En esta Defensoría se tramita expediente de queja a instancia de Doña (...) en el que la interesada solicita nuestra intervención por las incidencias en la tramitación de su empadronamiento en su localidad, de la que es vecina.
Es una evidencia la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, tanto de una primera inscripción como de un cambio de domicilio.
Analizada la petición de la persona la interesada, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 5 de mayo fue registrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Doña (...), a través de la cual nos exponía las dificultades que estaba encontrando en la tramitación de su padrón en Linares, al no considerar el Ayuntamiento como suficiente la documentación aportada por la interesada para acreditar su residencia en la dirección indicada en su solicitud.
La Sra. (...) nos traslada que ha solicitado el empadronamiento el 14 de febrero de 2023 en la calle (...) de Linares, una vivienda titularidad de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (en adelante AVRA).
No pudiendo aportar título de arrendamiento por no estar regularizada en la mencionada vivienda, acompaña escrito de AVRA de 23/01/23 como documentación que acreditaba que reside en la vivienda, así como varios escritos al ayuntamiento en los que consta este domicilio a efecto de notificaciones.
2. Admitida a trámite la queja, el 15 de junio de 2023 se acordó requerir al ayuntamiento para que se diera una respuesta expresa a la solicitud presentada por Doña (...), dado que habían transcurrido los tres meses para proceder al empadronamiento sin que éste se hubiera producido, todo ello teniendo en cuenta que opera el silencio positivo.
En el informe remitido el Ayuntamiento de Linares expone que la solicitud de empadronamiento “se encuentra en estado ARCHIVADO mediante decreto de Alcaldía número 2926, DESESTIMANDO la solicitud de cambio de domicilio a la vivienda sita en calle (...) de esta localidad, con motivo de imposibilidad de poder comprobar que el vecino habita en el domicilio debido a que el interesado no aporta la documentación requerida, consultada la base de datos municipales el interesado no consta como titular del inmueble para el que solicita el empadronamiento y no consta informe de Policía Local”.
No consta en el informe remitido que se le haya solicitado a la Policía Local la visita al inmueble de referencia, ni la fecha del archivo del mencionado expediente ni la resolución motivada y notificada.
Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.
Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.
El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.
Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.
Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”
Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.
En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.
Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”. Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.
Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.
TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.
En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.
En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.
Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.
Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.
En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.
Para ello este título puede ser:
-
Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).
-
Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.
La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).
Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.
En consonancia con lo expuesto, consultada la página web del Ayuntamiento de Linares referido a la documentación requerida para solicitar el empadronamiento se requiere para quienes residan en viviendas propiedad de la Junta de Andalucía, “la autorización de la Empresa de Suelo Pública de Andalucía”, hoy Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía. Y para el cambio de domicilio se contempla entre los requisitos, “la autorización del propietario de la vivienda”.
En definitiva, se trata de unos requisitos no acordes con la normativa en vigor para proceder al empadronamiento, que en caso de no disponer de los títulos que acrediten la relación jurídica con la mencionada vivienda, “podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.
CUARTA.- Actuaciones recogidas en el Plan Local de Intervención en Zonas Desfavorecidas de Linares (ERASCIS)
La situación del barrio de Arrayanes fue puesta de manifiesto en el Plan Local de Intervención en zonas Desfavorecidas de Linares aprobado por el Ayuntamiento en el contexto de la Estrategia Regional Andaluza para la cohesión e inclusión social (ERASCIS).
En el diagnóstico realizado se pone de manifiesto las características de la población residente y la necesidad de iniciar actuaciones tendentes a paliar la situación de vulnerabilidad de sus residentes y promover la inclusión social.
Entre sus principios rectores se propone “una perspectiva integral, en el que se propone un planteamiento de trabajo conjunto y coordinado desde las distintas áreas que participan en el diseño, elaboración y ejecución del presente plan, tales como las distintas administraciones públicas como entidades privadas, ..”
Se prevé actuar mediante la prevención, contemplando “los mecanismos necesarios para actuar previamente y reducir de esta forma los problemas, intentando de esta manera minimizar los factores de riesgo”, con un enfoque centrado en las personas y las familias.
Entre las medidas previstas en el barrio se contempla la creación de una Comisión Permanente de Vivienda formada por AVRA y las distintas áreas del ayuntamiento para la elaboración de protocolos de actuación, registro y verificación de titulares de viviendas públicas, etc.( 2.08.01).
Unas actuaciones que van a tener la oportunidad de continuar dado la publicación de las subvenciones en el contexto de la ERASCIS PLUS.
QUINTA.- Actuaciones de la Defensoría relacionadas con el empadronamiento en la ciudad de Linares.
En el contexto de la queja de oficio 22/4945 dirigida a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes para conocer los criterios para el empadronamiento en su término municipal, su Ayuntamiento nos envió informe en el que nos indicaba:
“ .. en relación con las solicitudes de cambio de domicilio y/o alta en el padrón de habitantes de la localidad, acepta otros documentos (suministros de luz, agua, etc), siempre y cuando el gestor municipal pueda comprobar por los medios que tiene a su disposición que realmente el vecino habita en el domicilio indicado, conforme a lo establecido en la normativa vigente”
“(...)”
“Asimismo, cuando el gestor municipal apertura el expediente administrativo y no tiene la posibilidad de comprobar por su propio servicio la verificación de los datos consignados por los interesado en la relación con el domicilio, solicita a la unidad administrativa de Policía Local del Ayuntamiento de Linares, informe de verificación de la habitabilidad del domicilio de los interesados/solicitantes, no constatando a fecha del presente ningún informe favorable o desfavorable por la citada unidad”.
Por su parte en la reunión mantenida el 14 de diciembre de 2023, con los distintos servicios administrativos de su Ayuntamiento, entre los que se encontraban, la responsable del padrón de habitantes así como el coordinador de la Oficina de Atención al Ciudadano, personal de la policía local, de los servicios sociales comunitarios y el director de AVRA, se puso de manifiesto la necesidad de articular medidas de coordinación entre los distintos servicios municipales y con la Agencia, encaminadas a solucionar algunos de los problemas de las familias del barrio como era el empadronamiento, dado que afecta a los residentes de más de 200 viviendas, según datos facilitados por la propia AVRA en la reunión antes citada.
Una cuestión que contaba con la colaboración de todos los asistentes y la reticencia del propio coordinador de la Oficina de Atención a la Ciudadanía, que alegaba la necesidad de aportar autorización de AVRA para proceder al empadronamiento. Una cuestión que, conforme se informó, no se considera necesaria conforme a la normativa antes citada.
A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que Doña (...) ha solicitado el empadronamiento en la vivienda consignada en su hoja padronal, en cumplimiento de sus obligaciones legales, aportando a su solicitud, recibos como el de la comunidad de residentes y un documento de AVRA que manifiesta que reside en la vivienda a la fecha de su firma.
Por su parte, con la información de la que se dispone, el Ayuntamiento de Linares ha procedido a archivar el expediente, sin dar como válida la documentación acreditada como prueba de residencia en el domicilio de (...) de su municipio, realizando una presunción negativa de la efectiva residencia en el domicilio indicado y además no procediendo a verificar con otros medios de prueba, como puede ser la policía local o incluso los servicios sociales de su ayuntamiento, siendo el domicilio indicado en la hoja padronal en el que realmente reside la persona solicitante.
La entidad local dispone del poder para ejercer su potestad de una forma flexible y discrecional sin incurrir en arbitrariedad alguna para facilitar el cumplimiento de la obligación legal al ciudadano, al amparo de la normativa aplicable y todo ello a los efectos de facilitar al solicitante de inscripción en el padrón municipal los derechos que le asisten en su municipio.
Se ha de tener en cuenta que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, siendo la inscripción padronal completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda. Respecto a la inscripción padronal en las viviendas de la Junta de Andalucía, es AVRA la que debe articular los medidas oportunos para regularizar, en el caso en el que proceda la situación de las personas residentes.
El paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, dado que el Ayuntamiento podrá articular los medios que considere oportuno para comprobar que realmente se residen en la vivienda donde se solicita el empadronamiento.
Todo ello teniendo en cuenta que el empadronamiento en el que realmente se reside genera derechos para las personas solicitantes relacionadas con el desenvolvimiento de su vida personal y el acceso a los recursos públicos de referencia, como son el centro de salud, el colegio de sus hijos, en el caso en el que los hubiera o el centro de servicios sociales al que acudir. Unos derechos que se ven dificultados ante el archivo de los expedientes, como es el caso que nos ocupa.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.
RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, cuando de la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.
RECOMENDACIÓN 2, para que cuando hayan transcurrido los tres meses sin dictar resolución se proceda al empadronamiento de la persona solicitante debe operar el silencio positivo.
RECOMENDACIÓN 3, para que en el caso de que la Sra. (...) vuelva a solicitar el empadronamiento, se acepten otros documentos que acredite su residencia o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo se inscriba en el Padrón junto a los miembros de su unidad familiar.
SUGERENCIA, para que se eliminen de los modelos y solicitudes normalizados para la inscripción en el Padrón de habitantes alojados en la página web requisitos no acordes con la normativa en vigor y se incorpore la posibilidad de aportar otra documentación de los solicitantes (suministros de luz, agua, etc.), así como la comprobación por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que acredite realmente que se reside en el domicilio consignado.
Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
