ANTECEDENTES
En esta Institución se promovió la presente queja de Oficio, en relación con la demora en la toma de posesión de los destinos adjudicados a partir de la resolución definitiva el concurso de traslado de personal funcionario de la Junta de Andalucía convocado el 22 de julio de 2016, queja a la que fueron acumuladas las quejas presentadas por los representantes de las organizaciones sindicales Sindicato Andaluz de Funcionarios (SAF) y de CSIF-Sector de Administración General de la Junta de Andalucía, así como de otras personas en su condición de interesadas en el concurso de méritos convocado.
En el curso de dichas actuaciones, con fecha 13 de julio de 2017, nos confirmó que, finalmente, la fecha de toma de posesión se fijaba para el día 1 de septiembre pasado, con lo que consideramos que se evitaban los perjuicios que se pudieran derivar de una demora excesiva en la fijación de dicha fecha, quedando con ello garantizados los derechos del personal funcionario de la Junta de Andalucía que ha participado en el concurso de méritos convocado el 22 de julio de 2016 afectados por dicha decisión.
Como constatación de lo anterior, en el BOJA núm. 138, de 20 de julio de 2017, se publican las Resoluciones por las que se resuelven los distintos concursos de méritos aprobados el día 14 de julio de 2017, disponiéndose los plazos de cese y toma de posesión, con carácter general, con fecha 31 de agosto de 2017, y toma de posesión a formalizar con efectos administrativos del día siguiente al del cese en el destino anterior.
Tras esta publicación y, sin perjuicio de la resolución positiva de la cuestión puntual objeto de la presente queja de oficio -demora toma de posesión concurso 2016-, su vinculación a la problemática general que se viene planteando en relación con las convocatorias de concursos de méritos, puesta de manifiesto por las organizaciones sindicales que se dirigieron a esta Institución, a la vista de lo actuado y del ordenamiento regulador de la materia, hemos considerado oportuno reiterar las principales consideraciones que se le trasladaron con ocasión de la tramitación de la
queja de oficio 14/175.
A tal fin, se ha considerado oportuno trasladar a la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Marco regulador del derecho a la carrera profesional de los empleados públicos.
El derecho a la carrera administrativa se configura por el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP), como un derecho individual de los empleados públicos, al establecer en su art. 14 el derecho de estos “a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.»
Por otro lado, el art. 16.1 del EBEP señala que “los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional”, lo que incluye el derecho a la promoción mediante el acceso a puestos de trabajo de igual o nivel superior a través de concurso de méritos.
Y, en su artículo 16.2, define la carrera profesional como “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional de cada empleado”.
Asimismo, la propia Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, al regular la carrera administrativa de los funcionarios, señala en su art. 21 que “la carrera de los funcionarios se instrumenta a través del grado personal y de la posibilidad de acceder a otros puestos de trabajo mediante los sistemas previstos en esta Ley para su provisión...”.
El sistema o modelo de carrera, que tiene su basamento en la ordenación de la función pública a través de su clasificación en cuerpos, escalas y categorías y en los puestos de trabajo (elemento estático de la carrera), tiene su otro componente en el reconocimiento de los ascensos profesionales a través, entre otros instrumentos (formación, evaluación del desempeño, etc.), de la provisión u ocupación sucesiva de puestos de trabajo (elemento dinámico de la carrera profesional), del que el concurso de méritos se erige como la modalidad ordinaria de provisión por excelencia.
En tanto resulta una asignatura pendiente de nuestro sistema estatutario del empleado público el desarrollo de la “carrera profesional horizontal” (que se define en el art. 16.3 del EBEP como aquella “que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puestos de trabajo” mediante procesos de evaluación), la carrera vertical a través de la provisión de puestos de trabajo periódicamente convocados, constituye, hoy por hoy, el principal instrumento del funcionario público para obtener mejoras en su estatus profesional y retributivo.
Así pues, el derecho a acceder a nuevos puestos por parte de los empleados públicos se integra en el más amplio derecho a la carrera profesional, quedando en el ámbito reglamentario la regulación de los procesos de provisión de puestos y, en concreto, la determinación, en su caso, de la periodicidad en la convocatoria de los mismos.
Segunda.- La obligación de convocar concursos con periodicidad semestral y el reiterado incumplimiento de la obligación administrativa de convocar periódicamente concursos de méritos.
Para la efectividad del derecho a la carrera profesional por vía de provisión de puestos de trabajo no basta las previsiones legales expuestas, sino que es preciso que dicho derecho sea susceptible de ser ejercitado ante la oferta de los mismos mediante convocatoria pública.
En lo que a Andalucía se refiere, la Ley 6/85, de 28 de Noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, señala que la provisión de los puestos de trabajo que vayan a ser desempeñados por funcionarios se efectuarán mediante los procedimientos de concurso o de libre designación con convocatoria pública, de acuerdo con las determinaciones que figuren en la Relación de Puestos de Trabajo, una de cuyas determinaciones esenciales es el procedimiento de provisión. Y ello, sin perjuicio de los mecanismos de traslado y desempeño provisional previstos en los artículos 27 y 30 de la misma Ley.
