Normativa de protección del patrimonio histórico de la ciudad de Cazorla (Jaén): Situación general del Patrimonio Histórico en Cazorla

ANTECEDENTES

INTRODUCCIÓN:

    El expediente de la queja 06/3680 se centra específicamente en la adecuación a la vigente normativa de protección del patrimonio histórico de las obras realizadas por iniciativa municipal en las Plazas de la Corredera y la Constitución.

    En dicho expediente se solicitaron y se han recibido los preceptivos informes por parte de las Administraciones competentes, que asimismo han sido trasladados al interesado en queja para su conocimiento y han dado lugar a la formulación de las oportunas alegaciones por parte del mismo.

    Del contenido de los informes recibidos, en particular de los emitidos por la Delegación Provincial en Jaén de la Consejería de Cultura, se deduce la necesidad de diferenciar entre las actuaciones puntuales sometidas a supervisión en el expediente y la situación general de la protección del patrimonio histórico en la ciudad de Cazorla.

    En este sentido, analizaremos en primer lugar las actuaciones puntuales objeto de supervisión en el expediente para comprobar su adecuación o no a la vigente normativa sobre patrimonio histórico y posteriormente nos detendremos en el estudio de la situación general del patrimonio histórico en Cazorla.

 El promotor del expediente de queja antes referenciado, con independencia de las denuncias concretas relativas a la realización de obras que considera vulneradoras de la legislación patrimonial, formula una denuncia más genérica sobre el estado en que se encuentra el patrimonio histórico de Cazorla, que considera en situación de grave riesgo.

    El interesado considera que esta situación de riesgo viene motivada por el hecho de que desde la declaración de Cazorla como Conjunto Histórico-Artístico por Decreto 2105/1972, de 13 de julio, no se ha elaborado el correspondiente Plan de Protección que posibilitaría una más adecuada tutela de los bienes que integran dicho patrimonio, pese a haberse acordado su elaboración en un Pleno municipal celebrado en Septiembre de 1993.

    Actualmente rigen en el municipio de Cazorla unas Normas Subsidiarias de Planeamiento que el interesado considera obsoletas y poco adecuadas a la declaración del Conjunto Histórico-Artístico, y que, a su juicio, están propiciando la autorización o realización por el Ayuntamiento de actuaciones que atentan gravemente contra elementos de reconocido valor patrimonial, basándose en que dichas actuaciones no afectan a bienes incluidos en tal declaración, lo que a su vez le exime de solicitar la preceptiva autorización a la Consejería de Cultura.

    Asimismo, denuncia el interesado que la Delegación Provincial de Cultura en Jaén hace dejación de sus funciones de tutela del patrimonio histórico en Cazorla, al permitir al Ayuntamiento la realización de actuaciones que atentan contra la integridad del mismo y no realizar las gestiones necesarias para que el municipio se dote del necesario Plan de Protección.

    En relación a estas denuncias, el Ayuntamiento de Cazorla en informe emitido el 15 de enero de 2007 manifiesta textualmente lo siguiente:

    ¿Por todo ello se considera desde esta Alcaldía que no se está sufriendo ningún tipo de deterioro en los bienes catalogados ni en el Patrimonio Histórico declarado, sino al contrario, se ha sido lo más respetuoso posible, sin perjuicio de que lleven a cabo obras para el mantenimiento de nuestra Ciudad, y que han tenido una gran acogida entre la ciudadanía y visitantes.

    En relación con el Plan de Protección Urbanístico que este Ayuntamiento aprobó elaborar en el año 1993 (Plan de Protección Especial), se le informa a esta Institución que se está elaborando una rebición integral del Planeamiento (P.G.O.U.), que como tal habrá de incluir las modificaciones que afecten, tanto al Casco Histórico como al resto del Municipio, estando previsto que establezca una ordenación pormenorizada de la zona incidiendo en los aspectos de conservación del Conjunto Histórico Artístico, por lo que tras su aprobación ya no será necesaria la redacción de dicho Plan Especial, quedando los aspectos que el mismo regularía incluidos dentro de los artículos correspondientes del nuevo Plan General de Ordenación Urbana.¿

    Por su parte, la Delegación Provincial de Cultura en Jaén manifiesta en su informe de 29 de marzo de 2007, entre otras cosas, lo siguiente:

    ¿Cazorla es un conjunto histórico declarado en 1972 que no posee en la actualidad normas de planeamiento convalidadas a efectos de la protección del Patrimonio Histórico.

    Esta situación provisional mantenida durante más de 30 años y con especial incidencia desde la promulgación de la Ley de Patrimonio Histórico Andaluz (1991) origina diversas disfunciones en la conservación de los valores que motivaron la declaración de esta localidad como Conjunto Histórico.

    En la práctica esa ausencia de normas urbanísticas convalidadas obliga al Ayuntamiento a no conceder licencias urbanísticas sin contar con el informe de la Administración Cultural Competente.

    (...) Los criterios que el Ayuntamiento aplica y ha aplicado para el envío de asuntos a la administración competente en materia de patrimonio histórico son diversos y en cualquier caso siempre es la autoridad municipal la más próxima al bien y sus acciones se dirigen a la mejora y no a la destrucción de los valores.

    (...) En resumen, la situación actual del Conjunto Histórico de Cazorla es poco adecuada para la conservación de los valores históricos.

    Se está redactando un Plan General de Ordenación Urbana que debe contener las normas y previsiones necesarias para una conservación adecuada del conjunto y que deberá ser convalidado a estos efectos por la Administración Cultural, si esto no fuera así continuaríamos con una situación que remite caso a caso, obra a obra, a estudio concreto por la administración cultural competente con lo que esto puede significar de diferencia de criterios a la hora de someter los temas de estudio y retraso de expedientes de licencia urbanística y falsas expectativas de agentes urbanísticos por desconocimiento de la legislación de patrimonio histórico.¿

CONSIDERACIONES

 El art. 20 de la Ley 16/1985, de 25 de junio del Patrimonio Histórico Español, estipula lo siguiente:

    «1. La declaración de un conjunto histórico, sitio histórico o zona arqueológica, como bienes de interés cultural, determinará la obligación para el municipio o municipios en que se encontraren de redactar un Plan especial de protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en esta Ley establecidas. La aprobación de dicho Plan requerirá el informe favorable de la Administración competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del Plan. La obligatoriedad de dicho Plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la inexistencia previa de planeamiento general.

    2. El Plan a que se refiere el apartado anterior establecerá para todos los usos públicos el orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que sean aptos para ello. Igualmente contemplará las posibles áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas. También deberá contener los criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas.

    3. Hasta la aprobación definitiva de dicho Plan el otorgamiento de licencias o la ejecución de las otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo del conjunto histórico, sitio histórico o zona arqueológica, precisará resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados y, en todo caso, no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones.»

    Por su parte la Ley 1/1991,de 3 de julio de Patrimonio Histórico de Andalucía, establece en su artículo 32 lo siguiente:

    «1. A los efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 20 de la Ley 16/1985, de 26 de junio, y el artículo 30 de esta Ley, la ordenación urbanística de los conjuntos históricos, sitios históricos, zonas arqueológicas o lugares de interés etnológico, tanto catalogados como declarados de interés cultural, podrán llevarse a cabo mediante los siguientes instrumentos:

1. Planes especiales de protección o de reforma interior.
2. Planes generales de ordenación urbana.
3. Normas subsidarias o complementarias de planeamiento de ámbito municipal.
4. Planes parciales.
5. Cualquier otro instrumento de planeamiento que se cree por la legislación urbanística, siempre que, ajustándose en todo caso a las exigencias establecidas en esta Ley, cumpla funciones equivalentes a los anteriormente enumerados.

    2. La elaboración y aprobación del planeamiento a que hace referencia el apartado anterior se llevará a cabo de una sola vez para el conjunto del área o, excepcionalmente y previo informe favorable de la Consejería de Cultura y Medio Ambiente, de modo parcial por zonas que merezcan una consideración homogénea.

    3. En la formación, modificación o revisión del planeamiento a que hace referencia este artículo se señalarán los criterios para la determinación de los elementos tipológicos básicos de las construcciones y de la estructura o morfología urbana que deban ser objeto de potenciación o conservación.

    4. El informe de la Consejería de Cultura y Medio Ambiente en relación con los instrumentos de planeamiento previstos en este artículo tendrá carácter vinculante y se producirá con posterioridad a la aprobación provisional de los mismos y antes de su aprobación definitiva. El plazo para la emisión de dicho informe será de tres meses, contados a partir de la recepción de la documentación correspondiente; transcurridos los cuales, se entenderá emitido con carácter favorable.

    5. La revisión o modificación del planeamiento urbanístico en las áreas a que hace referencia el apartado 1 de este artículo se someterá, igualmente, al informe vinculante de la Consejería de Cultura y Medio Ambiente, en idénticas condiciones a las exigidas para la aprobación del mismo.»

    Asimismo, es importante reseñar lo dispuesto en el art. 30 de la citada Ley 1/1991:

    «1. La inscripción específica de bienes inmuebles en el catálogo general del Patrimonio Histórico Andaluz, podrá llevar aparejada la adecuación el planeamiento urbanístico a las necesidades de protección de tales bienes.

    2. Cuando resulte necesario para garantizar el cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior o en el artículo 20 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, la Consejería de Cultura y Medio Ambiente instará a la consejería competente en materia urbanística para que ponga en marcha el procedimiento de elaboración, modificación o revisión forzosa del planeamiento en los términos previstos en la legislación urbanística.

    3. Con el fin de facilitar la elaboración del planeamiento urbanístico que resulte necesario y asegurar su adecuación a los objetivos de esta Ley, la Consejería de Cultura y Medio Ambiente podrá establecer directrices para la formación, modificación o revisión del mismo.

    4. En el supuesto de que la protección de bienes inscritos específicamente en el catálogo general del Patrimonio Histórico Andaluz o sometidos al régimen de bienes de interés cultural así lo exija, el Consejero de Cultura y Medio Ambiente podrá instar, conjuntamente con el de obras públicas y transportes, al consejo de Gobierno para que proceda a la suspensión del planeamiento urbanístico y la aprobación de normas complementarias y subsidiarias de planeamiento en los términos previstos en el artículo 51 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado mediante Real Decreto 1345/1976, de 9 de abril.»

    Tal y como se deduce claramente del informe evacuado por la Delegación Provincial en Jaén de la Consejería de Cultura la situación actual del Conjunto Histórico de Cazorla es poco adecuada para la conservación de los valores históricos, y ello como consecuencia de la inadecuación de los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes en el municipio para otorgar una adecuada protección a los bienes integrantes de su patrimonio histórico.

    En este sentido, no podemos por menos que considerar como acertada y justificada la denuncia del promotor de las quejas por la pasividad mostrada por el Ayuntamiento de Cazorla para poner remedio a esta situación, como lo demuestra que hayan transcurrido varias décadas desde la declaración de Conjunto Histórico¿Artístico y 14 años desde que el Pleno Municipal aprobara la elaboración del pertinente Plan Especial de Protección, sin que dicho instrumento de planeamiento haya visto la luz.

    De igual modo, parece acertado el reproche que el interesado dirige a la Consejería de Cultura por la falta de iniciativa mostrada en relación con la elaboración de dicho Plan Especial, manifestada en su incapacidad para convencer e incentivar al Ayuntamiento de la necesidad de su elaboración y en la no adopción de medida alguna que pudiera suplir la inactividad municipal.

    A estos efectos, la anunciada redacción de un Plan General de Ordenación Urbana que vendría a suplir y hacer innecesario el Plan Especial de Protección constituye una excelente noticia, aunque no deja de provocar cierta inquietud por cuanto es conocido que los plazos de tramitación y aprobación de tal instrumento de ordenación son normalmente bastante extensos, lo que podría dilatar en el tiempo la existencia en Cazorla de una protección urbanística del patrimonio histórico.

    En este sentido, resulta oportuno instar al Ayuntamiento de Cazorla para que se extreme la diligencia en la elaboración y tramitación del nuevo PGOU a fin de evitar cualquier retraso innecesario.

    En tanto no se produce la aprobación de tal instrumento de ordenación, la situación urbanística del patrimonio de la ciudad de Cazorla se encuentra afectado por las dudas que suscita la virtualidad de las Normas Subsidiarias de Planeamiento para delimitar el ámbito protegido por la declaración de Conjunto Histórico-Artístico, al no haber sido las mismas convalidadas por la Consejería de Cultura.

    A este respecto, no podemos olvidar que de conformidad con lo dispuesto en el art. 20.3 de la Ley 16/1985, y hasta tanto no se apruebe el PGOU o sean convalidadas las Normas Subsidiarias, el otorgamiento de licencias precisará resolución favorable de la Consejería de Cultura y, en todo caso, no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones.

    Es evidente que cuando se trata de actuaciones que afecten a bienes incluidos en el espacio considerado por las Normas Subsidiarias como integrado en el Conjunto Histórico de Cazorla, no se suscitan dudas en cuanto a su necesario sometimiento a la autorización previa de la Consejería de Cultura.

    No obstante, el problema surge cuando estas actuaciones afectan a bienes que no están incluidos en este perímetro delimitado por las Normas Subsidiarias pero que pueden, sin embargo, considerarse incluidos dentro de lo que sería el entorno del Conjunto Histórico, en la forma en que el mismo se define en el art, 29.2 de la Ley 1/1991.

    Dado que dicho entorno no se encuentra debidamente delimitado, pueden suscitarse controversias sobre cuales son los bienes afectados por el mismo. No obstante, debemos recordar que el art. 18 de la Ley 16/1985 señala claramente que «un inmueble declarado bien de Interés Cultural es inseparable de su entorno». De lo que cabe deducir que aun cuando dicho entorno no se encuentre reglamentariamente delimitado, los bienes que por sus características están llamados a formar parte inseparable del mismo gozan de la misma protección que el propio BIC, por estar así determinado en el aparatado 1, in fine, del art. 29 de la Ley 1/1991.

    En consecuencia, cuando se pretenda realizar alguna actuación sobre un bien que, aun no estando incluido en el ámbito espacial de protección determinado por las Normas Subsidiarias, se presuma por sus características que pueda ser parte integrante del entorno del Conjunto Histórico, el Ayuntamiento de Cazorla deberá someter el otorgamiento de licencia para dicha actuación a la previa autorización de la Consejería de Cultura, y en caso de que así no lo hiciera, debería dicha Consejería actuar en la forma prevista en el art. 42 de la Ley 1/1991.

    A este respecto, y tomando en consideración que la falta de determinación clara del entorno del Conjunto Histórico de Cazorla podría dar lugar a polémicas y controversias entre las Administraciones implicadas, que redundarían en una situación de inseguridad jurídica para los particulares afectados y que se extendería hasta la aprobación del nuevo POGOU, consideramos que podría resultar conveniente el que por parte de ambas Administraciones se adoptase un acuerdo que determinase qué bienes van a considerarse susceptibles de ser incluidos en el nuevo PGOU como parte integrante del entorno protegido por la declaración de Conjunto Histórico, comprometiéndose el Ayuntamiento a someter cualquier actuación que se prevea sobre dichos bienes a la obtención de previa autorización de la Consejería de Cultura.

    Dicho acuerdo, y particularmente la publicidad del mismo, redundaría en un incremento de la seguridad jurídica en el municipio y evitaría una posible litigiosidad entre las Administraciones competentes, además de constituir un elemento que ayudaría a avanzar en el proceso de elaboración y aprobación del próximo PGOU.


    A la vista de todo ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formulan las siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Que por el Ayuntamiento de Cazorla se proceda a agilizar al máximo la elaboración y tramitación del Plan General de Ordenación Urbana que debe sustituir a las actuales Normas Subsidiarias de Planeamiento, incluyendo en el mismo cuantas determinaciones sean necesarias para una adecuada protección del patrimonio histórico del municipio.

    RECOMENDACIÓN 2: Que por la Delegación Provincial de la Consejería de Cultura se ofrezca al Ayuntamiento de Cazorla la ayuda y el asesoramiento técnico que el mismo pudiera precisar para una correcta inclusión en el PGOU en elaboración de las determinaciones necesarias para una adecuada protección del patrimonio histórico del municipio.

    RECOMENDACIÓN 3: Que hasta tanto no se apruebe el nuevo PGOU de Cazorla, cuando se pretenda realizar alguna actuación sobre un bien que, aun no estando incluido en el ámbito espacial de protección determinado por las Normas Subsidiarias actualmente vigentes, se presuma por sus características que pueda ser parte integrante del entorno del Conjunto Histórico declarado, se proceda por el Ayuntamiento de Cazorla a someter el otorgamiento de licencia para dicha actuación a la previa autorización de la Consejería de Cultura.

    RECOMENDACIÓN 4: Que en caso de que, sin el otorgamiento de la preceptiva autorización por la Consejería de Cultura, se inicien actuaciones sobre un bien que, aun no estando incluido en el ámbito espacial de protección determinado por las Normas Subsidiarias actualmente vigentes en el municipio de Cazorla, se presuma por sus características que pueda ser parte integrante del entorno del Conjunto Histórico declarado, se proceda por la Delegación Provincial de Cultura en Jaén en la forma prevista en el art. 42 de la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía.

    SUGERENCIA 1: Que se adopte un acuerdo entre el Ayuntamiento de Cazorla y la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía por el que se determine qué bienes van a considerarse susceptibles de ser incluidos en el nuevo PGOU como parte integrante del entorno protegido por la declaración de Conjunto Histórico y por el que se comprometa el Ayuntamiento de Cazorla a someter cualquier actuación que se prevea sobre dichos bienes a la obtención de previa autorización de la Consejería de Cultura.

    Formulamos estas Resoluciones en la confianza de que la aceptación y cumplimiento de las mismas supondría un mejor cumplimiento de lo dispuesto en el art. 46 de la Constitución Española y en los arts. 33, 36.1.f) y 37.1.18 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y redundaría en una mejora de la protección del patrimonio histórico de la Ciudad de Cazorla.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz