Recomendamos a la Delegación Territorial de Salud y Familias en Cádiz que, previa acreditación de que no concurre el límite contemplado en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, se conceda a la Asociación Facua el acceso a la información solicitada en su escrito.
ANTECEDENTES
I. Con fecha 25.02.2021 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la Asociación Facua, a través de la cual nos exponía la falta de respuesta de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Salud y Familias a la solicitud de información sobre el estado de tramitación de la denuncia presentada contra World Stage Music S.L. en nombre de un asociado.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja a los efectos de interesar respuesta expresa de la Administración a la solicitud de información cursada por la Asociación promotora de la queja.
III. Con fecha 23.04.2021 se recibe informe de la Delegación Territorial adjuntando copia de la respuesta dada con fecha 06.04.2021 a la solicitud de información presentada por la Asociación, con el siguiente contenido:
“Por la presente acusamos recibo de la denuncia presentada, a la que se le ha asignado el número de expediente arriba indicado, y le informamos que procedemos a realizar el análisis de los hechos reflejados en la misma para comprobar si se han cometido infracciones a la normativa vigente en materia de consumo, en cuyo caso se iniciaría el correspondiente procedimiento sancionador.
Se le informa igualmente que, conforme a lo previsto en el artículo 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo a la iniciación del procedimiento por denuncia, la presentación de la misma no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento (apartado 5). Y que no procede comunicar al denunciante la incoación,en su caso, del procedimiento sancionador porque no existen en la actualidad normas reguladoras del procedimiento que así lo prevean (artículo 64.1)”.
IV. Con fecha 13.05.2021 se comunica a la Delegación Territorial el archivo del expediente de queja al haberse dado cumplida respuesta por esa Delegación a la petición de información.
Esta decisión de archivo fue igualmente comunicada a la Asociación promotora de la queja mediante un escrito en el que, entre otras cuestiones, se le indicaba lo siguiente:
“Al respecto nos parece oportuno aclararles que es criterio de esta Institución en relación a las quejas en las que esa asociación solicita que se le tenga por parte interesada en un procedimiento sancionador, admitir a trámite sólo aquellas en las que nos acrediten que han aportado a la Administración los elementos de juicio necesarios para que pueda valorar si concurre un interés legítimo de la persona denunciante. Debiendo precisar que en aquellos casos en que esa asociación actúa en nombre y representación de una persona asociada, el interés legítimo que deberán acreditar es el de dicha persona. En tal sentido ya le hemos detallado este criterio en nuestra comunicación del pasado 10 de mayo, correspondiente a la queja 21/*** (Su Ref.: ****).
En caso de que su interés se limite a conocer el resultado de la denuncia formulada con fecha 4 de diciembre de 2019 contra la empresa World Stage Music, S.L. les sugerimos que hagan uso del derecho de acceso a la información pública de acuerdo con lo previsto en la normativa de transparencia, ya que se les debe facilitar el acceso siempre que no concurra alguno de los límites al derecho de acceso o alguna de las causas de inadmisión previstas en aquella.”
V. Con fecha 18.06.2021 se recibe en esta Institución nuevo escrito de la Asociación Facua comunicando que, con fecha 19.05.2021, habían presentado solicitud de información pública dirigida a la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Salud y Familias interesando copia de la resolución recaída en relación con la denuncia presentada, resultando inadmitida dicha petición de información en virtud de resolución dictada por la Delegación Territorial con fecha 16.06.2021.
Dicha resolución justifica la inadmisión de la petición en base a lo siguiente:
«TERCERO.- Tras la entrada en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que el 02/10/2016, se produjo una modificación de la regulación sobre esta cuestión. Así, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, derogó en su disposición derogatoria única el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, desapareciendo la regla contenida en el artículo 11.1 de dicho Reglamento, según la cual “Cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación”.
Al amparo de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, la obligación de comunicación al denunciante queda limitada a dos supuestos recogidos en dicha norma, regulados en el artículo 62.3 “Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento”, y en el artículo 64.1, según el cual “Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean”, siendo así que no cabe subsumir la denuncia que nos ocupa en ninguno de ellos.
Por su parte el 62.5 regula que “La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento”.
CUARTO.- La solicitud de acceso a la información pública presentada el 19 de mayo de 2021, se motiva según se refleja en la misma, en los artículos 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, mientras que el acceso a un expediente sancionador debe evaluarse en base a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los términos descritos en el fundamento tercero»
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Respecto de la legislación aplicable a la petición de acceso a la información.
