Reivindicamos el protagonismo de los menores como destinatarios preferente de las políticas sociales de vivienda

ANTECEDENTES

Los efectos de la devastadora crisis económica que estamos padeciendo en los últimos años se están dejando sentir con especial intensidad en la calidad de vida de niños y niñas. Muchos han sido los estudios e informes realizados por diversas Organizaciones donde se concluye que el mayor impacto negativo de la actual situación económica se ha producido en los hogares con menores de edad, impacto no sólo referido a cuestiones de renta (pobreza relativa) o a indicadores de privación (condiciones de vida), sino también a términos de exclusión social.

Estos trabajos diagnostican que la pobreza es más extensa, más intensa y más crónica y crea una sociedad dual y polarizada, en la que la distancia entre ricos y pobres es cada vez mayor. Es decir, la pobreza multiplicada por la crisis se ha extendido a más capas sociales, se ha agravado y se ha hecho permanente. Y en relación con los menores, los estudios anuncian el incremento de la pobreza infantil y de la demanda de ayudas públicas: Hay más niños pobres y éstos son más pobres. De este modo, el incremento de la pobreza en la infancia ha sido significativamente mayor que en el del total de la población.

Ciertamente la crisis no sólo está aumentando la exclusión y la marginalidad de determinadas familias -ávidas de ayudas antes de que se produjera la actual coyuntura económica- sino que está desdibujando las fronteras de la pobreza extendiéndola hacia las clases medias. Se trata de familias que se encontraban en una situación normalizada pero que la prolongación de la crisis las ha convertido en un colectivo de especial vulnerabilidad como consecuencia, principalmente, de la pérdida del empleo de uno, varios o de todos los miembros de la unidad familiar. Por desgracia, en muchos casos, esta ausencia de ingresos les impide hacer frente al pago de las hipotecas o de los alquileres, y el resultado final se traduce en la pérdida de la vivienda familiar por embargo –principalmente por el impago de las hipotecas a las entidades bancarias- o, en su caso, por desahucio al no abonar las rentas a los propietarios.

En estas situaciones se encuentran un gran número de andaluces y andaluzas con cargas familiares que, vencidas sus ilusiones del pasado por la crudeza de la crisis, se preguntan ahora cómo afrontar un futuro sin vivienda. Como resulta fácilmente imaginables, estas circunstancias están generando verdaderos dramas familiares, lo que ha dado lugar a que distintos ámbitos se exigiera a los poderes públicos una respuesta concreta a esta nueva realidad que tanta alarma social está ocasionando.

Como hemos tenido ocasión de comprobar en los distintos encuentros que hemos mantenido en esta Institución con representantes de esa Consejería, existe una preocupación compartida por la dificultad, cuando no imposibilidad, de un amplio sector de la población para acceder al derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada.

Situación ésta que se ve agravada por el hecho de que miles de familias, y personas, que estaban ya disfrutando de este derecho se están viendo privadas del mismo, fundamentalmente por el sobreendeudamiento provocado por circunstancias sobrevenidas y por las inadecuadas valoraciones de los inmuebles y de la solvencia de los solicitantes de créditos hipotecarios por parte de las entidades financieras. Todo lo cual ha traído consigo que se esté llevando a cabo un gran número de ejecuciones hipotecarias que, en determinados supuestos, terminan en el desahucio.

Centrándonos en el tema de los menores, no resulta difícil imaginar los efectos que se producen en estos casos: Pierden su elemento material de cobijo y resguardo. Su casa es su referente de vida y de relación con el entorno. La vivienda es su escenario vital, su lugar de convivencia y desarrollo. Su domicilio es determinante para su vida escolar, sus relaciones entre iguales y su propio entorno urbano. Si asumimos el efecto de estas expulsiones de los hogares en las personas adultas, en el caso de menores los impactos son mucho más duros.

Es por ello que expertos en psicología infantil vienen advirtiendo las graves consecuencias que la pérdida de la vivienda puede tener en niños y niñas. Así, se mencionan cambios de conducta, problemas de relación con los padres y situaciones desadaptativas con su entorno.

El panorama que describimos tiene su fiel reflejo en las quejas que la ciudadanía plantea a la Institución, unas reclamaciones –en ocasiones más bien unas llamadas de auxilio- que ponen de relieve con toda su crudeza la desesperación de muchas personas ante la impotencia de no poder hacer nada por cambiar una situación que les impide satisfacer las necesidades básicas de sus hijos, entre las que se encuentra disponer de una vivienda digna.

Así las cosas, el motivo de que nos dirigiéramos tanto a la Consejería de Fomento y vivienda, como a la Federación Española de Municipios y Provincias, con ocasión de la presente queja de oficio, no fue otro que el de mostrarles, nuestra especial preocupación por el colectivo de personas menores que, de manera singular, sufre las consecuencias, en bastantes ocasiones traumáticas, de “vivir” el desahucio de sus familias y la pérdida del hogar con todo lo que ello conlleva.

De acuerdo con esa preocupación y dada la insuficiencia de las medidas legislativas, sociales y económicas que hasta la fecha del inicio de esta actuación de oficio, se habían adoptado por los poderes públicos para evitar el gran número de ejecuciones hipotecarias y las graves consecuencias que se derivan de las mismas, con independencia de otras actuaciones más genéricas que hemos iniciado en anteriores ejercicios –y de las que en todo momento le hemos mantenido informada-, nos dirigimos a Vd. con objeto, además de trasladarle esa preocupación, de interesar que desde esa Consejería -y, en su caso, en coordinación con los órganos que correspondiera de la Comunidad Autónoma- que se adoptasen medidas tendentes a proteger, de una manera singular, el derecho a una vivienda digna y adecuada del colectivo de menores cuando sus familias se encuentran en riesgo de ejecución hipotecaria, o hayan sido desahuciadas de su vivienda habitual.

Pues bien, en el escrito de respuesta de la Consejería de Fomento y Vivienda, a parte de compartir la preocupación de esta Institución sobre las cuestiones planteadas en esta queja de oficio, entre otras cosas, se nos decía que se venían manteniendo contactos con la Consejería de Salud y Bienestar Social, al objeto de establecer protocolos de actuación para aquellos casos en los que los menores formen parte de la unidad familiar que puede ser desahuciada.

Se añadía que debería tenerse en cuenta el principio del interés superior del menor por parte de todos los poderse públicos, como eje fundamental en el contexto de la Convención de los derechos del Niño, que goza, además, de protección Constitucional.

Finalmente, en relación al acceso a la vivienda protegida de las familias con menores que sufren las consecuencias de los desahucios, respecto de las que se revisará la normativa vigente, aprovechando la cobertura jurídica que otorgará el nuevo Plan de Vivienda y rehabilitación 2013-2016 y plantear, en su caso, una posible modificación.

Por su parte, esa Federación Andaluza de Municipios y Provincias, nos trasladó que en el marco de la normativa vigente, se desenvuelve una importante labor asistencial desde los Servicios Sociales Comunitarios de los Gobiernos locales en los casos de desahucios de familias, que se intensifica cuando se trata de familias con menores a cargo, casos en los que la respuesta de atención es contundente y los más eficaz posible buscando todos los medios disponibles por la Administración Local.

Asimismo, se nos decía que la Federación había suscrito con la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, el “Acuerdo Marco de colaboración en el Programa Andaluz de Defensa de la Vivienda”, para la puesta en marcha de actuaciones tendentes a paliar esta situación social.

CONSIDERACIONES

1.- Las medidas puestas en marcha hasta ahora por el Gobierno de la nación para paliar los efectos de los desahucios por ejecuciones hipotecarias comenzaron con la aprobación del Real Decreto Ley 6/2012 de 9 de Marzo, de Medidas Urgentes de Protección de Deudores Hipotecarios Sin Recursos, a la fecha de cierre de nuestro Informe Anual de 2012, sus efectos para paliar el problema habían sido en la práctica extraordinariamente pobres. Así, según los datos de la Comisión de Control, referidos al primer trimestre de vigencia del Código de Buenas Prácticas, incluidos en esta norma, datos que obtuvimos, a través de una actuación de oficio, se habían presentado, en toda España, 568 solicitudes, de las que correspondían a la Comunidad Autónoma de Andalucía 158, distribuidas, provincialmente.

Cuando leemos detenidamente los requisitos que exige esta Norma para acogerse a los beneficios que ofrece, se explica que su resultado haya sido tan débil.

Una Norma posterior, el Real Decreto Ley 27/2012, de 15 de Noviembre, de Medidas Urgentes para Reforzar la Protección de los Deudores Hipotecarios, ha contemplado, como posibles beneficiarios de las ayudas, a un colectivo bastante más amplio que el recogido en el anterior Real Decreto Ley, y que contempla otros beneficios y posibilidades de negociación, pero también exige al deudor hipotecario reunir determinadas condiciones personales y/o familiares y no responde a las necesidades de todas las familias con personas menores a cargo, por cuanto que hay un segmento no incluido y es el de las familias con más de un hijo o hija, mayores de tres años, que no lleguen a constituir familia numerosa, ni sean familia monoparental, además de requerir también determinados requisitos de índole económico, todo lo cual hace que, en la práctica, se limiten bastante las posibles personas beneficiarias de estas ayudas.

Un aspecto positivo de esta norma que sí debemos comentar es que permite suspender el lanzamiento de la vivienda en los procedimientos judiciales y extrajudiciales por plazo de dos años, pero aquí radica su mayor defecto pues se trata de un plazo a todas luces insuficiente para que la familia pueda, en la inmensa mayoría de los casos, reorganizar su vida y situación para obtener, por sus propios medios, un techo digno.

El segundo aspecto que, en principio, podría ser un revulsivo para responder eficazmente a la situación generada, es la creación del Fondo Social de Viviendas, destinado a dar cobertura a aquellas personas que han sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de créditos hipotecarios, siempre que reúnan las circunstancias comentadas, no obstante los resultados que hasta ahora haya dado este Fondo, aún se desconocen, si bien a fecha de 5 de Abril de 2013, se habían incluido en el mismo en el ámbito territorial de Andalucía 859 viviendas de las entidades bancarias y a fecha de 19 de Abril, se habían adherido al Convenio previsto en el mismo, 37 municipios andaluces.

Como vemos, cuantitativamente la oferta de viviendas con cargo a este Fondo y la disposición de colaboración municipal para su ejecución, parecen notoriamente insuficientes.

2.- El nuevo Plan Estatal de Fomento del Alquiler de Viviendas, la Rehabilitación Edificatoria, y la Regeneración y Renovación Urbanas, 2013-2016, aprobado por el Real Decreto 233/2013 de 5 de Abril, solo contempla como sectores preferentes a las familias numerosas, en los términos de la Ley 40/2003, de 18 de Noviembre, de protección a las familias numerosas y su normativa de desarrollo, Real decreto 1621/2005, de 30 de Diciembre y por la Ley 40/2007, de 4 de Diciembre, de medidas en materia de seguridad social, que también considera a la compuesta por el padre o la madre, con dos hijos, cuando haya fallecido el otro progenitor, para ser beneficiarios de las dos medidas que regula tendentes a solucionar el problema de necesidad de vivienda en nuestro país, las ayudas al alquiler de viviendas y el arrendamiento rotatorio o protegido de las viviendas incluidas en los parques públicos de vivienda.

Respecto a los Arrendatarios de los Parques Públicos de Vivienda, establece que:

a) Los Ayuntamientos o entidades públicas que corresponda, seleccionará a los arrendatarios atendiendo a los requisitos del propio Real Decreto y a los criterios que, en su caso, se fijen en los Convenios de colaboración que se suscriban.

b) En todo caso, un 30% de la oferta de viviendas de alquiler en rotación deberá reservarse, mientras existan solicitudes para ello, a facilitar el acceso a vivienda a sectores de población que estén siendo atendidos por los servicios sociales públicos o de las organizaciones no gubernamentales y demás entidades privadas sin ánimo de lucro.

c) Estos arrendatarios podrán, además, ser también beneficiarios de las ayudas generales al alquiler si cumplen los requisitos fijados en esta norma.

3.- En Andalucía, la medida más importante que se adoptó en 2012, ha sido la creación de Oficinas de Atención a las Personas que se encuentran en situación de riesgo de pérdida de la vivienda. Medida ésta que valoramos muy positivamente, hasta el punto de que desde esta Institución propuso una medida, en cierto modo similar, destinada a que los Ayuntamientos, en colaboración con los Colegios de Abogados y la Administración Autonómica, crearan oficinas de esta naturaleza.

4.- La medida puesta en marcha por el Decreto Ley 6/2013, de 9 de Abril, de la Junta de Andalucía, para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, relativa a la posibilidad de expropiación forzosa temporal del uso de viviendas en curso de ejecución hipotecaria, de hasta un máximo tres años, instadas por entidades financieras, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, sí contempla a las familias con menores de edad, para entender que en este caso, entre otros, se considerará que existe un supuesto de especial vulnerabilidad.

No obstante, esta medida solo se aplicará a procedimientos de ejecución hipotecaria en curso y el lanzamiento pueda generar una situación de emergencia o exclusión social.

En consecuencia, las familias con menores de edad que ya hayan sido lanzadas de sus viviendas y se encuentren en una situación de emergencia o exclusión, no podrán beneficiarse de esta medida.

5.- La Ley 13/2005, de Medidas para la vivienda protegida y el suelo, establece en su artículo 4, que las viviendas protegidas se destinarán a familias con recursos económicos limitados que reúnan los requisitos que tanto para la composición de la unidad familiar como para la cuantía y determinación de los ingresos familiares, se establezcan en los diferentes programas que integran los Planes de Vivienda y Suelo.

En los citados programas se atenderán de manera especial las necesidades habitacionales de los jóvenes, mayores, personas con discapacidad, víctimas del terrorismo, familias monoparentales, los procedentes de situaciones de rupturas de unidades familiares, víctimas de la violencia de género y emigrantes retornados.

Como puede verse, esta norma, salvo que se trate de familias monoparentales, o de que haya progenitores que se puedan encuadrar en los otros grupos sociales con especiales dificultades de acceso a la vivienda, no contempla específicamente a las familias con personas menores a cargo, como grupos sociales con especiales dificultades de acceso a la vivienda.

6.- El Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía, tal como ha quedado tras la modificación efectuada por el Decreto 1/2012 de 10 de Enero, en su artículo 12, no contempla específicamente a las familias con personas menores como colectivos preferentes o con especiales dificultades para acceder a vivienda, salvo en lo que atañe a las familias monoparentales, siendo estas las compuestas por uno de los progenitores y los hijos e hijas que tenga a su cargo. Estas preferencias se han de contemplar o establecer, en todo caso, en el correspondiente Plan Autonómico de Vivienda.

Las adjudicaciones de las viviendas de este tipo, han de efectuarse, a través de los Registros Públicos de Demandantes de Viviendas Protegidas, con la excepción, entre otras, (art. 13 RVP), de las adjudicaciones de viviendas y alojamientos destinados a atender situaciones en el marco de las prestaciones de los servicios de asistencia y bienestar social, cuando se trate de unidades familiares en riesgo de exclusión social y cuando se justifique su carácter de urgencia por los servicios sociales del ayuntamiento.

7.- Por Acuerdo de 2 de Abril de 2013, del Consejo de Gobierno, se formula el Plan Andaluz de Vivienda y Rehabilitación, habiendo un plazo de ocho meses para su ultimación.

8.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencias exclusivas en materia de vivienda en virtud de lo dispuesto en el artículo 56 de su Estatuto de Autonomía, correspondiéndole a la Administración de la Junta de Andalucía elaborar el correspondiente Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, que será el instrumento encargado de concretar las políticas de vivienda y suelo de la Comunidad Autónoma, establecidas en Leyes Andaluzas en materia de vivienda, para el período de vigencia al que se refiera, el cual se encuentra en la actualidad en curso de elaboración.

9.- Por su parte, corresponde a los Ayuntamientos Andaluces, conforme a la Ley 5/2012, de 11 de Junio, de Autonomía Local de Andalucía, según su artículo 9.2. la Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye:

a) Promoción y gestión de la vivienda.

b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.

c) Adjudicación de las viviendas protegidas.

d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.

10.- La Convención sobre los Derechos del Niño, de 20 de Noviembre de 1989, de las Naciones Unidas, ratificada por España en 1990, dispone en su artículo 3.1, que en todas las medidas concernientes al niño que tomen las instituciones, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, se atenderá “el interés superior del niño”.

11.- El artículo 39 de la Constitución Española consagra el deber de los poderes públicos de garantizar la protección social, económica y jurídica de la familia.

12.- El artículo 18 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, establece que las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía, la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para su bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes, debiendo primar el beneficio a las mismas en la interpretación y aplicación de la legislación dirigida a éstas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Para que en el próximo Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, en curso de elaboración, se considere como grupo social con especiales dificultades para el acceso a la vivienda, a las familias con personas menores a cargo, que hayan perdido o puedan perder, la que venía ocupando, a consecuencias de desahucios derivados de ejecuciones hipotecarias, debiendo preverse la posibilidad de que pueda crearse un Cupo Especial destinado a esta categoría en los diferentes Programas de vivienda que vayan a contemplarse en el mencionado Plan.

RECOMENDACIÓN 2: Para que en las actuaciones que se lleven a cabo en Andalucía, con cargo al Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, aprobado por el Real Decreto 233/2013 de 5 de Abril, destinadas al Fomento del Alquiler, conforme al Convenio que se suscriba con el Ministerio de Fomento, se considere como colectivo preferente para el acceso a las mismas como arrendatarios, entre otros que se puedan establecer, a las familias con menores a cargo que aquí nos ocupan, debiendo ser también este un criterio obligatorio para la selección de arrendatarios a incluir en los Convenios de colaboración que se suscriban por los Ayuntamientos y otros organismos públicos, para las viviendas que compongan los Parques Públicos de Vivienda para arrendamiento, previstos en el Plan Estatal.

RECOMENDACIÓN 3: Para que, previos los trámites legales que procedan, se incluya específicamente en la norma que regula el Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía, a las familias con personas menores como colectivos preferentes o con especiales dificultades para acceder a vivienda.

RECOMENDACIÓN 4: Para que una vez efectuadas estas actuaciones de competencia de la Junta de Andalucía, por los Ayuntamientos Andaluces se proceda a adaptar las normas que regulen los respectivos Registros Municipales de Demandantes de Viviendas Protegidas, incluyendo en los mismos un Cupo específico para familias con menores a su cargo provenientes de las situaciones que venimos analizando.

RECOMENDACIÓN 5: Para que cuando se decida excepcionar la aplicación del Registro Municipal de Demandantes de Viviendas Protegidas para proceder a la adjudicación de viviendas y alojamientos destinados a atender situaciones en el marco de las prestaciones de los servicios de asistencia y bienestar social, cuando se trate de unidades familiares en riesgo de exclusión social y cuando se justifique su carácter de urgencia por los servicios sociales del ayuntamiento, ante la presencia de familias con menores de edad, se considerará que en estos casos, existe un supuesto de especial vulnerabilidad y de riesgo social.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones