, de que un amplio sector de la hostelería instalaba ilegalmente sus terrazas, pues el número de presuntas infracciones parecía realmente alta, y lo mismo indicábamos de las inspecciones pues, en 2013, se impusieron 356 multas.
Junto a este dato positivo, en el sentido de que se estaba actuando, también nos preocupaba, dado que lo habíamos verificado, con frecuencia, con motivo de la tramitación de los expedientes de queja, que en bastantes expedientes sancionadores iniciados con objeto de imponer multas a los presuntos infractores, con habitualidad no hayan sido llevados a término, por lo que el efecto disuasorio de la imposición de sanciones, sencillamente, no sólo desaparece sino que puede coadyuvar a esa imagen de impunidad que, justificada o no, se tiene de que las infracciones cometidas en este ámbito rara vez tienen consecuencias sancionadoras.
A la vista de ello, con motivo de esta actuación de oficio interesábamos diversa información de ese Ayuntamiento respecto de expedientes incoados en 2013 y en 2014, así como sobre las zonas declaradas ZAS en los que se hubieran autorizado nuevas terrazas o ampliación de las existentes.
En respuesta a nuestra petición de informe, hemos recibido informe de la Dirección Técnica de la Gerencia de Urbanismo. Tras analizar su contenido, cabe destacar los siguientes datos relevantes del mismo:
- En lo que respecta al año 2013, se incoaron 259 expedientes disciplinarios por terrazas de veladores instaladas sin licencia o sin ajustarse a la licencia concedida. En estos expedientes se imponían multas coercitivas en aquellos supuestos en los que se incumplió la orden cautelar de suspensión, el requerimiento de legalización o la orden de restitución, imponiéndose en 2013 un total de 311 multas coercitivas. En paralelo a esos procedimientos, se tramitaron expedientes sancionadores, de los que en el año 2013 recayó resolución definitiva en 17. Finalmente, se nos informaba, respecto al pago de sanciones y multas coercitivas, que en el año 2013 se cobraron 154 y que otras 23 se estaban cobrando fraccionadamente.
- Por su parte, en lo que respecta al año 2014, se incoaron 177 expedientes disciplinarios por terrazas de veladores instaladas sin licencia o sin ajustarse a la licencia concedida. En estos expedientes se impusieron multas coercitivas en aquellos supuestos en los que se incumplió la orden cautelar de suspensión, el requerimiento de legalización o la orden de restitución, imponiéndose en 2013 un total de 319 multas coercitivas. En paralelo a esos procedimientos, se tramitaron expedientes sancionadores, de los que en el año 2014 recayó resolución definitiva en 26. Finalmente, se nos informaba, respecto al pago de sanciones y multas coercitivas, que en el año 2013 se cobraron 151 y que otras 17 se estaban cobrando fraccionadamente.
- En cuanto a las ZAS, se nos ha informado de que la vigente Ordenanza de Terrazas de Veladores establece que continuarán los establecimientos y las terrazas de veladores incluidas en la declaración con el mismo régimen y efectos establecidos en la misma durante su plazo de vigencia y siempre que la revisión de ZAS se lleve a cabo en los plazos legalmente establecidos. Además, dicha ordenanza determina que en ZAS se limita el horario de las terrazas de veladores hasta las 23'00 horas, como máximo, pudiéndose retrasar el horario de cierre una hora en Navidades, Semana Santa, Feria de Abril, vísperas de festivos y festivos. Es por ello que, según el informe, a partir de la entrada en vigor de la Ordenanza, la Gerencia de Urbanismo procedió a autorizar la instalación de nuevas terrazas de veladores en ZAS si bien con el límite horario anteriormente indicado.
A continuación se nos hacía en el informe una relación de las terrazas de veladores que en zonas ZAS se tenía en 2013 y en 2014; de esta relación se desprende que de las 12 zonas ZAS, en 9 (Alfalfa, Arenal, Betis, Buhaira-Blanco, Viapol, Reina Mercedes, Triana Norte, Virgen de la Cinta y Sebastián Elcano) se incrementó el número de terrazas de veladores en el año 2014 respecto del número de autorizadas en 2013, y sólo en 3 disminuyó (La Gavidia, Alberto Jiménez Becerril y Plaza de Armas). Se nos matiza, no obstante, que respecto de las licencias otorgadas en las citadas anualidades, se computaron todas las autorizaciones concedidas, y si bien la mayoría eran licencias anuales, renovaciones de licencias anteriores, para algunos establecimientos se concedieron licencias temporales, bien para el periodo primaveral Semana Santa y Feria, temporada de verano o periodo semestral.
CONSIDERACIONES
Los datos ofrecidos por el Ayuntamiento vienen a confirmar lo que a juicio de esta Institución es, al menos hasta estos datos, la realidad municipal en su lucha contra las terrazas de veladores ilegales, ya sea aquellas que directamente se disponen sin autorización, ya sea aquella que se disponen contraviniendo las autorizaciones concedidas.
Así, resulta cuanto menos llamativo que de 259 expedientes sancionadores por terrazas de veladores en el año 2013, sólo hayan recaído 17 resoluciones definitivas y sólo se hayan impuesto 311 multas coercitivas. En primer lugar, la ausencia de resolución definitiva en los plazos, siempre dentro de la normativa, que exige este tipo de infracciones, impide que la sanción cumpla una de sus finalidades, que no es otra que la de disuadir de persistir en la infracción ya constatada, o la de persistir en nuevas y futuras infracciones. En segundo lugar, porque la imposición de multas coercitivas en caso de que no se cumpla la orden cautelar de suspensión, lo que determina es la certeza de que la infracción se sigue cometiendo, con todo lo que ello conlleva en términos de usurpación del espacio público y de contaminación acústica.
Todo ello nos lleva a exigir una mayor contundencia ante el problema generado por las terrazas de veladores ilegales, más aún si cabe si se trata de zonas ZAS en las que la saturación ambiental que sufren las personas que residen en las mismas es de tal magnitud que afecta verdaderamente a su calidad de vida, sobre todo si se permite, por la vía de la tolerancia o permisividad, o la de la una actividad administrativa “a medias”, que se instalen nuevos focos emisores –terrazas de veladores- en la vía pública. Esta contundencia que creemos precisa este problema está prevista en la Ordenanza reguladora de las terrazas de veladores vigente de Sevilla, pues los artículos 30 (medida cautelar de suspensión), 31 (restablecimiento del orden jurídico perturbado) y 32 (gastos derivados de las actuaciones y almacenaje de elementos retirados) prevén mecanismos para no tener que depender de la imposición de multas coercitivas, pues la realidad es que no son un medio eficaz para lograr el cumplimiento de una orden de suspensión, las más de las veces porque, y es una circunstancia de sobras conocida, pública y notoria, el titular del establecimiento logra más beneficio y rentabilidad económica disponiendo una terraza ilegal, o contraviniendo la autorización concedida, y no le importará pagar una multa coercitiva, cuando llega y si es que llega. Ello, al margen de que finalmente esa multa coercitiva pueda ser ejecutada, pues también son frecuentes los artificios para dificultar, cuando no imposibilitar, la ejecución de sanciones por cuestiones como las que tratamos.
En este sentido, el artículo 30 de la Ordenanza, habla de la medida cautelar de suspensión, con apercibimiento de ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento. En concreto, dice lo siguiente este artículo:
«Las instalaciones sujetas a esta Ordenanza que se implanten, tanto en terrenos de dominio público como en terrenos de dominio privado, sin la preceptiva licencia o incurriendo en cualquier incumplimiento de su contenido, excediendo de la superficie autorizada, instalaciones o mobiliario prohibido, serán objeto de la medida cautelar de suspensión, con apercibimiento de ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento.
Cuando concurran circunstancias de interés público o situaciones de emergencia, tanto la medida cautelar de suspensión como el apercibimiento de su ejecución subsidiaria, se podrán realizar mediante la publicación de edictos y anuncios en los tablones municipales y en los diarios de mayor difusión, sin perjuicio de las notificaciones que, a título individual y siempre que ello sea posible, se realicen a los titulares de los establecimientos afectados.
El incumplimiento de la orden de suspensión dará lugar, mientras persista, a la imposición de multas coercitivas».
Esta Institución considera que la problemática de contaminación acústica que sufren quienes denuncian establecimientos de hostelería que cuentan con terrazas de veladores ilegales, o contraviniendo las autorizaciones concedidas, cuando median denuncias en tal sentido, es una cuestión, como dice el precepto de la Ordenanza, de interés público, pues el ruido, como tantas veces venimos diciendo, es un factor de distorsión gravemente afectante en la calidad de vida y en los derechos constitucionales de las personas. Por ello, estas personas no pueden esperar meses, e incluso años, a que tras la imposición de multas coercitivas, el titular infractor del local se decida a cumplir la orden de suspensión. Es un daño irreversible el que sufren y del que pueden surgir, llegado el caso, responsabilidades patrimoniales del propio Ayuntamiento.
Además, debe tenerse también presente, si bien no hay constancia de la aplicación eficaz y real de lo que vamos a referir, que el artículo 30.24 de la Ordenanza contra la contaminación acústica, ruidos y vibraciones de Sevilla, que regula específicamente la contaminación acústica generada por veladores, establece que «Teniendo en cuenta los cinco apartados anteriores, cualquier incumplimiento de las exigencias establecidas en el presente artículo supondrá el inicio de un procedimiento sancionador contra la actividad principal, pudiéndose llegar a su cierre como medida cautelar si se produjeran superaciones o incumplimientos que así lo aconsejasen».
Previamente este mismo artículo 30, en su apartado 19, señala que «El funcionamiento de una actividad con veladores careciendo de la correspondiente autorización municipal, o incumpliendo la resolución adoptada según se indica en el apartado 17, se tipificará como infracción grave con los efectos previstos en los artículos 47 y 48, sin perjuicio de sanción superior en caso de efectuarse comprobaciones acústicas por los inspectores municipales designados para dichas labores».
Por otra parte, en cuanto a las zonas ZAS, llama la atención que haya hasta 9 de estas zonas (Alfalfa, Arenal, Betis, Buhaira-Blanco White, Viapol, Reina Mercedes, Triana Norte, Virgen de la Cinta y Sebastián Elcano), en las que se hayan ampliado para 2014 las terrazas de veladores autorizadas para 2013. Es posible, no obstante, que estas ampliaciones obedezcan, como se nos matiza en el informe, a licencias temporales (Semana Santa y Feria, verano o mayo a octubre), pero en cualquier caso nos parece, en principio, incompatible esta ampliación con la disposición transitoria cuarta de la Ordenanza de terrazas de veladores:
«Las licencias de veladores concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ordenanza continuaran en vigor en las mismas condiciones de su otorgamiento hasta la terminación de su vigencia.
En Zonas Acústicamente Saturadas continuarán los establecimientos y las terrazas de veladores incluidas en la declaración con el mismo régimen y los efectos establecidos en la misma durante su plazo de vigencia y siempre que la revisión de las ZAS se lleve a cabo en los plazos legalmente establecidos, salvo que se establezca otro régimen en dichas revisiones».
Si la declaración de una zona como ZAS es, precisamente, la superación de los niveles sonoros como consecuencia de la concentración de actividades que, individualmente, sí cumplen en principio con la normativa, no tiene mucho sentido autorizar nuevas licencias de terrazas de veladores, aunque sean temporales, que, junto con otros focos emisores, son causa (los clientes de esas terrazas) de gran parte del ruido generado en estas ZAS.