La Ley 9/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, (en adelante LTAIBG) estipula en su Disposición Adicional 1ª, apartados 1 y 2 lo siguiente:
«1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.
2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.»
Esta misma regulación se reproduce en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA), al estipular en su Disposición Adicional 4ª, apartados 1 y 2 lo siguiente:
«1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.
2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.»
De la dicción literal de estas normas y por lo que se refiere a lo dispuesto en el apartado 1 de las reseñadas Disposiciones Adicionales se deduce claramente que la normativa reguladora del procedimiento administrativo, en este caso la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, será de aplicación únicamente a las solicitudes de información cursadas por aquellas personas que tengan la condición de interesados en el procedimiento en cuestión.
En el supuesto que nos ocupa es evidente que la Asociación promotora de la queja no tiene reconocida la condición de interesada en el procedimiento incoado tras su denuncia por haberle denegado expresamente tal condición la Delegación Territorial.
En consecuencia, no procede en el presente caso la aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 de las Disposiciones Adicionales reseñadas.
Respecto de la posible aplicación de la cláusula general contenida en el apartado 2 de las mencionadas Disposiciones Adicionales 1ª y 4ª, cabe reseñar que la misma únicamente opera en caso de que la solicitud presentada afecte a una materia que, ademas de estar regulada por una normativa específica, dicha normativa tenga «previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información».
De la Resolución dictada por la Delegación Territorial inadmitiendo la solicitud de acceso a la información planteada por la Asociación promotora de la queja se deduce que considera aplicable al presente caso lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, concretamente las estipulaciones contenidas en sus artículo 62.3 y 64.1, que establecen, para los procedimientos iniciados por denuncia, lo siguiente:
«62.3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.
64.1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.
Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.»
Examinadas las normas citadas entiende esta Institución que las mismas no regulan «un régimen jurídico específico de acceso a la información», como exigen las Disposiciones Adicionales 1ª y 4ª de las leyes de transparencia estatal y andaluza, sino que se limita a regular los derechos que asisten al denunciante en el curso del procedimiento iniciado a su instancia previa denuncia.
Por tanto, estas disposiciones únicamente resultarían de aplicación cuando el denunciante pretendiese hacer valer su condición de tal para requerir que se le notificase la resolución por la que se acuerde la no iniciación del procedimiento o se le comunicase el acuerdo de incoación del mismo.
En el presente caso, la petición de acceso a la información no se ejercita por la Asociación aduciendo su condición de denunciante, sino que se ejercita sin alegar interés alguno, haciendo uso de la posibilidad que a estos efectos reconoce la legislación de transparencia a «todas las personas» (art. 12 LTAIBG y 6.b) y 7.b) de la LTPA).
Por tanto, entiende esta Institución que a la solicitud de información presentada no le resulta de aplicación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sino la legislación de transparencia, tanto estatal como autonómica.
En consecuencia, dicha información debe ser facilitada al solicitante, salvo que concurran algunos de los supuestos de inadmisión o alguno de los límites que para el acceso a la información establece la propia legislación de transparencia.
Segunda.- Sobre la aplicación al presente supuesto de los límites de acceso a la información.
El acceso que se pretende ejercitar afecta a una resolución que ha debido dictarse en el seno de un procedimiento sancionador, por lo que le serían de aplicación, en su caso, los límites que para el acceso a este tipo de información establece la legislación de transparencia.
A este respecto, dichos límites aparecen recogidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, con la siguiente regulación:
«Artículo 14 Límites al derecho de acceso
1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
(…) e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
Artículo 15 Protección de datos personales
1. (...)
Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.»
Respecto de la exigencia contenida en el apartado segundo del artículo 15.1 de la LTAIBG, que obligaría a contar con el consentimiento expreso del afectado por el procedimiento sancionador para que se pueda conceder el acceso a las resoluciones dictadas en dicho procedimiento, cabe señalar que la misma no resulta de aplicación al presente caso, ya que dicha exigencia trae causa de la normativa de protección de datos personales que no puede tener traslación al supuesto analizado al afectar el procedimiento sancionador a una persona jurídica.
En este sentido se ha pronunciado en reiteradas ocasiones el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en las Resoluciones dictadas, pudiendo reseñar a modo de ejemplo del posicionamiento del citado Consejo el siguiente extracto de la Resolución 376/2018:
«(...) el órgano reclamado denegó el acceso basándose en el artículo 15 LTAIBG, relativo a la protección de datos personales. Más concretamente, entendió que la información solicitada incidía en datos de la empresa XXX a los que resulta de aplicación lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 15.1 LTAIBG: “Si la información incluyese [...] datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.”
