ANTECEDENTES

I. Con fecha 17 de julio de 2012 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. (...), a través de la cual nos exponía lo siguiente:

– Que en las inmediaciones de su vivienda se encuentran localizados dos contenedores.

– Que el incumplimiento reiterado de las normas vigentes para el depósito de residuos en dichos contenedores y la falta de limpieza de los mismos y del entorno afectan a la salubridad de la zona.

– Que tal situación provoca menoscabos en la salud de sus hijos, habida cuenta que éstos padecen enfermedades que precisan el mantenimiento de unas adecuadas medidas de higiene y salubridad en la vivienda y la correcta ventilación de ésta.

– Que ha solicitado al Ayuntamiento de Carrión de los Céspedes y a la Mancomunidad del Guadalquivir el cambio de ubicación de los contenedores al objeto de poder garantizar la salud de sus hijos.

– Que de hecho, tras la evacuación de un informe por parte del Distrito sanitario del Aljarafe en el que se dejaba constancia de las malas condiciones de salubridad de la zona, se acordó la retirada de dichos contenedores.

– Que pese a ello, tras diversas presiones vecinales, los contenedores han sido repuestos al sitio originario, agravando de nuevo los problemas de salud de los menores.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de Carrión de los Céspedes y a la Mancomunidad del Guadalquivir la evacuación de informe sobre los hechos expuestos por la parte afectada.

III. En atención a nuestras solicitudes de información, desde el Ayuntamiento de Carrión de los Céspedes y desde la Mancomunidad del Guadalquivir se nos ha señalado lo siguiente:

– Que no resulta sencillo aunar los intereses de los vecinos y vecinas del municipio para la localización de los lugares en los que emplazar contenedores de basura.

– Que la cuestión objeto de la queja afecta una competencia municipal que ha sido transferida a la mancomunidad del Guadalquivir.

– Que por parte del Distrito Sanitario se han evacuado dos informes sobre la cuestión analizada, señalándose en los mismos que la actual localización de los contenedores de basura no afecta, por sí misma, al estado de salud de los menores.

– Que el traslado que puntualmente se realizó de los contenedores provocó el rechazo de otros vecinos y vecinas de la zona, que en señal de protesta depositaron residuos en la vía pública, junto a la vivienda de la afectada.

– Que teniendo en cuenta la inexistencia de una relación de causalidad entre la localización de los contenedores y la salud de los menores y que las protestas realizadas por los vecinos de la zona sí podrían tener un efecto dañino en el estado de salud de éstos, se ha entendido oportuno no acoger la solicitud planteada por la parte promotora de la queja.

– Que, en cualquier caso, se han dado indicaciones para intensificar las labores de limpieza de la zona.

En atención a los antecedentes descritos, conviene realizar a los organismos actuante las siguientes 

CONSIDERACIONES

Única.- Localización de contenedores.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los municipios ostentan competencias en materia de recogida y tratamiento de residuos y deben prestar necesariamente tales servicios.

Por su parte, la ya derogada Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, preveía en su artículo 4.3 que «Corresponde a los municipios, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminación de los residuos urbanos, en la forma en que establezcan las respectivas Ordenanzas».

Asimismo, el artículo 20.1 de la dicha Ley decía que «Los poseedores de residuos urbanos estarán obligados a entregarlos a las Entidades locales, para su reciclado, valorización o eliminación, en las condiciones en que determinen las respectivas ordenanzas. Las Entidades locales adquirirán la propiedad de aquellos desde dicha entrega y los poseedores quedarán exentos de responsabilidad por los daños que puedan causar tales residuos, siempre que en su entrega se hayan observado las citadas ordenanzas y demás normativa aplicable».

En la actualidad, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados dispone, en su artículo 5.a) que corresponde a la entidades locales o a las Diputaciones forales, cuando proceda, «Como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas en el marco jurídico de lo establecido en esta Ley, de las que en su caso dicten las Comunidades Autónomas y de la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor. La prestación de este servicio corresponde a los municipios que podrán llevarla a cabo de forma independiente o asociada».

En el ámbito de nuestra Comunidad autónoma, la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental prevé en su artículo 98.2.a) que corresponde a los municipios «La prestación de los servicios públicos de recogida, transporte y, en su caso, la eliminación de los residuos urbanos en la forma que se establezca en sus respectivas ordenanzas y de acuerdo con los objetivos establecidos por la Administración de la Junta de Andalucía en los instrumentos de planificación».

Tales disposiciones legales deben entenderse desarrolladas a través del Decreto 283/1995, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Residuos de Andalucía.

El mismo contiene un artículo 18 dedicado expresamente a las ordenanza municipales sobre residuos sólidos urbanos.

En este sentido, el apartado primero de dicho artículo prevé que «De conformidad con lo previsto en la legislación sobre el Régimen Local, los Municipios en uso de su potestad reglamentaria elaborarán y aprobarán Ordenanzas de Residuos con el fin de regular la gestión de los mismos en el ámbito de su término municipal. De acuerdo con el artículo 47 de la Ley de Protección Ambiental, estas disposiciones reglamentarias se ajustarán a las previsiones, criterios y normas mínimas del Plan Director Territorial de Gestión de Residuos».

Por su parte, el artículo 19 concreta cuál debe ser el contenido mínimo que deben contener las citadas ordenanzas municipales, entre los que se encuentra la determinación de las condiciones en las que los productores o poseedores de las distintas clases de desechos y residuos deban ponerlos a disposición de los encargados de su gestión, los lugares para su depósito, el tipo de recipientes, envases o contenedores a utilizar y la frecuencia de los servicios de recogida.

Tal previsión reglamentaria resulta pues compatible con la existencia de una norma de ámbito municipal que prevea los criterios que deben regir la concreción del lugar exacto en el que localizar los contenedores de residuos.

No obstante, por lo que ha podido comprobar esta Defensoría del Pueblo Andaluz, no parece que para el municipio de Carrión de los Céspedes tales criterios hayan sido fijados.

En cualquier caso, la inexistencia de tal previsión normativa no excluye la necesidad de que la ubicación que se acuerde resulte técnicamente viable y responda a las lógicas indicaciones que puedan recibirse de los particulares, comerciantes y usuarios en general.

En este sentido, como ya hemos tenido oportunidad de manifestar en más de una ocasión, esta Institución considera inapropiados los emplazamientos que disten ampliamente de los hogares de los vecinos o aquellos otros que, por su cercanía respecto a viviendas, pudieran generar molestias por malos olores, ruidos u otras circunstancias que inevitablemente llevan aparejadas los sistemas de depósito de residuos.

De este modo, entendemos que la Administración local debe acometer importantes esfuerzos para localizar soluciones del agrado de la ciudadanía en general que garanticen los derechos de todos y cada uno de los ciudadanos afectos.

Por consiguiente, cualquier ubicación acordada por el Consistorio que no se ajuste a estos criterios y que no haya tenido en cuenta las opiniones e indicaciones de las personas afectadas, será valorada como inadecuada por parte de este Defensor del Pueblo Andaluz.

En el caso objeto de análisis, esta Defensoría considera de especial relevancia los argumentos expuestos por la parte promotora de la queja para justificar su pretensión que, a nuestro juicio, no debería reducirse necesariamente a localizar una nueva ubicación de los contenedores sino que también podría suponer la implementación de una solución técnica que minimice ostensiblemente las afecciones que sobre la salud de los menores pueda ocasionar la acumulación de residuos y suciedad en las proximidades de la vivienda en la que residen (por ejemplo, un sistema hidráulico de recogida selectiva de residuos).

En definitiva, se trata de conjugar adecuadamente los intereses de todas las partes afectadas teniendo en cuenta los bienes jurídicos que se pretenden proteger.