Por todo lo expuesto, llegamos a la conclusión de que otra gestión más eficaz es posible ante el problema ocasionado por el ruido generado por terrazas de veladores sin autorización o contraviniendo las autorizaciones en su caso concedidas.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1 de que, conforme a lo establecido en el artículo 103.1, de la Constitución (que señala, entre otras cosas, que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho), y en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (que recoge el principio de buena administración), así como de conformidad con la Ordenanza de terrazas de veladores, la medida cautelar de suspensión decretada por el Ayuntamiento en supuestos de terrazas de veladores sin la preceptiva licencia o incurriendo en cualquier incumplimiento de su contenido, cuando resulta incumplida, puede ser ejecutada subsidiariamente, sin perjuicio de que, en determinados supuestos puedan imponerse previamente multas coercitivas.
RECOMENDACIÓN 1 en el sentido de que, ponderando caso por caso y en función de criterios tales como la reiteración, accesibilidad, riesgo para los viandantes, localización en una zona ZAS, etc., se adopten medidas cautelares acudiendo al procedimiento de ejecución subsidiaria en los supuestos de terrazas y veladores instalados sin la preceptiva licencia o incurriendo en un incumplimiento de su contenido. Ello sin perjuicio de que, en determinados supuestos, puedan imponerse previamente multas coercitivas.
RECOMENDACIÓN 2 de que, a la hora de imponer las sanciones se tengan muy en cuenta que el importe de éstas no puede ser inferior al beneficio que el infractor obtiene con el incumplimiento de la norma y que, en todo caso, a la hora de establecer la graduación de la cuantía se deberán tener en cuenta los criterios incluidos en la Ordenanza.
RECORDATORIO 2 de que conforme a la disposición transitoria cuarta de la Ordenanza de terrazas de veladores de Sevilla, en Zonas Acústicamente Saturadas continuarán los establecimientos y las terrazas de veladores incluidas en la declaración con el mismo régimen y los efectos establecidos en la misma durante su plazo de vigencia y siempre que la revisión de las ZAS se lleve a cabo en los plazos legalmente establecidos, salvo que se establezca otro régimen en dichas revisiones.
RECOMENDACIÓN 3 para que, en adelante, en zonas declaradas ZAS no se produzca ninguna ampliación del número de terrazas que pueda ser incompatible con la propia declaración de la concreta zona como ZAS de su plan zonal específico, mientras éstos se encuentren en vigor y no sean modificados o dejados sin efecto.
RECOMENDACIÓN 4 para que, a la hora de facilitar la labor de los inspectores y la información a la ciudadanía, se diseñe una señalización que permita conocer la localización exacta de las terrazas que, además, deberá reflejarse en un plano visible para el público en el propio establecimiento. Ello permitirá, además, conocer con carácter inmediato a los inspectores y al público si el establecimiento está autorizado, o no, para contar con esta instalación.
SUGERENCIA para que, si para tales exigencias es precisa la modificación de la Ordenanza, ésta se lleve a cabo, previos los trámites legales oportunos, a la mayor urgencia.
RECOMENDACIÓN 5 para que se establezca un mecanismo para auditar la eficiencia y eficacia de las medidas existentes para controlar que los establecimientos de hostelería respetan las normas que regulan la instalación de terrazas con mesas, veladores y sillas.
RECOMENDACIÓN 6 para que se den las instrucciones precisas para que en algunos espacios peatonales, respecto de los que es completamente conocido que la localización de las terrazas, tal y como suelen habitualmente disponerse, no pudieron haber sido autorizadas pues de forma cotidiana impiden que las personas puedan transitar con facilidad por los espacios públicos, cese esta situación adoptando las medidas procedentes para evitar esta situación y que tanto rechazo genera en la ciudadanía al crear una imagen de impunidad ante la usurpación del espacio público.
Ver cierre de actuación de oficio.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
