ANTECEDENTES
Esta Institución decidió iniciar un expediente de queja tras dirigirse a nosotros una persona disconforme con el hecho de haber sido excluida del título de familia numerosa.
La interesada relataba que su familia, compuesta por 9 miembros, tiene reconocido el título de familia numerosa con la categoría especial y al momento de renovar su período de validez la Administración acordó excluirla a ella por estar empadronada en distinto domicilio.
A este respecto nos expresa su total disconformidad con dicha decisión pues considera que se efectúa una interpretación errónea y sesgada de la normativa, circunstancia que les causa enormes perjuicios.
Tras admitir la queja a trámite solicitamos la emisión de un informe a la Administración que exponía lo siguiente:
Conforme al artículo 3, de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, para que se reconozca y mantenga el derecho a ostentar la condición de familia numerosa, los hijos o hermanos deberán convivir con el ascendiente o ascendientes, sin perjuicio de lo previsto para el supuesto de separación de los ascendientes, esto es, que para el supuesto de separación los hijos podrán incluirse en el título de familia numerosa de uno de los progenitores, pero no simultanear su inclusión en dos títulos de familia numerosa. Precisa dicho artículo que se entenderá en todo caso que la separación transitoria motivada por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas similares no rompe la convivencia entre padres e hijos.
En esta tesitura la Delegación Territorial, tras comprobar que la madre se encontraba empadronada en un municipio, distinto de en el que figuraba el padre acuerda conceder el título de familia numerosa al padre -solicitante del título- junto con sus 7 hijos, pero excluyendo del mismo a la madre.
En el trámite de este procedimiento el padre alegó que el empadronamiento en distinto domicilio obedecía a necesidades transitorias de la familia. Parte de los hijos realizan sus estudios en Sevilla y por dicho motivo disponen de una vivienda en Sevilla capital de la cual se ocupa la madre para atender sus necesidades. La convivencia, dependencia económica, vinculación afectiva y relación fluida entre los miembros de la familia sigue existiendo, tratándose de una situación temporal que persistirá en tanto finalicen sus estudios los hijos.
Por el contrario, la Administración interpreta que los datos del padrón municipal constituyen prueba de la residencia en el municipio y de que este domicilio es el habitual. Y remarca que las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
Centrada así la cuestión que se somete a nuestra supervisión hemos de pronunciarnos sobre si la interpretación que realiza la Delegación Territorial sobre las circunstancias que rodean a esta familia se acomoda a lo dispuesto en la legislación, o bien, si tal como arguye la familia esta interpretación es contraría al articulado y espíritu de la ley, y en justicia les correspondería un título de familia numerosa de categoría especial en que estuvieran incluidos padre y madre, y todos los hijos que reúnen los requisitos para ello.
Y el nudo gordiano de esta controversia se centra en la exigencia legal de convivencia de todos los miembros de la familia, y de cómo ha de interpretarse la situación que se da cuando uno de los progenitores reside junto con parte de los hijos en otro domicilio para atender sus necesidades en tanto finalizan sus estudios.
CONSIDERACIONES
La Ley exige para que se reconozca y mantenga el derecho a ostentar la condición de familia numerosa que los hijos convivan con sus ascendientes -padre y madre- pero sin que dicho precepto ni su posterior desarrollo reglamentario establezcan el requisito adicional de que todos residan en el mismo domicilio y que, además, estén empadronados en este mismo domicilio.
A lo que se refiere la ley de familias numerosas es a “convivencia”, tratándose de un término jurídico con matices muy diferentes a la simple “residencia” en un mismo inmueble. Y es que la realidad cotidiana nos enriquece con supuestos que ponen en tela de juicio la asimilación de plano de ambos conceptos jurídicos, mucho más si de esta asimilación se derivan consecuencias negativas para quien tuviera un derecho o expectativa de derecho condicionado por dicha interpretación:
Un primer supuesto sería el de aquella familia que reside en un domicilio muy pequeño, que no quiere trasladarse a otro barrio por interés propio y de los hijos, y que sus posibilidades económicas le impiden adquirir o alquilar una vivienda más amplia en el mismo barrio donde fijar un único domicilio familiar. En esta tesitura la familia opta por alquilar otro inmueble cercano al que residen, también pequeño, en el que residirían parte de los miembros de la familia. Creemos que en este supuesto la convivencia entre los miembros de la familia seguiría intacta, por mucho que tuvieran que dividir su residencia entre dos inmuebles cercanos.
Otro supuesto sería el que se produce tras la ruptura de convivencia entre progenitores en que, por mor de sus respectivas disponibilidades económicas, se mantiene la residencia en el mismo domicilio familiar, ahora ya sin compartir ambos el mismo proyecto de vida en común, y sin compartir las mismas cargas y obligaciones, y con unas facultades de guarda y custodia sobre los hijos comunes que pueden ser iguales -custodia compartida- o diferentes. Se trataría, por tanto, de supuestos de ruptura de convivencia persistiendo la residencia en el mismo domicilio.