En desarrollo de esa previsión legal, el Decreto 2/2002, de 9 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, en su art. 44.2, prevé una periodicidad semestral de las convocatorias y su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía en los términos señalados en el art. 43 dicho Reglamento.
No obstante esta previsión, en los últimos diez años sólo se han producido cuatro convocatorias de concursos de méritos en el ámbito de la Junta de Andalucía ( 2006, 2009, 2011 y 2016), lo que supone un reiterado incumplimiento por parte de esa Administración de las medidas a adoptar para garantizar el derecho a la carrera profesional de los empleados públicos a su servicio.
Ante esta realidad, la institución del Defensor del Pueblo Andaluz, sin dejar de reconocer la complejidad que implica la gestión de las convocatorias de concursos, dada la amplia concurrencia que concita –como lo fue en todos los convocados en los últimos años- y las dificultades de gestión y correlativas demoras intervinientes en dichas convocatorias -especialmente en el concurso de 2011, íntimamente vinculadas a los vaivenes administrativos y judiciales producidos la aprobación del Decreto 2/2002- no puede dejar de constatar que existe un significativo déficit convocante si nos atenemos a la periodicidad semestral reglamentada, lo que afecta al derecho de estos funcionarios públicos al desarrollo de su carrera profesional y a los otros aspectos relacionados con el mismo (mejora retributiva, conciliación familiar, etc.).
Sin duda, éstas y otras cuestiones, si bien pueden justificar las demoras pasadas, difícilmente pueden motivar en el futuro el incumplimiento de la obligación de convocar periódicamente concursos de méritos, en el marco regulador vigente, toda vez que la potestad reglamentaria corresponde en exclusiva a esa Administración Autonómica. En concreto, el art. 16.1.c) del Decreto 206/2015, de 14 de julio, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, recoge entre las competencias que corresponden a la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública “el impulso y coordinación de la gestión de los concursos de méritos del personal funcionario”.
Tercera.- El derecho de los empleados públicos a una buena administración en su vertiente de promoción de la carrera profesional de los mismos.
La situación expuesta también incide en otro marco administrativo general que hace referencia al derecho de la ciudadanía, en este caso de los empleados públicos con vinculación funcionarial, a una buena administración en la gestión del empleo público.
El Estatuto de Autonomía de Andalucía establece el derecho de todos los andaluces a una buena administración, en su artículo 31: “Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable...”.
La Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, en su exposición de motivos, señala que la Junta de Andalucía expresa su firme voluntad de apostar por una Administración más ágil y cercana al ciudadano, configurando un modelo organizativo que conjugue los principios de eficacia, eficiencia y modernización del aparato administrativo, entre otros, con la mejora continuada de la calidad de los servicios y la adopción de las nuevas tecnologías en orden a simplificar la gestión administrativa.
Y, así, en el Título I de esta Ley 9/2007, se contienen esos principios de la organización y actuación de la Administración Andaluza, a los que se unen, además, el conjunto de principios previstos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, recogiendo en su art. 5 el derecho a una buena administración en términos similares a la regulación estatutaria.
En definitiva, estimamos que el incumplimiento de la Administración de la Función Pública andaluza en relación a la obligación de acometer periódicamente (semestralmente) concursos de méritos contraviene, más allá de la previsión reglamentaria a este respecto, el derecho del colectivo funcionarial al desarrollo de su carrera profesional y a la promoción interna.
A la vista de lo actuado, y sin perjuicio de la solución satisfactoria de la cuestión puntual objeto de esta queja de oficio, tras la decisión adoptada por la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, en base a los consideraciones precedentes y a fin de garantizar los derechos constitucionales y estatutarios afectados puestos de manifiesto en la tramitación de la presente queja, de conformidad con el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, formulamos a Vd. la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales de las disposiciones anteriormente reseñadas:
- Artículos 14 y 16 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, del Estatuto Básico del Empleado Público.
- Artículos 14. c) y 21 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía.
- Art. 44.2 del Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía.
- Art. 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 1: Que se adopten las medidas administrativas y reglamentarias precisas en orden a preservar el derecho a la carrera profesional de los empleados públicos y, en particular, en su vertiente de convocatorias de concursos de méritos de los funcionarios públicos de la Administración de la Junta de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2: Que en cumplimiento de lo establecido en el art. 44 del Decreto 2/2002, de 9 de enero, por parte de esa Dirección General se adopten las medidas oportunas que permitan garantizar la efectiva obligación de convocar, con periodicidad semestral, concursos de méritos del personal funcionario de los Cuerpos y Especialidades de la Administración General de la Junta de Andalucía y de las agencias de naturaleza administrativa y de régimen especial, siguiendo la práctica habitual en las últimas convocatorias coordinadas por la misma, o bien individualmente por las Consejerías y Delegaciones Territoriales.
SUGERENCIA: Que por parte de la Secretaría General para la Administración Pública se procuren los oportunos consensos con las representaciones sindicales presentes en la Mesa Sectorial de Negociación de la Administración General respecto a las distintas propuestas de mejora relativas a los concursos de méritos y, en su caso, los acuerdos que faciliten el pronto, pacífico y ágil desarrollo de las futuras convocatorias.
Ver cierre de actuación de oficio
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