Ciertamente, no podemos compartir esta decisión del órgano reclamado, toda vez que las personas jurídicas no son titulares del derecho a la protección de datos personales y, por ende, no cabe aplicar este límite cuando se trata de obtener alguna información referente a las mismas. Según venimos argumentando reiteradamente (así, en la reciente Resolución 370/2018, de 18 de septiembre, FJ 3º):
“De entrada, debe notarse que el propio tenor literal del precepto que da cobertura constitucional al derecho fundamental a la protección de los datos personales (art. 18.4 CE) ya adopta una fórmula restrictiva en lo concerniente a su titularidad, al ceñir su disfrute a “los ciudadanos”. Por otra parte, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, comienza precisamente acotando de forma explícita su objeto a “garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas…” (art.1 1). Consecuentemente, en esta Ley Orgánica el concepto de “datos de carácter personal” se vincula únicamente con “cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables” [art. 3 a)]; la condición de “afectado o interesado” se circunscribe a la “persona física titular de los datos que sean objeto de tratamiento”; y, en fin, a “la protección de las personas físicas” reduce su Disposición Transitoria Primera la competencia de la Agencia de Protección de Datos en relación con los tratamientos creados por Convenios internacionales. Y, como no podía ser de otra manera, el Reglamento de desarrollo de esta Ley Orgánica (Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre) anuda exclusivamente con las personas físicas el concepto de “afectado o interesado” y el de “datos de carácter personal” [art. 5.1 a) y f)], y proclama abiertamente en su art. 2.2 que “[e]ste reglamento no será aplicable a los tratamientos de datos referidos a personas jurídicas…”. Así pues, a la vista de estas consideraciones, no puede sino llegarse a la conclusión de que en nuestro ordenamiento jurídico no existen “datos personales” de las personas jurídicas a los efectos del derecho derivado del art. 18.4 CE y de la normativa que lo desarrolla [en este sentido, bastará con recordar la STS de 20 de febrero de 2007 (recurso de casación núm. 732/2003) FJ 6º y la STS de 24 de noviembre de 2014 (recurso de casación núm. 3763/2013) FJ 5º].”
Por otro lado, y como era lógicamente previsible, el Reglamento UE 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, que ha devenido inmediatamente aplicable a partir del 25 de mayo de 2018, no ha introducido la menor novedad sobre este particular. Así es, su objeto se ciñe a establecer “las normas relativas a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales” (artículo 1.1), de tal modo que “protege los derechos y libertades fundamentales de las personas físicas y, en particular, su derecho a la protección de los datos personales” (artículo 1.2).
En resumidas cuentas, al quedar las personas jurídicas extramuros del derecho a la protección de datos personales y al margen del ámbito objetivo de aplicación de dicho Reglamento europeo y de la LOPD, se hace evidente que no puede basarse en este límite la denegación del acceso a la información en cuestión.»
Por lo que se refiere a la posible aplicación al presente supuesto de la limitación contenida en el apartado 1.g) del artículo 14 de la LTAIBG, prevista para aquellos casos en que la información cuyo acceso se pretende suponga un perjuicio para «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios», debemos decir que la misma únicamente operaría en caso de que las resoluciones dictadas en el curso del procedimiento sancionador a las que se pretende acceder no fueran firmes o estuvieran incursas en un procedimiento de recurso en sede administrativa o jurisdiccional.
A este respecto, consideramos oportuno traer a colación el informe remitido recientemente por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible en el curso de la queja 17/1639, en la que se cuestionaba la denegación de una solicitud de acceso a la resolución dictada en un determinado procedimiento sancionador.
Se señala expresamente en el informe evacuado por la Sra. Viceconsejera lo siguiente:
“En cuanto al derecho de acceso a Ia información contenida en los expedientes sancionadores en aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (LTAIPBG), el artículo 14.1.e) del citado texto legal contempla como un límite del derecho de acceso "La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios". No obstante, cabe señalar que la finalidad de dicho artículo está destinada a asegurar la eficacia de la actuación administrativa respecto a la indagación y averiguación de los hechos y durante la tramitación del procedimiento, motivo por el cuál, solo será aplicable la limitación desde el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador hasta Ia resolución de archivo o imposición de sanción.
Del literal del citado artículo se infiere que dicho límite al derecho de acceso no podría aplicarse respecto al contenido y resolución de procedimientos contra entidades ya sancionadas por resolución, por lo que en conclusión cabría acceder a la totalidad de la información solicitada de aquellas entidades (personas jurídicas) ya sancionadas o procedimientos ya finalizados por incumplimientos en materia medioambiental.”
Este posicionamiento respecto de las condiciones de aplicación del límite contemplado en el art. 14.1.e) es el que viene aplicando el Consejo de Transparencia y protección de Datos de Andalucía en sus resoluciones. Valga como muestra lo expuesto en la Resolución 376/2018, antes citada:
«Quinto. Diferente ha de ser la valoración respecto del segundo de los límites invocados por el órgano reclamado, a saber, el contenido en el artículo 14.1.e) LTAIBG, que autoriza a desestimar el acceso “cuando la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.” Y, según consta en informe emitido al efecto, el expediente sancionador en cuestión se encuentra suspendido por concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal, constando asimismo diligencia de la Fiscalía provincial de Málaga por la que comunica la remisión de actuaciones al Juzgado de Instrucción Decano de Málaga para la incoación de diligencias previas por si los hechos son constitutivos de delito.
En estas circunstancias, y no constando resolución por la que se haya dado por concluido el procedimiento, este Consejo no puede sino considerar acertada la decisión de la Delegación Territorial de aplicar el art. 14.1 e) LTAIBG al presente caso, procediendo, consiguientemente, la desestimación de la reclamación.
Dicho lo anterior, es de señalar que nada impediría que, una vez concluido el procedimiento sancionador, pudiese solicitarse nuevamente la información, debiendo el órgano correspondiente tramitar el procedimiento para su resolución conforme a las prescripciones de la legislación de transparencia, incluyendo la concesión de trámite de alegaciones a quien pudiera resultar afectado por la difusión de la información, de acuerdo con lo establecido en el art. 19.3 LTAIBG.» (el subrayado es nuestro).
En el mismo sentido se pronuncia la Resolución 424/2018:
«Segundo. Frente a la pretensión de la ahora reclamante de obtener copia de determinados expedientes urbanísticos completos, el Ayuntamiento de Cogollos Vega fundamentó principalmente su decisión denegatoria en la aplicación del límite establecido en el artículo 14.1 e) LTAIBG, en cuya virtud puede restringirse el acceso a la información cuando ello entrañe un perjuicio para “[l]a prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios”. Y es que, según informa la entidad municipal, los expedientes objeto de la petición, a instancias de la Fiscalía, obran en los Juzgados de Instrucción 9º y 13º de Granada.
Pues bien, por lo que concierne a este límite, este Consejo ya ha tenido la oportunidad de declarar que resulta pertinente su aplicación respecto de la documentación que está siendo objeto de examen en la jurisdicción penal (Resoluciones 89/2016, FJ 5º y 376/2018, FJ 5º). En atención a esta línea doctrinal, y no constando que hayan concluido dichas actuaciones judiciales, este Consejo no puede sino considerar pertinente la aplicación del límite del art.14.1 e) LTAIBG al presente caso, procediendo, consiguientemente, a la desestimación de la reclamación.
Dicho lo anterior, es de señalar que nada impediría que una vez concluidas las actuaciones judiciales pudiese solicitarse nuevamente la información, debiendo el Ayuntamiento tramitar el procedimiento para su resolución conforme a las prescripciones de la legislación de transparencia, incluyendo la concesión de trámite de alegaciones a quien pudiera resultar afectado por la difusión de la información, de acuerdo con lo establecido en el art. 19.3 LTAIBG.» (el subrayado es nuestro).
En el supuesto analizado en el presente expediente de queja no nos consta -pues nada se nos ha informado al respecto- que el procedimiento sancionador haya concluido o que las resoluciones adoptadas en el mismo hayan devenido firmes, por lo que no podemos hacer un pronunciamiento expreso sobre si concurriría o no el limite contemplado en el art. 14.1.e) de al LTAIBG.
En todo caso, entiende esta Institución que si el procedimiento sancionador está ya concluido y la resolución del mismo ha devenido firme, no hay razón alguna para que no se conceda acceso a la misma a la Asociación solicitante.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: Que, previa acreditación de que no concurre el límite contemplado en el art. 14.1.e) de la Ley 9/2013, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, se conceda a la Asociación Facua el acceso a la información solicitada en su escrito de fecha 19 de mayo de 2021.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