A sensu contrario de este ejemplo, el supuesto que nos ocupa en la queja se mantiene la convivencia entre los progenitores, siguen compartiendo el mismo proyecto de vida en común, siguen compartiendo de forma conjunta las obligaciones y cargas económicas respecto de sus hijos, y lo que ocurre es que las necesidades de la familia obligan a uno de los miembros a residir en una vivienda ubicada en otro domicilio, de distinta localidad, donde parte de los hijos cursan sus estudios, todo ello con la finalidad de atender las necesidades de éstos, procurando la solución más beneficiosa al interés común de la familia.
Estos ejemplos de vida familiar, que se producen en las circunstancias históricas, sociales y económicas actuales, ponen en cuestión la interpretación tan rigurosa que ha efectuado la Administración, en la resolución del recurso de alzada presentado contra la resolución.
Por todo lo expuesto, habremos de acudir a los criterios de interpretación establecidos en el artículo 3 del Código Civil, según el cual las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras (interpretación gramatical), en relación con el contexto (interpretación sistemática), los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas (interpretación teleológica). Previene además el Código Civil que la equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita.
Por tanto, gramatical y sistemáticamente, si nos centramos en el significado estricto de las palabras y el contexto normativo en que se insertan, hemos de señalar que ni en la Ley de Familias Numerosas ni en su reglamento de desarrollo se exige como requisito la residencia conjunta, de todos los miembros de la familia, en un mismo domicilio. Lo que se exige es que exista convivencia, que tal como antes hemos señalado en la mayoría de las ocasiones se produce residiendo y estando empadronados todos en un mismo domicilio, pero sin que este hecho sea un requisito excluyente para que puedan existir otras formas de convivencia sin compartir residencia todo el tiempo el mismo domicilio.
También gramaticalmente, hemos de señalar que tanto la Ley como el Reglamento de Familias Numerosas señalan taxativamente la posibilidad de que temporalmente la separación transitoria motivada por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas similares no haya de considerarse como un supuesto de ruptura de convivencia entre padres e hijos.
A este respecto hemos de resaltar que la familia ha aportado documentación que acredita el lugar donde realizan los estudios los hijos y como este hecho ha motivado la residencia de estos junto con su madre en otro domicilio, hecho que en aplicación estricta y gramatical del precepto determinaría la procedencia de renovación del título de familia numerosa.
En una interpretación teleológica, atendiendo a la finalidad que persigue la norma y el precepto en cuestión, hemos de acudir en primer lugar a los principios rectores de la política social y económica establecidos en el Capítulo tercero del Título primero de la Constitución, para la protección social y económica de las familias y los menores (artículo 39 de la Constitución), estableciendo condiciones para el progreso social y para redistribuir rentas equitativamente (artículo 40 de la Constitución) y promoviendo las condiciones necesarias para el disfrute de una vivienda digna (artículo 47 de la Constitución).
En congruencia con dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, refleja la problemática particular que afecta a las familias numerosas por el coste que representa para ellas el cuidado y educación de los hijos o el acceso a una vivienda adecuada a sus necesidades. Estas circunstancias pueden implicar una diferencia sustancial con el nivel de vida de otras familias con menos hijos o sin ellos. En este sentido, no debe olvidarse que el artículo 9.2 de nuestra Constitución establece el principio de igualdad material, que debe llevar al legislador a introducir las medidas correctoras necesarias para que los miembros de las familias numerosas no queden en situación de desventaja en lo que se refiere al acceso a los bienes económicos, culturales y sociales.
Pues bien, atendiendo a esta finalidad y principios inspiradores, no apreciamos qué sentido tendría excluir a la madre del título de familia numerosa del que disfrutan del resto de miembros de la familia, todo ello por el hecho de que dispongan de otra vivienda en la localidad en que cursan estudios sus hijos para satisfacer sus necesidades de alojamiento y manutención, pues creemos que precisamente se trataría de lo contrario, de favorecer el esfuerzo que hace la familia porque los hijos se encuentren bien atendidos, por mucho que hayan de asumir el mayor gasto que supone habilitar un nuevo domicilio con los costes que ello conlleva.
Por lo demás, con referencia expresa al caso analizado en la queja, dado el tiempo transcurrido desde la solicitud y ante la complejidad de los trámites inherentes a todo procedimiento de revisión de oficio, no nos parece aconsejable optar por esta solución decantándonos por una solución alternativa que creemos más operativa siempre que la familia así lo estimase conveniente, cual sería que ésta presentase una nueva solicitud y que fuese analizada conforme a la interpretación y criterios que hemos venido desgranando.
Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos las siguientes
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: que se revisen los criterios interpretativos utilizados para excluir a la madre del título de familia numerosa en que se integran el resto de miembros de la familia y en su virtud, conforme a los argumentos que hemos expuesto en los antecedentes de esta resolución, se realicen los trámites administrativos necesarios para resolver la nueva solicitud de renovación y modificación del título de familia numerosa incluyendo en el mismo a todos los miembros que integran la familia que siguen reuniendo los requisitos para ello.
Ver asunto solucionado o en vías de solución.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
