El artículo 84 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC), en su apartado 1, crea el denominado impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos como «un tributo de carácter indirecto que recae sobre la entrega de residuos en vertederos, instalaciones de incineración o de coincineración para su eliminación o valorización energética».
En su apartado 2 señala que la finalidad de este impuesto es la del «fomento de la prevención, la preparación para la reutilización y el reciclado de los residuos, con la fracción orgánica como fracción preferente y la educación ambiental, al objeto de desincentivar el depósito de residuos en vertedero, la incineración y su coincineración».
En cuanto al ámbito de dicho impuesto, el artículo 85.1 de la referida Ley indica que es de aplicación en todo el territorio español, mientras que en lo que afecta a cuál es su base imponible, el artículo 92.1 recoge que «estará constituida por el peso, referido en toneladas métricas con expresión de tres decimales, de los residuos depositados en vertederos, incinerados o coincinerados».
En relación con este impuesto, la Exposición de Motivos de la Ley 7/2022 justificaba su utilidad en estos términos:
«El uso de este instrumento económico es un mecanismo clave para avanzar en economía circular y en la consecución de los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado en materia de residuos; supone un desincentivo para las opciones menos favorables conforme al principio de jerarquía de residuos, favoreciendo el desvío de los residuos hacia opciones más favorables desde el punto de vista ambiental, que puedan contribuir a reintroducir los materiales contenidos en los residuos en la economía, como, por ejemplo, el reciclado.
Este tipo de figura impositiva que recae sobre los residuos destinados al depósito o incineración está ya vigente en varias comunidades autónomas. Sin embargo, la falta de armonización en los elementos configuradores de los diversos impuestos autonómicos y el hecho de que algunas comunidades autónomas hayan hecho uso de estas figuras impositivas y otras no, debilita la efectividad de este instrumento de cara al cumplimiento de los objetivos fijados por la Unión Europea e implica un incremento de los costes indirectos para los contribuyentes, dificultando la aplicación de las normas.
El Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos se articula como un tributo de carácter indirecto que recae sobre los residuos que se tratan mediante estas operaciones de gestión de residuos.
Se configura como impuesto estatal aplicable en todo el territorio español y se prevé la cesión del mismo a las comunidades autónomas (...).
La cesión de la recaudación de este impuesto puede permitir a las comunidades autónomas, en ejercicio de su autonomía financiera, incrementar la financiación destinada a medidas de mejora de la gestión de residuos que refuercen las opciones prioritarias frente a las menos sostenibles.»
En nuestra Comunidad Autónoma, la Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía (LECA), recoge en su disposición adicional octava el tratamiento presupuestario, indicando que «En la elaboración del anteproyecto de ley de presupuestos, la Consejería competente en materia de Hacienda asignará, de forma preferente, los ingresos derivados del Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, conforme a las previsiones de los instrumentos de planificación en la materia y a la capacidad de gestión anual de los órganos competentes, a financiar políticas en materia de economía circular», entre ellas, el impulso de la economía circular o la ejecución de inversiones para la mejora, ampliación, mantenimiento y construcción de infraestructuras de economía circular y gestión de residuos.
De todo esto se desprende que el impuesto que nos ocupa tiene como objetivos el fomento de hábitos de separación y reciclaje para evitar o desincentivar el depósito de residuos en vertedero, la incineración y su coincineración, lo cual a su vez llevará a una menor base imponible que redunde en las tasas de recogida de basuras que se repercute a la ciudadanía.
Pues bien, para el cumplimiento de esos objetivos los municipios tienen a su alcance algunas vías, de las que pueden destacarse las siguientes:
1.- En primer lugar, antes del 30 de junio de 2022 para las entidades locales con población de derecho superior a cinco mil habitantes, y antes del 31 de diciembre de 2023 para el resto, la recogida separada de biorresiduos de origen doméstico, entendiendo también como recogida separada de biorresiduos la separación y reciclado en origen mediante compostaje doméstico o comunitario. Así se prevé en el artículo 25.2 ) de la LRSCEC. Sin embargo, es un hecho público y notorio el incumplimiento generalizado de cualquiera de los dos plazos para la implantación del denominado “contenedor marrón”, que no obstante ya empieza a verse en algunos municipios.
2.- En segundo lugar, la elaboración de planes locales de economía circular, regulados en el artículo 9 de la LECA y aprobados «según lo dispuesto para las ordenanzas en la normativa de régimen local, debiendo someterse al trámite de información pública por un plazo no inferior a treinta días», en los que se «definirá aquellas acciones, instalaciones e inversiones necesarias para la consecución de las obligaciones y objetivos marcados por la normativa de residuos y analizará los costes de gestión de los residuos de competencia municipal, entre los que se incluirán los de implantación y explotación de las infraestructuras para la recogida y tratamiento de competencia municipal, en los términos previstos en la normativa básica estatal».
Estos planes, según la disposición adicional quinta de la LECA, debieron estar aprobados, o bien en el plazo máximo de dos años a partir de su entrada en vigor para las entidades locales que tengan o presten servicio a una población superior a cinco mil habitantes, o en el plazo máximo de cuatro años en el caso de población igual o inferior a cinco mil habitantes. La entrada en vigor de la LECA se produjo el 1 de mayo de 2023. Por lo tanto, ya se ha superado el primero de los plazos para municipios con una población superior a cinco mil habitantes.
La adopción por los municipios de estas medidas y de otras recogidas en la legislación en cumplimiento de los objetivos del fomento de hábitos de separación y reciclaje para evitar o desincentivar el depósito de residuos en vertedero, la incineración y su coincineración, redundará en menores cargas tributarias a la ciudadanía, logrando, por ejemplo, un menor número de toneladas de residuos en vertederos.
Y, en sentido contrario, la no adaptación a estos objetivos y el incumplimiento de las medidas previstas, supondrá una mayor carga tributaria al trasladar el coste de la contaminación que se generas a la ciudadanía, en la que residiría el cumplimiento del principio de que “quien contamina, paga”.
En este contexto, se han recibido en la Institución algunas quejas precisamente por el incumplimiento en concretos municipios de estas obligaciones, así como también una queja que denuncia el incumplimiento generalizado en los ayuntamientos andaluces. Este incumplimiento generalizado también ha sido denunciado por entidades ambientalistas a través de diversos canales de comunicación.
Estos incumplimientos redundan en la protección del medio ambiente y en el derecho a un medio ambiente adecuado del artículo 45 de la Constitución y 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se propone incoar de oficio expediente de queja en el que nos interesemos por el grado de cumplimiento de la aprobación de planes locales de economía circular y de la implantación del contenedor de biorresiduos.
Por último hemos conocido el acuerdo de 18 de febrero de 2025, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba la formulación de la Estrategia Andaluza para la Economía Circular.
En este contexto, esta Institución ha incoado de oficio el presente expediente en cuyo seno nos interesamos:
Ante la Consejería competente en materia de Hacienda para conocer si, tal y como manda la disposición adicional octava de la LECA, los ingresos derivados del Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, se están asignando de forma preferente a financiar políticas en materia de economía circular conforme a las previsiones de los instrumentos de planificación en la materia y a la capacidad de gestión anual de los órganos competentes.
Ante la Consejería competente en materia de medio ambiente para conocer si tienen constancia de cuántos municipios andaluces hayan aprobado sus planes locales (aunque no hemos encontrado ninguna obligación legal de comunicar a esta Consejería tal aprobación, dado que además no se ha producido desarrollo reglamentario para planes locales de economía circular), en particular cuántos de los de población superior a cinco mil habitantes que ya los debieron tener aprobados, y si se han aprobado en la Administración autonómica ayudas para su elaboración (esto último a propósito de que en el artículo 9.6 de la LECA se establece que «Para la elaboración, así como para el correcto desarrollo, de los planes locales, la Administración de la Junta de Andalucía acordará la dotación de recursos económicos en el marco de lo establecido en el artículo 25 de la Ley 5/2010, de 11 de junio»).