En este sentido, puede ser cierto que no exista una relación directa entre la enfermedad de los menores y la localización de los contenedores de basura en las proximidades de su casa; pero no es menos cierto que con carácter general en torno a este tipo de infraestructuras suele acumularse alguna suciedad y que ésta sí puede incidir en el estado de salud de dichos menores.

Asimismo, si respecto a la parte afectada son predicables los argumentos ofrecidos por el Ayuntamiento y por la Mancomunidad relativos a la intensificación de las labores de limpieza de la zona, consideramos que los mismos también deben funcionar respecto a los demás vecinos y vecinas afectados.

En este sentido, si el Ayuntamiento y la Mancomunidad son capaces de comprometerse a mantener un adecuado nivel de limpieza de los contenedores cuando éstos se encuentran situados junto a la vivienda de los menores, estamos convencidos de que ese mismo compromiso podría asumirse si los contenedores se ubican en otra calle aledaña. Por consiguiente, estima esta Defensoría del Pueblo Andaluz que el mantenimiento de un adecuado estado de limpieza de los contenedores y de la zona en la que se localicen no constituye sino un deber inexcusable para la Administración, por lo que su asunción no debe ser en ningún caso el criterio que debe sustentar la decisión sobre el emplazamiento concreto de los contenedores.

Entendemos pues que deben ser otras las circunstancias a tener en cuenta para determinar si una concreta localización es adecuada o no respecto de otras posibles.

En el presente supuesto, queda claro que el bien jurídico argüido por la parte promotora de la queja para entender inadecuada la actual ubicación de los contenedores es la salud de los menores, dado que ésta sí podría verse afectada en el supuesto en que, por las circunstancias que sean, el nivel de limpieza de la zona no fuese óptimo.

No obstante, respecto al otro emplazamiento valorado, no se ha señalado justificación alguna sobre su improcedencia, más que no parece ser del agrado de algunos vecinos que, por lo demás, para hacer valer su pretensión, no parecen haber tenido el más mínimo reparo en cometer ilícitos administrativos consistentes en el abandono de residuos en la vía pública en unas condiciones inadecuadas; ilícitos éstos que, por la información obtenida, ni siquiera han sido perseguidos por la Administración competente.

De este modo, confrontando las situaciones descritas, este Comisionado del Parlamento de Andalucía considera que el bien jurídico traído a colación por la parte promotora de la queja debe prevalecer sobre los gustos estéticos o las apetencias de otros vecinos y vecinas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Consistente en la necesidad de localizar un nuevo emplazamiento para los contenedores identificados por la parte promotora de la queja que resulte apto técnicamente.

RECOMENDACIÓN 2: Valorar la posibilidad de implementar nuevas soluciones técnicas para la instalación de contenedores de residuos en zonas de uso residencial, que permitan minimizar la incidencia estética y ambiental de los mismos.

RECOMENDACIÓN 3: Intensificar las labores de concienciación ciudadana, vigilancia, inspección, control y, en su caso, sanción respecto al adecuado depósito de residuos.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

El pasado día 25 de abril de 2012 le remitimos una comunicación informándole que por parte de esta Institución había sido admitida a trámite una queja formulada por D. (...), en relación con la falta de respuesta a un escrito presentado con fecha 10 de octubre de 2011.

A través de tal misiva le interesamos que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado, informándonos al respecto.

No obstante lo anterior, y a pesar del tiempo transcurrido desde nuestra comunicación y de las reiteraciones que le han sido dirigidas los días 15 de junio y 2 de agosto de 2012, aún persiste su falta de respuesta a nuestro requerimiento y, por ende, al escrito de solicitud del interesado.

A la vista de lo anterior, hemos considerado necesario dirigirnos de nuevo a Ud., y de acuerdo con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formularle Resolución en base a las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 7 del artículo 42 de la LRJPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte afectada con fecha 13 de septiembre de 2010.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

I.- Con fecha 21.07.2011 se recibe escrito de queja por el que el interesado, en representación de un Grupo Político Municipal integrante del Pleno Municipal del Ayuntamiento de El Castillo de las Guardas, manifestaba que mediante escrito presentado el 16 de junio de 2011 solicitaron de la Corporación Municipal una asignación económica para su grupo y la dotación de los medios personales y materiales (fotocopiadoras, teléfonos, etc) necesarios para el ejercicio y desempeño de sus funciones de representación y para poder atender a los vecinos del municipio. Solicitud que -según indicaban- no había sido atendida.

Asimismo, se denunciaban las trabas encontradas para el acceso a documentación e información municipal.

II.- Admitido a trámite el escrito de queja, con fecha 11.08.2011 se solicitó informe a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento indicado, recibiéndose respuesta de dicho Consistorio con fecha 26.08.2011 exponiendo –en síntesis- que por la Alcaldía se había negado la disposición de despacho en la sede del Ayuntamiento, pero dicha negativa no se había realizado de forma injustificada, ni pretendía extenderse por todo el mandato representativo.

Alegaba el Ayuntamiento en justificación de la decisión adoptada que el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales en su Art. 27 no impone una obligación en términos absolutos, ya que supedita el derecho de puesta a disposición de los grupos políticos de un despacho o local para reunirse y recibir visitas de ciudadanos, a las posibilidades funcionales de la organización administrativa municipal.

Igualmente, señalaba la Alcaldía en su informe que la negativa a facilitar una asignación económica a los grupos políticos obedecía a la falta de consignación en el presupuesto vigente, estando pendiente la petición ahora formulada por el Grupo en la oposición de lo que pueda determinarse con ocasión de la elaboración del próximo presupuesto.

Concluía la Alcaldía exponiendo la reducida disponibilidad de personal administrativo hasta el punto que el propio personal técnico realizaba tareas administrativas, por lo que no era posible asignar personal de confianza al Grupo solicitante.

Asimismo, respecto a la obtención de fotocopias y documentación, señalaba el informe que en ningún momento se les había negado, especificando de contrario que se había defendido por la Alcaldía que se les facilitare todo tipo de información, siempre y cuando las peticiones fueren razonables y no entorpecieren el normal funcionamiento de la Administración Municipal.

III. A los interesados en las actuaciones se les remitió el informe municipal a los efectos de que pudieran alegar cuanto a su derecho conviniere, sin que por el Grupo Municipal promovente de la queja se hay realizado hasta la fecha escrito de alegaciones.

CONSIDERACIONES

Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.

En la queja formulada se plantean por la parte promovente afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).

El Constituyente estableció al respecto :

«1.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»

Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los Municipios (Art. 140 de la Constitución).

El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.

Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.

Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de Noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:

«un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»

De igual modo y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:

«...existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)

Igualmente el Tribunal constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que:

 «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)

Segunda.- La traslación del principio de participación al ámbito local

El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo integra en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; la función de participar en las deliberaciones del pleno; la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y, el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)

Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

Asimismo, y como desarrollo del marco normativo determinado en la Ley de Bases, el Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, concreta en sus artículos 27 y 28 algunos de los derechos que corresponden a los Grupos Políticos para el correcto desempeño de sus funciones representativas:

Art. 27. «En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, los diversos grupos políticos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de manera independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el Presidente o el miembro de la Corporación responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de medios materiales y personales.»

Art. 28 «1. Los grupos políticos podrán hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población.

2. El Presidente o el miembro corporativo responsable del área de régimen interior establecerán el régimen concreto de utilización de los locales por parte de los grupos de la Corporación, teniendo en cuenta la necesaria coordinación funcional y de acuerdo con los niveles de representación política de cada uno de ellos.

3. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones del Pleno o de la Comisión de Gobierno.»

Además, redundando en lo anterior, el 15 de Diciembre de 2009, la Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó por unanimidad de todos los grupos políticos integrantes de la misma, el Código del Buen Gobierno Local, que recoge los principios de transparencia y ética pública, junto a medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local.

El texto de dicho Código del Buen Gobierno Local, que fue remitido a todos los Gobiernos Locales españoles para que en uso de su autonomía lo ratificaran y lo incorporasen a su normativa propia, venía a indicar, entre otras cuestiones, lo siguiente:

«Los diversos Grupos Políticos dispondrán en dependencias municipales de un despacho o local para reunirse y recibir visitas, poniendo el Alcalde/sa a su disposición los medios materiales y humanos que permita el Presupuesto...»

Tercera.- La relevancia del papel representativo de los Grupos Políticos en el ámbito Local.

Al igual que en cualquier Cámara legislativa o Parlamento el Grupo de electos locales puede constituirse como una organización de representantes en el Pleno Municipal. Nuestro Tribunal Constitucional en doctrina contemplada en alguna de sus Sentencias (STC 30/1993), los considera con la naturaleza y la denominación de grupos políticos y ello, en base a una interpretación sistemática de las Leyes sobre Régimen Local y a tenor de la literalidad de las previsiones contenidas en los Arts. 23 y 24 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

Por su naturaleza jurídica son entidades asociativas, creadas por el Legislador ordinario estatal mediante la Ley 7/1985, de 2 de Abril, ya citada, desarrollada por el Real Decreto legislativo 2568/1986, de 18 de Noviembre (Titulo I, Capitulo II, Arts. 23 y siguientes). Aun cuando cuentan con sustantividad propia, no están insertos en la estructura organizativa básica y complementaria del correspondiente organigrama municipal, ni sus actos son susceptibles de ser imputados a la Entidad Local correspondiente, como indica el Tribunal Supremo en diversas de sus Sentencias (STS de 8 de Febrero de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª y STS de 15 de Septiembre de 1995, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª).

El reconocimiento de su constitución, la intervención y control y fiscalización de sus actuaciones, en los casos previstos en la Ley y en la Reglamentación Local específica, corresponderá al propio Pleno Municipal.

En resumen se puede entender que el grupo político municipal como una asociación de cargos electos locales que una vez investidos de autoridad, se unen por afinidad de su ideario político a efectos y con la finalidad de ejercitar sus funciones representativas mediante una acción conjunta en la institución de la que forman parte, durante el mandato para el que fueron elegidos.

La relevancia de los grupos políticos en el ámbito local, en cuanto representantes legítimos de los intereses, anhelos y deseos de aquellos ciudadanos que le han otorgado su confianza mediante el voto, no se limita a aquellos que ejercen el gobierno municipal como consecuencia del juego democrático de las mayorías, sino que se extiende igualmente a los grupos que no ostentan responsabilidades de gobierno pero si ejercen la necesaria labor de oposición política.

En este sentido, la existencia de medios que posibiliten el correcto ejercicio de sus funciones por parte de los grupos políticos se constituye en requisito necesario para dar contenido efectivo a la función representativa que desempeñan los mismos en cuanto depositarios de la confianza y transmisores del sentir de una parte de los ciudadanos del municipio.

Cuarta.- De la necesidad de motivar y justificar las limitaciones y excepciones al desempeño por los grupos políticos locales de su función representativa.

Consideramos que en base a la normativa legal y reglamentaria anteriormente expuesta y a la interpretación jurisprudencial anticipada, queda claro que los grupos políticos tienen derecho a disponer de un despacho o local en la sede de la entidad local para reunirse o recibir vistas de vecinos y también tienen derecho a disponer de unas infraestructuras mínimas de medios personales y materiales para el desarrollo de su función representativa que, en la medida de lo posible, se les han de facilitar por el Gobierno Municipal (Art. 27 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

No obstante, tales derechos estarían supeditados a las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, que podrían justificar la imposición de una restricción, limitación o minoración en la efectividad de su ejercicio.

Asimismo, y en lo referido a la dotación de una infraestructura mínima de medios materiales y personales a los grupos políticos, la misma podría verse condicionada por las circunstancias económicas del propio Ayuntamiento que, especialmente en momentos como los actuales de crisis económica y dificultades financieras, podrían justificar la imposición de restricciones en la asignación a estos fines de unos recursos notoriamente escasos.

También tienen derecho los grupos políticos a hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población (Art. 28 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

Dicho derecho también puede venir condicionado o limitado por razones de coordinación funcional de los servicios municipales o por la celebración de otros actos en los mismos locales que sean de interés municipal.

Como puede verse, los derechos de los grupos políticos locales no son derechos absolutos cuyo ejercicio deba quedar necesariamente exento de cualquier tipo de límite o restricción, sino que los mismos pueden ver condicionada su efectividad por razones de tipo organizativo, funcional o económico.

No obstante, al tratarse de unos derechos conectados directamente con el derecho fundamental de participación reconocido en el art. 23 de la Constitución, gozan de una protección especial que obliga a que cualquier circunstancia que determine un condicionamiento o limitación en su ejercicio deba quedar plenamente acreditada y debidamente motivada y justificada, aplicándose siempre con un criterio restrictivo, de forma que la minoración en el ejercicio o disfrute del derecho resulte la mínima indispensable y se prolongue por el menor tiempo posible.

Por tanto, la negativa de una Corporación a hacer efectivo a los grupos políticos los derechos que les asisten como tales en virtud de lo dispuesto en los arts. 27 y 28 del ROF, no sólo deberá venir debidamente motivada, con acreditación de las causas y circunstancias que la justifican, sino que además, habrán de acreditarse la necesariedad de la decisión adoptada, por no existir otras alternativas válidas que permitan ejercer el derecho, y la proporcionalidad de la medida, en cuanto a ser la menos restrictiva posible para el ejercicio del derecho y prolongarse por el menor tiempo posible.

En consecuencia, no parece suficiente con una mera alegación a la existencia de problemas organizativos, funcionales o económicos para entender debidamente justificada la negativa al ejercicio de estos derechos, sino que es preciso que el Ayuntamiento acredite que dichos problemas son de tal entidad que justifican la aplicación de una medida restrictiva que afecta al ejercicio de un derecho fundamental.

Por otro lado, la denegación de estos derechos, en la medida en que afecta a un derecho fundamental, no impide que deba considerarse subsistente la obligación de las Autoridades Locales de remover aquellos obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio de los derechos señalados. Esto implica que la Corporación debe asumir como propia la tarea de buscar soluciones o alternativas que, en el menor tiempo posible, hagan viable el pleno reconocimiento de los derechos alegados.

Quinta.- De la conveniencia de regular el ejercicio de los derechos de los grupos políticos locales.

Considera esta Institución que los derechos inherentes a los grupos políticos locales deberían gozar de una garantía jurídica que evite que su efectividad se vea afectada por las coyunturas de la controversia política y por los vaivenes derivados de los cambios en la composición política de los órganos de gobierno locales.

A tal fin, estimamos oportuno que se proceda a la regulación de los derechos de los grupos políticos -en cuanto a posibilidad de disposición de despacho en la sede municipal; dotación de medios personales y materiales; y posibilidad de uso de dependencias municipales- en el marco de la normativa local propia en materia de régimen interior.

Esta regulación posibilitaría que, con perspectiva de futuro y propósito de permanencia, quedase determinado el alcance y extensión de los derechos de los grupos políticos, y fijadas las condiciones y requisitos cuantitativos y cualitativos para el disfrute de los mismos por los grupos resultantes de ulteriores procesos electorales.

Asimismo, sería conveniente que en dicha regulación se incluyesen los criterios y medidas a adoptar para posibilitar que el disfrute de estos derechos sea compatible con las necesidades organizativas y de coordinación funcional de la entidad local.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el Art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de las presentes Resoluciones del Defensor del Pueblo Andaluz.

RECOMENDACIÓN para que con la mayor brevedad posible se proceda a remover los obstáculos que impiden en ese municipio el ejercicio de los derechos que reconocen a los grupos políticos los artículos 27 y 28 del Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales

SUGERENCIA para que se adopte por los Órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los grupos políticos.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones