ANTECEDENTES
En la actualidad, como consecuencia de la crisis económica, el número de familias excluidas del mercado de la vivienda ha aumentado considerablemente. Incluso familias que ya disfrutaban de este derecho constitucional se han visto privadas del mismo al ejecutarse los desahucios por impagos de hipotecas y alquileres.
En este contexto, las personas necesitadas de vivienda se están inscribiendo en los Registros Municipales de Demandantes de Viviendas Protegidas, siguiendo el itinerario legalmente previsto para poder optar al acceso a una vivienda digna.
Mientras tanto, con frecuencia recibimos quejas de ciudadanos que denuncian la existencia de viviendas protegidas desocupadas u ocupadas irregularmente, tanto de titularidad privada como pública. Hecho éste que nos preocupa seriamente y, de manera singular, cuando el propietario es precisamente la Administración Pública.
De entre las infracciones que, en materia de vivienda protegida, se establecen en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, tal vez las que mayor rechazo social generan, a tenor de las quejas que se reciben en esta Institución, son las de la falta de ocupación de la vivienda protegida en los plazos reglamentariamente establecidos [infracción grave del artículo 19.f)] y el no destinar a domicilio habitual y permanente o mantener deshabitadas sin causa justificada durante un plazo superior a tres meses las viviendas protegidas. De hecho, desde esta Institución se han tramitado a lo largo de los años diversas quejas de oficio por esta causa.
En lo que se refiere al ejercicio de potestades sancionadoras en materia de vivienda protegida previstas en la citada Ley 13/2005, se nos ha informado recientemente desde la Dirección General de Inspección, que el Decreto 280/2007, de 13 de Noviembre, que modificó el Decreto 202/2004, de 11 de Mayo, por el que se establecía la estructura orgánica de la entonces Consejería de Obras Públicas y Transportes, las había distribuido de la siguiente forma:
- Por un lado, en cuanto a la tramitación de denuncias y tramitación y resolución de los consiguientes procedimientos sancionadores, incardinó tales competencias en el ámbito competencial de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, siendo ejercidas por las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de la Consejería, conforme dispone el Decreto 86/1984, de 3 de Abril.
- Por otro lado, se encomendaba a la Dirección General de Inspección el ejercicio de funciones inspectoras en relación con el control del cumplimiento del deber de asignar el porcentaje, previsto por el planeamiento, de la edificabilidad de cada área o sector con uso residencial de los nuevos desarrollos, a la construcción de vivienda protegida.
En relación con la desocupación de viviendas protegidas, se tramita actualmente en esta Institución la queja 10/6134, que incoamos de oficio al tener conocimiento, a través de otra presentada por un ciudadano, de la posible existencia de tres viviendas protegidas desocupadas en el municipio de Pizarra, Málaga.
Tras las primeras indagaciones, desde la Empresa Publica de Suelo de Andalucía, entidad promotora de estas viviendas, se nos informó que las viviendas en cuestión se ubicaban en un grupo de dieciocho viviendas de régimen especial en venta, cuyas obras finalizaron a principios del año 2006.
Con esta información, interesamos informe a la Delegación Provincial de Obras Públicas y Vivienda de Málaga, con objeto de que nos indicaran si tenían conocimiento de la denuncia de viviendas protegidas presuntamente desocupadas, así como el régimen jurídico aplicable a las viviendas referidas, y las actuaciones que se hubiera estimado oportuno emprender a fin de garantizar el cumplimiento de la finalidad pública que en su día presidiera su construcción.
Pues bien, desde la Delegación Provincial de Málaga se nos informó en un primer momento (comunicación con registro de salida número 25939, de 14 de Junio de 2011), entre otras cuestiones, lo siguiente:
“Al objeto de aclarar e identificar exactamente las viviendas objeto del escrito de ... y de conformidad con el artículo 2 del Reglamento de Organización y Funciones de la Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto 225/2006, de 26 de diciembre (BOJA núm. 11 de 16 de enero de 2007), se remite el presente informe y documentación adjunta a la Dirección General de Inspección de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda para que procedan a su investigación, comprobación e informe, y en el caso que así resulte, esta Delegación Provincial pueda instruir el correspondiente expediente sancionador”.
Posteriormente, mediante comunicación con registro de salida número 33448, de 17 de Agosto de 2011, la Delegación Provincial de Málaga reiteraba que,
“Hasta la fecha la Dirección General de Inspección no nos ha remitido el informe que con fecha 13/06/2011 le solicitamos en relación a la investigación, comprobación e informe de los hechos denunciados por D. ... A la vista del resultado de las actuaciones solicitadas a la Dirección General de Inspección procederemos a adoptar las medidas que procedan”.
En vista de que la Dirección General de Inspección demoraba la información solicitada por la Delegación Provincial de Málaga, y que ello estaba retrasando la tramitación de la queja incoada de oficio por esta Institución, consideramos oportuno dirigirnos a dicha Dirección General instándole a cumplir la solicitud de colaboración de la Delegación Provincial.
Sin embargo, desde la Dirección General de Inspección se nos ha informado recientemente de lo siguiente:
“... pudiera apreciarse una cierta descoordinación entre el ejercicio de las competencias que, en materia de vivienda protegida, lleva a cabo esta Consejería de Obras Públicas y Vivienda. Es más, en el propio escrito remitido se nos informa que se está a la espera de un “informe relativo a la investigación y comprobación de los hechos denunciados” que, según se les ha informado por la Delegación Provincial en Málaga, compete a esta Dirección General de Inspección.
Con esta misma fecha se ha remitido a nuestra Delegación Provincial de Obras Públicas y Vivienda en Málaga, un oficio informativo de la distribución actual de competencias en materia de vivienda protegida y suelo”
Dicha distribución actual de competencias es la referida al principio de este escrito, de forma que la tramitación de las denuncias en materia de infracciones de vivienda protegida de la Ley 13/2005, y la tramitación de los consiguientes procedimientos sancionadores, se incardinaría en el ámbito de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, siendo ejercidas por las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de la Consejería.
CONSIDERACIONES
Es decir –volviendo a la queja 10/6134 antes mencionada-, podría decirse que no tenía sentido ninguno que la Delegación Provincial de Málaga solicitara a la Dirección General de Inspección un informe sobre la investigación, comprobación e informe de una denuncia sobre falta de ocupación de viviendas protegidas, puesto que, según la propia Dirección General de Inspección, las competencias al respecto deberían ser ejercidas por el propio Delegado Provincial.
Suponemos que esta descoordinación ha podido producirse en un contexto de desconocimiento de la distribución de competencias por parte de la Delegación Provincial, aunque más nos preocupa el dato que, a nuestro juicio, se desprende, y que no es otro que la aparente ausencia de actividad inspectora, al menos en la reiterada Delegación Provincial de Málaga, a instancia de parte tras las correspondientes denuncias de infracciones en materia de vivienda protegida, o de oficio por parte de la propia Delegación.
En cualquier caso, al margen de las causas que hayan provocado esta descoordinación, que bien podrían ser objeto de otra queja de oficio independiente, creemos que en un contexto de crisis como el actual, ya expuesto al principio de este escrito, deben articularse todos los mecanismos legales para que las viviendas protegidas –que se financian parcialmente con fondos públicos-, no sólo sean adjudicadas conforme a los procedimientos legalmente establecidos, sino también a quienes vayan a destinarla a domicilio habitual y permanente, cumpliendo con esta obligación en tanto perdure la misma.
Se trata, en definitiva, de garantizar la función social que tan íntimamente va unida a la promoción de viviendas protegidas. Recuérdese, en este sentido, que la Exposición de Motivos de la Ley 13/2005, en el penúltimo párrafo de su apartado 2, decía lo siguiente:
«Debe destacarse que la Ley contempla una seria de medidas enfocadas a reforzar el cumplimiento de la función social de la vivienda protegida, regulando con carácter inmediato una tipificación de infracciones y sus correspondientes sanciones que serán complementadas y ampliadas en la futura Ley de Calidad en la vivienda en Andalucía, en fase de elaboración».
En cualquier caso, la articulación de estos mecanismos inspectores y, en su caso, sancionadores, no obedece sino al mandato de los artículos 103 de la Constitución Española, de servir con objetividad los intereses generales y de actuar de acuerdo con los principios de eficacia y coordinación, entre otros, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho; del artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; del artículo 133 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, por la que se aprueba el vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía; y de los artículos 3 y 5 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, especialmente en lo que respecta a la eficiencia en la actuación, coordinación y planificación de la actividad y buena administración.
Con todo ello, podría pensarse que situaciones de descoordinación como la manifestada por la propia Dirección General de Inspección respecto a la Delegación Provincial de Málaga, pueden poner en peligro el impulso de la actividad administrativa propia de cada Organismo. Precisamente para estos supuestos, el artículo 98 de la mencionada Ley 9/2007, de Administración de la Junta de Andalucía, establece que los órganos superiores y directivos impulsarán y dirigirán la actividad administrativa mediante circulares, instrucciones y órdenes de servicio, con objeto de establecer criterios unitarios de actuación, alcanzando cotas de eficiencia, eficacia y coordinación propias de la Administración diseñada por la Constitución.
Por su parte, el artículo 38 de la misma Ley 9/2007, establece que las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías representan a éstas en la provincia y ejercen la dirección, coordinación y control inmediatos de los servicios de la Delegación, bajo la superior dirección y la supervisión de la persona titular de la Consejería.
Por otra parte, nos llama la atención que la distribución de competencias que se nos traslada por parte de la Dirección General de Inspección, se justifique en una normativa que se encuentra derogada, ya sea expresa o tácitamente, a excepción del Decreto 86/1984, de 3 de Abril.
En este sentido, el Decreto 280/2007, clave en esta distribución de competencias a tenor de lo que nos informaba la Dirección General de Inspección, tenía como única finalidad modificar el Decreto 202/2004, de 11 de Mayo, por el que se establecía la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, dicho Decreto 202/2004 fue derogado por la disposición derogatoria única del Decreto 192/2008, de 6 de Mayo, que a su vez fue derogado por la disposición derogatoria única del Decreto 169/2009, de 19 de Mayo, posteriormente objeto de derogación por el Decreto 135/2010, de 13 de Abril que también fue, finalmente, derogado por el Decreto 407/2010, de 16 de Noviembre, norma actualmente vigente que establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, cuya redacción ha sido afectada por el Decreto 152/2011, de 10 de Mayo.
Por tanto, podría entenderse que, si el Decreto 202/2004 fue expresamente derogado, el Decreto 280/2007 –cuya única finalidad era modificar el derogado Decreto 202/2004- habría dejado también de tener vigencia. Además, era en su Exposición de Motivos, y no en su parte dispositiva, en donde se mencionaba la distribución de competencias que ahora se esgrime por la Dirección General de Inspección.
Esto nos llevaría como conclusión a que, en la actualidad, cualquier distribución de competencias en la materia que nos ocupa parece que habría de incardinarse, en principio, en el vigente Decreto 470/2010, de 16 de Noviembre, en el que, dicho sea de paso, no se encuentra previsión específica sobre a quién corresponda la tramitación de denuncias y, en su caso, de los procedimientos derivados de incumplimientos en materia de vivienda protegida de la Ley 13/2005. A nuestro entender, podría incardinarse esta competencia en el apartado 1 del artículo 11 del Decreto 470/2011, según el cual corresponde a la Dirección General de Vivienda la coordinación, desarrollo y ejercicio de las competencias en materia de vivienda, así como en el apartado 2.h) del citado artículo, que asigna como función particular de esta Dirección General de Vivienda “cualesquiera otras que resulten necesarias para el ejercicio de sus competencias”.
Estas previsiones habrían, a su vez, de integrarse con el Decreto 86/1984 –aún vigente- y, más concretamente, con su artículo único, apartado 12, por el que se atribuían a los Delegados Provinciales de la entonces Consejería de Política Territorial las funciones, entre otras, relativas a:
«Resolución de los expedientes Sancionadores y subsiguiente ejecución tanto en vía voluntaria como subsidiaria, por infracción del régimen legal de viviendas de protección oficial y por deficiencias higiénico-sanitarias, que estén atribuidas a la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, imponiendo las sanciones que sean de su competencia, sin perjuicio de las especialmente atribuidas a los Servicios Centrales, en orden a la tramitación y ejecución de las exacciones cautelares».
En definitiva, se trata de una situación que, con independencia del criterio expuesto por esta Institución, debe ser aclarada a la mayor brevedad posible en aras al respeto del principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE y al de eficacia en la actuación de la Administración.
Por tanto, no sólo se ha detectado una descoordinación entre los distintos órganos de esa Consejería –Dirección General de Inspección y Delegación Provincial de Málaga-, que ha sido reconocida por la propia Dirección General. También se ha detectado que la que se cree que es la distribución actual de competencias, se estaría amparando en una normativa que se encuentra derogada, a excepción del citado Decreto 86/1984. Pero, más aún, la normativa vigente no contempla expresamente previsión alguna al respecto, debiendo interpretarse a la luz de una cláusula general de asignación de competencias a la Dirección General de Vivienda, que depende directamente de la Secretaría General de Vivienda, a tenor del artículo 5.3.a) del Decreto 407/2010.
A la vista de todo ello y teniendo en cuenta el enorme parque público de viviendas existente en la Comunidad Autónoma, el gran número de viviendas que podrían encontrarse desocupadas y la ausencia de un control efectivo sobre las mismas, habida cuenta de que no parecen estar bien delimitadas las facultades de inspección y resolución en esa Consejería, hemos estimado oportuno incoar de oficio la presente queja, cuyo número figura arriba indicado y que rogamos cite al contestar, ya que, en principio, la descoordinación puesta de manifiesto por la Dirección General de Inspección respecto de la actuación de la Delegación Provincial de Málaga, así como el resto de situaciones detectadas, reúnen los requisitos formales establecidos en el artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1: del deber legal de esa Consejería de ejercer eficazmente sus competencias en el ámbito de las potestades sancionadoras en materia de vivienda protegida previstas en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, de conformidad con las previsiones del Decreto 407/2010, de 16 de Noviembre, norma actualmente vigente que establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, y restante normativa vigente que resulte de aplicación.
Ello por cuanto así lo exigen la naturaleza jurídica de las viviendas protegidas y la función social inherente a las mismas, siendo así que la competencia, como reza el artículo 12 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es irrenunciable y debe ser ejercida por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia.
RECORDATORIO 2: del deber legal de esa Consejería de actuar, en el ámbito de las potestades sancionadoras en materia de vivienda protegida previstas en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, conforme a los principios previstos en los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 133 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para Andalucía, y 3 y 5 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, especialmente en lo que respecta a los principios de seguridad jurídica, coordinación, buena administración, eficacia y eficiencia.
RECOMENDACIÓN 1: para que, de conformidad con las previsiones del Decreto 407/2010, de 16 de Noviembre y restante normativa vigente que resulte de aplicación, en aras a garantizar la necesaria seguridad jurídica prevista en el artículo 9.3 de la Constitución, y los principios antes mencionados, se aclare la actual distribución de competencias para el ejercicio de potestades sancionadoras en materia de vivienda protegida previstas en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo.
RECOMENDACIÓN 2: para que, una vez aclaradas las competencias para el ejercicio de potestades sancionadoras en materia de vivienda protegida previstas en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, así como cuál es la forma de proceder ante denuncias en dicha materia, se proceda a través de los mecanismos previstos en el artículo 98 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, o bien a través de cualquier otro que se estime conveniente, a comunicar a los órganos competentes dicha distribución de competencias.
RECOMENDACIÓN 3: para que, por el órgano que corresponda y previos trámites oportunos, se impulse de oficio la inspección sobre el parque residencial de viviendas protegidas a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que recaen sobre sus adjudicatarios, a fin de garantizar la función social que inspira la promoción de este tipo de viviendas.
José Chamizo de la Rubia <br>
Defensor del Pueblo Andaluz
