Sugerimos que se impulsen las energías renovables y el empleo de técnicas bioclimáticas en la adecuación climática de los centros educativos andaluces

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

I. El Defensor del Pueblo Andaluz, y como Defensoría de la Infancia y Adolescencia, ha desplegado una amplia actividad para el mejor desempeño de sus funciones en relación al derecho a la educación y a la adecuada disposición de los medios e infraestructuras que necesita el sistema educativo en Andalucía. Sin duda, las necesidades de adecuación climáticas de estas instalaciones educativas conforman un elemento consustancial para el desarrollo de los servicios educativos; por lo que, consecuentemente, las condiciones de estos elementos han suscitado numerosas intervenciones de esta Institución al hilo de las quejas recibidas o, incluso, mediante iniciativas de oficio incoadas por propia iniciativa ante situaciones singulares.

Pues bien, en su día esta Defensoría se hizo eco de esa pluralidad de demandas producidas por las inadecuadas condiciones de climatización en muchos centros docentes que necesitaban diversas intervenciones, por lo que acordó la oportunidad de abordar una tratamiento generalizado y sistemático de la situación. Por ello, con fecha 2 de junio 2023 se inició la queja de oficio en los siguientes términos:

“Esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, viene conociendo las necesidades de numerosos centros educativos como consecuencia de las insuficiencias de los sistemas de climatización y adaptación de las instalaciones escolares de estos inmuebles que cobijan a un significativo número de centros educativos.

El problema de los sistemas de climatización en los centros docentes andaluces se agrava cuando, como ocurre también en este año, las temperaturas se elevan semanas antes de que concluya el curso escolar. Lo mismo acontece cuando se incrementa el frío en invierno, de modo especial en algunas zonas de Andalucía.

Conscientes de este problema, y en atención a las peticiones concretas que se expresan en la variadas quejas que se reciben, ya en el año 2007 iniciamos una actuación de oficio para abordar este asunto, la cual cerramos en vías de solución. Desde entonces hemos venido interviniendo con carácter puntual en algunos centros o provincias, donde la inadecuación de la climatización en los colegios ha motivado las reclamaciones de las familias y personal docente.

Con estos antecedentes, y teniendo en cuenta que el asunto en cuestión viene siendo abordado en los últimos días por diferentes medios de comunicación, la Institución ha acordado iniciar una actuación de oficio ante la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional a fin de comprobar los avances realizados en esta materia así como la puesta en práctica de los compromisos adquiridos por la Administración educativa.

La función protectora y garantista otorgada a la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía se dirige, específicamente, ante la posibilidad de que se estén afectando los derechos fundamentales establecidos en los artículos 15 y 27 de la Constitución (derecho a la integridad física y derecho a la educación, respectivamente), así como los derechos reconocidos en los artículos 1.a, 112 y 122 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de Mayo, de Educación (derecho a una educación de calidad y a la necesidad de contar con la infraestructura y medios materiales y humanos necesarios para su consecución en igualdad de condiciones).

Desde luego, citamos igualmente la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables.

Considerando, pues, los anteriores precedentes, nos encontramos ante unas situaciones que motivarían una actuación por propia iniciativa de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz; todo ello de conformidad con el art. 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz en concordancia con el artículo 24 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la adolescencia en Andalucía, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.

Y, en concreto es nuestra intención conocer la situación en la que se encuentran los centros educativos en cuestión y, en su caso, las medidas que, de forma urgente, se hayan adoptado, o se adoptarán, al objeto de solucionar el problema señalado.

En consecuencia, a fin de dar a esta queja el trámite oportuno, en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos interesar de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional la emisión del preceptivo informe, adjuntando la documentación que estime oportuna para el esclarecimiento del asunto en cuestión”.

II.- Nos dirigimos ante la propia titular del departamento para conocer las actuaciones emprendidas ante estos proyectos de adecuacíón de los centros educativos. Y la Consejería, a través de la Agencia Pública Andaluza de Educación, ha enviado informe con fecha 4 de agosto de 2023 en el que daba cuenta de este proceso señalando lo siguiente:

“En respuesta al expediente de queja remitido por el Defensor del Pueblo Andaluz, sobre la Bioclimatización de centros educativos en Andalucía, informamos lo siguiente:

La Agencia Pública Andaluza de Educación aprobó en 2020, en el marco del Plan de Infraestructuras Educativas, sendos programas piloto para la instalación de bioclimatización y paneles solares fotovoltáicos en centros educativos de Andalucía, El primero de ellos consistió en la instalación de sistemas de refrigeración adiabática en un total de 24 centros educativos de infantil, primaria y secundaria, y el segundo supuso la instalación de placas solares fotovoltaicas para autoconsumo en 23 institutos de educación secundaria.

Sobre la base de estos dos programas piloto, en 2021 se incluyó dentro del Plan de Infraestructuras Educativas un programa pionero para la instalación de bioclimatización mediante refrigeración adiabática con apoyo de energía solar fotovoltaica en 430 centros educativos públicos de Andalucía (214 centros de infantil, primaria y educación especial y 216 institutos de secundaria, bachillerato y ciclos formativos). El presupuesto total previsto es de 140 millones de euros, financiado por fondos europeos dentro del programa REACT-UE, fondos adicionales del Programa Operativo FEDER de Andalucía 2014-2020.

Los 430 centros seleccionados se ubican en las zonas con mayor severidad climática en verano, según los datos de Zonificación Climática de Andalucía por Municipios recogidos en el Código Técnico de la Edificación (CTE). Además, se tuvieron en cuenta criterios técnicos como que no fueran edificios protegidos o catalogados; que no estuvieran previstas otras obras o actuaciones que invalidaran las de este programa; el buen estado general de la edificación; la no existencia de instalaciones de refrigeración mecánica y aire acondicionado convencionales; y la no existencia de instalaciones fotovoltaicas en uso.

Este plan se encuentra en ejecución y, a fecha de este informe, ya se han finalizado 130 actuaciones, hay 261 en construcción, 28 obras están contratadas y pendientes de inicio, ocho están en fase de contratación y tres están en proyecto. Así, a través de este programa y del ya ejecutado en 2020, alrededor del 10% de los centros educativos públicos de Andalucía contarán con un sistema de bioclimatización sostenible, en línea con lo marcado por la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables.

La refrigeración adiabática es un sistema ecológico de climatización, alternativo al aire acondicionado convencional, que consigue reducir la temperatura interior en las aulas mediante la evaporación de agua. Sus principales ventajas son el bajo consumo eléctrico (hasta un 80% inferior al del aire acondicionado) y las menores emisiones de CO2. Asimismo, funciona con las ventanas abiertas y utiliza siempre aire fresco, sin recirculación, consiguiendo así una mayor calidad del aire interior. Otras de sus características son que no emplea líquidos refrigerantes potencialmente contaminantes, no reseca el ambiente y evita cambios bruscos de temperatura, previniendo dolencias respiratorias.

Asimismo, las placas solares que se están colocando en los centros a través de este programa sumarán una superficie de 86.000 metros cuadrados de paneles (equivalente a más de 8 campos de fútbol) y su potencia global instalada será de 6,45 megavatios, lo que permitirá una reducción de emisiones de CO2 a la atmósfera de 6.264 toneladas al año.

Por otra parte, hay que recordar que desde el año 2017 se vienen desarrollando por parte de la Agencia Pública Andaluza de Educación diferentes actuaciones destinadas a mejorar el confort térmico de los centros tanto en los meses de verano como en invierno, En concreto, en el año 2017 se aprobaron 57 actuaciones, todas ya ejecutadas; y en 2018 fueron 172 las obras programadas, también ya finalizadas en su integridad.

Se trataba de obras destinadas a mejorarla climatización de los centros mediante la implantación de medidas pasivas como la sustitución de ventanas, la colocación de lamas y celosías para la protección de las fachadas frente a la radiación solar, la construcción de porches, la instalación de toldos, la plantación de vegetación o la mejora de cubiertas, todo ello destinado a reforzar el aislamiento térmico de los edificios y proporcionar a sus usuarios más zonas de sombra. También, puntualmente, se instalaron equipos de aire acondicionado o ventiladores en algunos espacios como comedores.

En 2019 se programaron 143 actuaciones más en las que también se incluyeron obras específicas de mejora del confort térmico en invierno mediante la renovación o sustitución integral de sistemas de calefacción en los centros, continuándose además con las medidas pasivas de climatización de cara al verano. De estas obras, 99 están terminadas, 37 en construcción, cinco en contratación y dos en proyecto.

En el año 2020 se aprobaron otras 57 obras de medidas pasivas de climatización (junto con las 24 actuaciones del programa piloto de refrigeración adiabática), de las que 49 están terminadas, cinco están en construcción, dos están contratadas y una está en proyecto.

Hay que mencionar, además, la aprobación por parte de la Agencia en el verano de 2022 de la ‘Instrucción técnica sobre el diseño de las instalaciones para el acondicionamiento con técnicas bioclimáticas de los centros educativos dependientes de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional’, por la cual los centros educativos de nueva construcción que se ubiquen en municipios con severidad climática de nivel 3 y 4, según el Código Técnico de Edificación (CTE), deberán proyectarse con instalaciones de bioclimatización con refrigeración adiabática, Es decir, los nuevos centros contarán ya desde su puesta en funcionamiento con estos sistemas de Bioclimatización.

Dado que el 98,3% de los municipios de Andalucía están situados en zonas de severidad climática 3 y 4, esta instrucción será de aplicación directa en casi la totalidad del territorio andaluz. En los municipios restantes, la instalación estará sujeta a un estudio previo de las condiciones climáticas específicas de la localización, calendario y horario escolar.

Por tanto, aunque efectivamente aún quedan muchas actuaciones por abordar para adaptar el conjunto de centros educativos públicos de Andalucía a las condiciones climatológicas actuales y garantizar el confort térmico de sus usuarios, sí es cierto que en los últimos años se han dado pasos muy decididos y ambiciosos en este sentido, que no se habían abordado con tal amplitud con anterioridad,

En un parque tan extenso como el andaluz, con alrededor de 4.500 centros educativos públicos distribuidos en unos 6.000 edificios, no es posible plantear programas de actuación que resuelvan de forma simultánea las necesidades de todos los centros. Por ello, se actúa de forma progresiva y atendiendo a prioridades técnicas, con el objetivo de dar soluciones eficaces, eficientes, sostenibles y saludables para la comunidad educativa”.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos y la información recibida desde la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- En relación con las competencias de intervención respecto de las sedes o instalaciones destinadas a la función educativa, el marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por la Ley 17/2007, de Educación de Andalucía que, en su artículo 171 establece:

«Edificios destinados a centros docentes públicos.

1. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa.

2. No obstante lo anterior, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación».

El contenido de dicho precepto fue precisamente el objetivo nuclear de la citada Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Efectivamente, la Comunidad Autónoma decide adoptar una iniciativa esencial a la hora de afrontar unas necesidades inaplazables de adecuación de las capacidades climáticas del ingente parque inmobiliario del sistema educativo andaluz. Un elenco de instalaciones que se cifraban en unos 6.000 edificios que dan cabida alrededor de 4.500 centros educativos, unido a la dificultad de gestión derivada de la variada titularidad de estos centros, básicamente asumida por la propia Comunidad Autónoma y por los 770 municipios que la integran.

Resulta evidente que cualquier decisión programática de abordar las carencias de solvencia climática de estos centros suponía una ineludible iniciativa de la Comunidad Autónoma como titular de las competencias educativas. La exposición de motivos de la Ley 4/2020 lo explica así:

«Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, es de especial interés para nuestra Comunidad Autónoma acometer las acciones oportunas para garantizar un ambiente saludable de nuestros escolares y del conjunto de la comunidad educativa, garantizándoles un ambiente confortable, en términos de temperatura, humedad y ventilación de las edificaciones, en los colegios e institutos públicos en los que se imparten las enseñanzas obligatorias, así como las postobligatorias de Bachillerato, ciclos formativos, enseñanzas musicales y de idiomas, al tiempo que limitar el gasto energético en electricidad y combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo a la lucha contra el cambio climático y convirtiendo a Andalucía en un referente estatal, europeo y mundial en la atención con técnicas bioclimáticas y tecnologías renovables a nuestra comunidad educativa».

Por tanto, la línea de actuación que recoge esta Ley 4/2020 pretende superar no pocas polémicas competenciales entre las administraciones locales y autonómicas acerca de la naturaleza de estas intervenciones y su correspondiente responsabilidad. No han sido pocas las ocasiones en las que la necesidad de mejoras o adecuación de los centros se han visto sometidas a intensos debates acerca de definir los responsables de dichas intervenciones. Dejamos, intencionadamente al margen del presente análisis la referencia a la normativa que viene a fijar las nociones y alcances del “deber de conservación y mantenimiento” por parte de los Ayuntamientos en los centros educativos de su titularidad (Ley Orgánica 2/2006 de Educación, Ley 7/1985, reguladora de las Bases de régimen local, el Decreto 1 55/1997, por el que se regula la cooperación de las entidades locales con la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa, Ley 17/2007 de Educación de Andalucía, Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía, Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, RDL por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, etc).

La cuestión, pues, se centra en disponer unas intervenciones que, por su entidad y funcionalidad climática de los centros educativos, exige la decisiva implicación de las administraciones responsables asumiendo la iniciativa a la Comunidad Autónoma a través de la Consejería responsable de materia educativa.

Segunda.- Como explicamos, en las motivaciones de emprender la presente queja de oficio, una vez transcurridos tres años desde la aprobación de la Ley 4/2020, hemos creído oportuno conocer las nociones elementales de su aplicación y, necesariamente, de la definición programada de los objetivos señalados por la norma.

La respuesta de la Consejería, a través de la Agencia Pública, permite destacar varios resultados:

- la realización de un “Plan de Infraestructuras Educativas” con un programa pionero para la instalación de bioclimatización mediante refrigeración adiabática con apoyo de energía solar fotovoltaica”.

- la previsión de intervenir “en 430 centros educativos públicos de Andalucía (214 centros de infantil, primaria y educación especial y 216 institutos de secundaria, bachillerato y ciclos formativos)”.

- la valoración estimada con “un presupuesto total previsto es de 140 millones de euros, financiado por fondos europeos dentro del programa REACT-UE, fondos adicionales del Programa Operativo FEDER de Andalucía 2014-2020”.

- intervenciones desplegadas por el Plan en “130 actuaciones, hay 261 en construcción, 28 obras están contratadas y pendientes de inicio, ocho están en fase de contratación y tres están en proyecto”.

- y un balance “ejecutado en 2020, alrededor del 10% de los centros educativos públicos de Andalucía contarán con un sistema de bioclimatización sostenible”.

Acudiendo a otras fuentes, esta Defensoría ha tomado en consideración la información ofrecida con motivo de la comparecencia de la titular del departamento ante el Parlamento con fecha 1 de junio en la que daba cuenta de la marcha de dicho Plan. La reseña oficial de la Consejería señalaba que: “Del total de las 454 actuaciones que contempla esta medida, 112 obras ya están finalizadas, y por lo tanto funcionado en los colegios e institutos y, otras 280 intervenciones están en construcción”.

Más allá de la aparente divergencia en algunas cifras, sí podemos constatar la aplicación concreta de estas actuaciones a lo largo de centenares de centros educativos que permiten deducir un avance en la puesta a disposición del sistema educativo de centros y sedes progresivamente adaptados a las necesidades climáticas, concluyendo el informe recibido que “se actúa de forma progresiva y atendiendo a prioridades técnicas, con el objetivo de dar soluciones eficaces, eficientes, sostenibles y saludables para la comunidad educativa”.

Tercera.- A modo de reflexión más general, la correcta dotación de las instalaciones de climatización de los centros escolares adquiere una importancia singular. Ya la ostentan en circunstancias normales, cuánto más a partir de las evidencias de un proceso de cambio climático que ha provocado un oportuno ejercicio de análisis y de adecuación de las condiciones de los centros educativos.

Por ello, creemos oportuno ratificar la unánime necesidad de transformar y adaptar el parque de edificios y sedes educativas conforme a las exigencias climáticas que día a día resultan más acuciantes.

Compartimos, a la hora de abordar esa ingente tarea, la obligada priorización de intervenciones otorgando prelación a aquellos centros y escenarios especialmente afectados por estas carencias climáticas. Del mismo modo que destacamos las previsiones recogidas en el articulo 10 de la Ley 4/2020 sobre participación de las comunidades educativas disponiendo «normas reglamentarias que permitan poner en funcionamiento los instrumentos de intervención en materia de adecuación energética sostenible, la comunidad educativa deberá ser tenida en cuenta para la elaboración y aprobación de estos».

En ese ejercicio de participación, debemos reseñar el ámbito competencial municipal respecto a las responsabilidades otorgadas por la normativa a los Ayuntamientos sobre los centros educativos de su titularidad y la conveniencia de impulsar las vías de acuerdo para programar las intervenciones recogidas por la Ley 4/2020. Precisamente, y al hilo del marco competencial municipal en estos procesos, apostamos por coordinar las actividades sometidas a programación al igual que dotar dichos proyectos de intervención de la necesaria publicidad y difusión.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula a la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA, a fin de que la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional impulse la aplicación de las medidas establecidas por la Ley 4/2020, logrando la adecuación climática de los centros educativos andaluces a través del aprovechamiento de las energías renovables y el empleo de técnicas bioclimáticas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz