ANTECEDENTES
Esta Institución viene tramitando, de oficio, un expediente de queja en relación a determinadas noticias aparecidas en medios de comunicación que relataban el estado de abandono y deterioro grave de un parque infantil existente en Sevilla capital.
En dichas informaciones se destacan determinadas irregularidades en sus atracciones lúdicas, especialmente en lo referente al cumplimiento de exigencias de seguridad. Las crónicas periodísticas aludían a la solicitud efectuada por representantes vecinales al Ayuntamiento para que se sustituyesen los viejos columpios y que se acondicionase la zona de impacto con el suelo mediante la instalación de losetas de caucho u otros elementos de amortiguación similares, a semejanza de otros parques infantiles existentes en la localidad. También pidieron que se solucionasen los desperfectos en los elementos de juego más deteriorados, que presentaban zonas erosionadas con salientes cortantes.
Solicitamos la emisión de un informe al Ayuntamiento de Sevilla, en la creencia de que el citado parque infantil era de titularidad municipal. En su respuesta dicha Corporación Local precisa que el parque infantil es de titularidad privada, toda vez que se ubica en terrenos privados de una urbanización de viviendas y cuyas instalaciones fueron allí dispuestas por los propios vecinos.
En consecuencia, el Ayuntamiento nos indica que por ser de titularidad privada, a pesar de su uso sin limitaciones por niños y niñas de la vecindad, cualquier cuestión relativa a su uso y mantenimiento corresponde resolverla a la persona o entidad privada titular de dicha instalación.
Llegados a este punto, comprobamos que no se especifica que Administración es la responsable de la vigilancia del cumplimiento de sus previsiones, de las posibles actuaciones para prevenir daños a sus usuarios, ni tampoco las posibles sanciones por incumplimientos o vulneraciones de la normativa, y la Administración a quien competería la incoación del eventual expediente sancionador y su resolución.
Así pues, encaminamos nuestras actuaciones a la Dirección General de Infancia y Familias, solicitando la emisión de un informe al respecto. En contestación a nuestra solicitud dicha Dirección General nos remite un informe con las siguientes conclusiones:
“(...) Esta Dirección General entiende que la responsabilidad de la inspección y control así como del ejercicio de la potestad sancionadora por el incumplimiento de las medidas de seguridad establecidas en el Decreto 127/2001, de 5 de junio, en los parques privados de uso colectivo debe corresponder a la Consejería de Justicia e Interior por cuanto en su normativa no señala distinción alguna entre parques infantiles de titularidad pública o privada (...)”
En consecuencia, con la finalidad de proseguir el trámite ordinario del expediente de queja, decidimos solicitar de la mencionada Consejería de Justicia e Interior la emisión de un informe, solicitando expresamente su punto de vista sobre el órgano administrativo que tendría encomendadas dichas tareas de inspección y control a nivel provincial.
Y en cuanto al concreto parque infantil por el que incoamos el expediente de queja, solicitamos que se diera traslado de las irregularidades denunciadas a la unidad administrativa que tuviera competencias para su inspección y control, con la finalidad de subsanar las posibles deficiencias en tales instalaciones lúdicas destinadas a menores.
CONSIDERACIONES
A la vista de los hechos expuestos, estimamos conveniente realizar las siguientes consideraciones:
I. Tal como expusimos en el encabezamiento incoamos el presente expediente en relación con un concreto parque infantil, cuyas instalaciones se encontraban deterioradas y podrían llegar a suponer un riesgo para quienes fuesen a disfrutarlas.
La respuesta que en última instancia nos aportó la Consejería de Justicia arrojó cierta luz sobre la diferente normativa de aplicación, así como respecto de la Administración con competencias para intervenir en la solución del problema, encontrándose en trámite, aunque de forma tardía, las actuaciones que darían respuesta a las reclamaciones efectuadas por el colectivo vecinal para solventar las irregularidades existentes en el parque infantil.
Ahora bien, la aparente solución del problema no debe ser óbice para que resaltemos lo dificultoso que nos ha resultado orientar nuestras actuaciones hacia la Administración competente. Así, en primer lugar, nos dirigimos al Ayuntamiento de Sevilla en la creencia de que el parque era de titularidad municipal, encontrándonos con que al ser de titularidad privada la Corporación Local, mediante un informe motivado, negaba tener competencias para ejecutar ninguna de las actuaciones, sobre medidas de seguridad en parques infantiles.
En consecuencia, tras examinar detenidamente la regulación contenida en el Decreto 127/2001, encaminamos nuestras actuaciones hacia la Dirección General de Infancia y Familias (actualmente Dirección General de Personas Mayores, Infancia y Familias) a fin de conocer qué intervención era viable realizar para solventar la problemática del referido parque infantil. En respuesta recibimos un documentado informe en el que se citaba diversa normativa de aplicación, concluyendo que la responsabilidad de la inspección y control así como del ejercicio de la potestad sancionadora por el incumplimiento de las medidas de seguridad en los parques privados de uso colectivo debía corresponder a la Consejería de Justicia e Interior por cuanto que la normativa emanada o promovida por dicha Consejería, en especial la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, incluía en su ámbito de aplicación parques infantiles de titularidad pública o privada.
Y esta última Consejería a su vez, volvió a orientar la solución del problema hacia el Ayuntamiento al que nos dirigimos en primera instancia, argumentando, los Ayuntamientos son competentes para conceder las autorizaciones de instalación y apertura de cualquier establecimiento abierto al público que haya de destinarse a la celebración de espectáculos públicos o a la práctica de actividades recreativas, lo que incluye a los parques infantiles de uso público, con independencia de que su titularidad pudiera ser privada. En consecuencia, los Ayuntamientos son competentes para inspeccionar y controlar dichos establecimientos, así como para iniciar, instruir y resolver los procedimientos sancionadores por infracciones leves y graves, y para imponer las sanciones de suspensión y revocación de las autorizaciones que hubieran concedido y, en su caso, ordenar la clausura de los establecimientos cuya actividad se encontrase sometida a autorización municipal.
II. La secuencia de actuaciones que acabamos de reseñar se nos antoja como un laberinto jurídico de complicada solución, y ello a pesar de que en la tramitación de la queja hayamos solicitado la colaboración de diferentes servicios administrativos dotados de personal especializado para la interpretación de la normativa que resultaría de aplicación. Y no se compadece esta dificultad con la vocación de generalidad y de uniformidad normativa que pretendía el Decreto 127/2001, de 5 de junio, sobre medidas de seguridad en parques infantiles.
Mediante este Decreto el Gobierno de Andalucía deja sentada la importancia que se debe otorgar al juego como instrumento idóneo para el armónico desarrollo de niños y niñas, y para ello establece normas que con la premisa de potenciar el juego en parques infantiles de uso público y contribuir a la socialización de los niños y niñas, protegieran a la vez su salud e integridad física Las normas serían de aplicación a todo parque infantil, de titularidad pública o privada, destinado a su uso por la colectividad, siendo definido el parque infantil como todo espacio al aire libre que contuviese equipamiento destinado específicamente para el juego de menores y que no fuese objeto de una regulación específica.
Así pues, la idea común y generalizada de parque infantil por todos conocida se encontraría recogida en dicha reglamentación, dejando para reglamentaciones específicas otros parques infantiles, también así denominados, pero diferentes de los anteriores por sus especiales características o su distinta naturaleza o finalidad.
III. Y a tales efectos hemos de traer a colación la regulación específica que define como actividad recreativa el conjunto de operaciones desarrolladas por una persona natural o jurídica, o por un conjunto de personas, tendente a ofrecer y procurar al público, aislada o simultáneamente con otra actividad distinta, situaciones de ocio, diversión, esparcimiento o consumición de bebidas y alimentos.
Igualmente, se entenderá por establecimientos públicos aquellos locales, recintos o instalaciones de pública concurrencia en los que se celebren o practiquen espectáculos o actividades recreativas. Se excluyen de la aplicación de la Ley las celebraciones de carácter estrictamente privado o familiar.
Tales actividades recreativas se puedan celebrar o practicar, independientemente de su titularidad, en establecimientos públicos, aun cuando éstos se encuentren situados en espacios abiertos, en la vía pública, en zonas marítimo-terrestres o portuarias, o en cualesquiera otras zonas de dominio público.
Y el Decreto define a los parques como «establecimientos fijos, independientes o agrupados con otros locales dedicados a una actividad económica distinta que se destinan exclusivamente y con carácter permanente al desarrollo de actividades recreativas infantiles mediante la instalación de atracciones y columpios o cualesquiera otras estructuras mecánicas de similares características en locales cerrados o al aire libre.
IV. Así pues, retomando el caso concreto que motivó la incoación de la presente queja, tendríamos que discernir si sobre el parque infantil que venimos analizando resulta de aplicación el Decreto 127/2001, o bien se trata de un parque infantil en el que se realizan actividades recreativas de las previstas en la Ley 13/1999 y Decreto 78/2002, para de este modo determinar la Administración responsable de hacer cumplir la respectiva normativa, ejerciendo las potestades administrativas correspondientes.
Y he aquí la dificultad de dicha labor interpretativa, sobre todo si se tiene presente la ambigüedad de los términos empleados para definir el ámbito de aplicación de las respectivas reglamentaciones, lo cual lleva a situaciones como la que venimos relatando en que se ha producido en trasiego de documentación con sucesivas derivaciones del problema a distintas Administraciones.
Es por ello que creemos pertinente aportar la perspectiva de este Comisionado del Parlamento de Andalucía para la defensa de los derechos de la ciudadanía, que a su vez tiene encomendada la misión de Defensor del Menor de Andalucía. Desde esta obligada perspectiva creemos muy acertada la intención del Gobierno Andaluz de incluir en agrupar en un único texto normativo la normativa alusiva a parques infantiles, elevando a rango de decreto las exigencias de calidad y seguridad para los menores usuarios de tales instalaciones.
Los parques infantiles contemplados en dicho Decreto normalmente serán de titularidad municipal por tratarse de dotaciones públicas destinadas al disfrute de la ciudadanía en general y de los menores en particular. Se trata de instalaciones indispensables para el juego de los menores y su socialización, y es por ello que no resulte extraño que su titularidad sea por lo general pública. Pero nos encontramos también con parques infantiles de comunidades de vecinos o asociaciones culturales o deportivas, que dentro de sus instalaciones se dotan de zonas o atracciones destinadas al juego infantil. Estos parques infantiles de titularidad privada creemos que sería un tanto forzado incluirlos en el ámbito de la Ley 13/1999, reguladora de espectáculos y actividades recreativas, puesto que dicha legislación se refiere precisamente a “actividades recreativas”, esto es, a un sector de actividad económica enfocada al ocio que requiere de los pertinentes controles administrativos.
Dichas instalaciones recreativas serían por ejemplo las que una persona o entidad dedica al ocio de menores, en las que previo pago de la correspondiente tarifa permiten a éstos disfrutar de diferentes juegos en condiciones de seguridad. También aquella instalación dedicada al ocio de menores instalada anexa a una zona de restauración. En estos casos y otros similares, estimamos que en tanto se realiza una actividad enfocada al ocio de los menores es deseable y razonable la existencia de dicha reglamentación específica, pero con contenido diferente, por su naturaleza y finalidad, a la que regule los parques infantiles concebidos como dotaciones mínimas indispensables para entornos urbanos o rurales de las que deben disponer niños y niñas para su expansión, para pasar sus ratos de ocio, jugar y relacionarse con otros niños y niñas.
V. Por todo lo expuesto, dada la vocación uniformadora de la regulación de los parques infantiles, y considerando la imprecisión del ámbito de aplicación del Decreto 127/2001, especialmente en lo referente a parques infantiles de titularidad privada, es por lo que consideramos necesario que se promueva una modificación de la citada reglamentación, clarificando tales aspectos y actualizando sus previsiones a los cambios experimentados en la legislación durante sus años de vigencia.
Y aprovechando dicha actualización normativa, creemos indispensable una regulación de su apartado sancionador, el cual fue omitido en el texto del Decreto que finalmente fue aprobado por el Gobierno Andaluz.
Ante la ausencia de regulación de tal apartado sancionador, los posibles incumplimientos de sus preceptos quedarían englobados en el capítulo sancionador de la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y al Atención al Menor, pero con una descripción de los ilícitos sancionables tan genérica que resulta de muy difícil aplicación.
VI. Y otra cuestión que creemos necesaria abordar es en la que venimos insistiendo en diferentes resoluciones emitidas por esta Defensoría alusivas a parques infantiles: En nuestras resoluciones postulamos porque los parques infantiles sean adaptados de forma progresiva para que permitan su uso por niños o niñas con alguna discapacidad.
Hoy en día existen, sin excesiva diferencia de costes, diseños de atracciones para parques infantiles adaptadas a niños y niñas con discapacidad que les permite disfrutar del juego en condiciones similares al resto de niños y niñas, evitando su marginación y la sensación de frustración.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA 1.- Que se promueva, desde esa Dirección General, la elaboración de una normativa que venga a modificar la normativa reguladora de los parques infantiles, clarificando su ámbito de aplicación para diferenciarlo de las actividades lúdicas y recreativas contempladas en legislación específica.
SUGERENCIA 2.- Que en dicha modificación normativa se incluya un apartado relativo a sanciones por incumplimientos de la normativa reguladora de los parques infantiles.
SUGERENCIA 3.- Que en dicha modificación normativa se establezca la obligatoriedad de una adaptación progresiva de sus instalaciones para permitir que las mismas fuesen utilizadas por niños y niñas con discapacidad”.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
