Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 12/3629 dirigida a Consejería de Fomento y Vivienda, Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA), Ayuntamiento de Málaga
ANTECEDENTES
El modelo de administración al servicio de la ciudadanía recogido en el art. 103.1 de la Constitución determina que sea urgente resolver cualquier controversia que surja entre Administraciones Públicas y, por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz ha sugerido a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, dependiente de la Consejería de Fomento y Vivienda, y al Ayuntamiento de Málaga que se intente alcanzar una interpretación consensuada de las determinaciones y obligaciones que a cada Administración competen y se aclaren las actuaciones que respectivamente deban asumir para lograr el objetivo de obtener suelo con destino a la promoción de viviendas de protección oficial, dotaciones y equipamientos necesarios en el ámbito del Área de Rehabilitación del Centro Histórico de Málaga, así como que se atienda, sin más dilaciones, el pago de la cantidad adeudada en concepto de justiprecio a las partes promotoras de las quejas que se han presentado en esta Institución como consecuencia del retraso en los plazos de pago. En el caso de que no consideren adecuado o posible, se interesas que valoren la oportunidad de someter a un procedimiento de mediación las discrepancias existentes con la clara voluntad de llegar a un acuerdo que salvaguarde el interés general de esta intervención y se compense, a la mayor urgencia posible, a los ciudadanos expropiados por la privación de sus bienes y derechos.
En esta Institución venimos tramitando cuatro expedientes de queja relacionados con procedimientos expropiatorios en el Área de Rehabilitación del Centro Histórico de Málaga y que hemos agrupado, en su tramitación, en la queja 12/3629. En concreto, los expedientes agrupados son la queja 12/3721, queja 12/6274 y queja 12/7008.
Estos procesos expropiatorios, según la información recogida durante la tramitación de estos cuatro expedientes de queja, tienen su origen en la firma del convenio suscrito en el año 2005 entre la entonces Consejería de Obras Públicas y Transportes y el Ayuntamiento de Málaga, para la obtención de suelos con destino a la promoción de viviendas de protección oficial, dotaciones y equipamientos necesarios en el ámbito del Área de Rehabilitación del Centro Histórico de Málaga. Dicho Convenio preveía la obtención de suelo, por parte de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA, anterior denominación de la actual Agencia de Vivienda y Rehabilitación, AVRA, adscrita a la actual Consejería de Fomento y Vivienda), mediante diferentes fórmulas, entre las que se incluía la expropiación por parte del Ayuntamiento de una serie de suelos y puesta a disposición de EPSA de aquellos que, de acuerdo con el planeamiento urbanístico, tuvieran un destino residencial, sufragando EPSA los gastos originados por la obtención de dichos suelos y de los inmuebles que se encuentren en ellos.
En cumplimiento de lo acordado y en lo que se refiere al suelo a obtener por expropiación, el Ayuntamiento comenzó a realizar las valoraciones de las fincas, en un proceso en el que EPSA sostiene que no tuvo audiencia, a pesar de su condición de beneficiaria y pagadora de los suelos. En la actualidad, todos los procesos expropiatorios están aprobados definitivamente y notificados a EPSA los justiprecios de las fincas expropiadas, de los que se ha abonado aproximadamente el 50% de los mismos, restando la otra parte por un montante de 5.643.233 euros correspondiente a una superficie de 3.464 metros cuadrados. En este último caso, deben encontrarse los casos que han motivado la presentación de estas quejas.
Sin embargo, en este momento del proceso expropiatorio han surgido desavenencias acerca del cumplimiento de los términos del convenio, alegando EPSA substancialmente que el Ayuntamiento de Málaga, de forma unilateral, ha efectuado modificaciones del PGOU pasando parte de los suelos afectados de residencial a dotacional o zona verde que afectan a 11 fincas en cinco unidades. Ello determina que, según EPSA, se haya producido una alteración del convenio con una afección de calado en cuanto a la viabilidad técnica y económica de las actuaciones a desarrollar al producirse una reducción notable de la superficie de actuación para vivienda protegida. Por ello, considera EPSA que debería ser compensada debidamente por parte municipal.
Surgidas estas controversias entre ambas instancias administrativas y tras fracasar el intento de alcanzar una solución consensuada mediante la constitución de un grupo de trabajo, fue convocada la Comisión de Seguimiento del Convenio como órgano con competencia para dirimir las cuestiones planteadas, pero también ello ha resultado infructuoso. Como consecuencia, EPSA formuló solicitud de revisión de oficio, alegando su nulidad, de los Acuerdos del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo, Obras e Infraestructuras de fecha 10 de Mayo de 2007 y 7 de Agosto de 2008. Dicha solicitud ha sido desestimada, con base a un informe técnico que figura en el expediente, por lo que se interpuso Recurso de Reposición que igualmente ha sido desestimado por parte municipal, dejando expedita la vía para la interposición del Recurso Contencioso-Administrativo en el plazo legalmente fijado al efecto. Ignoramos si dicho Recurso Contencioso-Administrativo ha sido finalmente interpuesto.
Por otra parte, la Consejería de Fomento y Vivienda, alegando los supuestos incumplimientos municipales, ha formalizado denuncia del Convenio mediante escrito de fecha 6 de Septiembre de 2013, instando a resolver el mismo de mutuo acuerdo con apertura de la fase de liquidación. Ello comporta los objetivos de paralizar los pagos por adquisiciones no ajustadas al interés público general, evitándose el agravamiento del perjuicio ocasionado al mismo, así como la recuperación de la inversión indebidamente realizada.
CONSIDERACIONES
La conclusión que cabe extraer de los anteriores antecedentes es que nos encontramos ante una controversia de carácter jurídico-técnico entre dos administraciones acerca de la interpretación y cumplimiento de un Convenio suscrito entre ambas, pero cuya repercusión negativa inmediata se produce sobre los propietarios que, en su día, fueron expropiados y que, por el momento, ante lo dilatado de posibles procedimientos judiciales que resuelvan este contencioso si no se alcanza un deseable consenso, van a continuar sin recibir la indemnización que reclaman y a la que tienen pleno derecho pues es incuestionable que se les ha privado de sus bienes. Todo ello, sin contar la más que previsible complejidad que podría conllevar la ejecución de una sentencia que, en su caso, declarara nulos algunos de los acuerdos adoptados.
Se trata de una situación que no puede resultar admisible, puesto que se ocasiona, a personas que ya han pasado por el difícil trance de la expropiación de su propiedad, debido a una controversia que les es ajena entre las Administraciones implicadas, una demora indeterminada en el resarcimiento e indemnización del daño ocasionado y reconocido, que comprende tanto el justiprecio como los intereses generados.
Con independencia de ello, el convenio firmado tenía unos objetivos y una justificación que consideramos del máximo interés por cuanto no solo de su ejecución dependía la construcción de un importante número de viviendas protegidas, sino que suponía también la reordenación y regeneración de un suelo muy singular en pleno casco histórico de la ciudad, englobándose tales actuaciones dentro de los criterios actualmente demandados de una ordenación urbanística sostenible. La justificación que, en su día, tuvo el convenio pese a los cambios y vicisitudes sufridas, creemos que sigue plenamente vigente, al menos desde un punto de vista social, ambiental e incluso económico. Otra cosa sea las dificultades surgidas por todas las motivaciones que figuran en el expediente de queja y, por supuesto, por la incidencia de la crisis económica para llevarlo a cabo.
En fin, deseamos trasladar que ya sea a través de este convenio o, en su caso, de una modificación del mismo o a través de otros instrumentos y cualquiera que sea la financiación de éstos, la necesidad de intervención en este espacio con objeto de construir viviendas protegidas y poner en valor o regenerar los espacios públicos incluidos en el PERI continúa hoy siendo tan necesaria como ayer.
Pues bien, como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Con carácter básico, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
En este orden de cosas, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 contiene una serie de previsiones que pretenden garantizar los derechos de las personas afectadas por un expediente de expropiación forzosa frente a dilaciones indebidas de la Administración expropiante.
Así, el artículo 56 establece la obligación de abono de intereses cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justiprecio por causa imputable a la Administración, liquidándose con efectos retroactivos una vez que el justiprecio haya sido efectuado. Pero estimamos que las responsabilidades por demora recogidas en dichos artículos vienen a constituir una garantía de que los derechos de quienes resultan expropiados se verán garantizados por el abono de intereses pero, ante la situación descrita, podría estar vulnerándose el contenido esencial del derecho a la propiedad privada que regula el artículo 33 de la Constitución española, al no contarse con previsiones temporales de ser debidamente indemnizados en los plazos legalmente establecidos.
También es preciso traer a colación en este asunto que el modelo constitucional y estatutario de organización y distribución territorial de poder se ha configurado y enmarcado en determinados principios, entre los que, en el caso que nos ocupa, es preciso destacar los de cooperación y coordinación entre las distintas Administraciones Públicas.
Basta para ello recordar las previsiones del artículo 103.1 de la Constitución, o la propia Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuando en su artículo 89.2 establece que «La Administración de la Comunidad Autónoma y las Administraciones locales ajustarán sus relaciones a los principios de información mutua, coordinación, colaboración y respeto a los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el presente Estatuto, en la legislación básica del Estado y en la normativa autonómica de desarrollo, con plena observancia de la garantía institucional de la autonomía local reconocida por la Constitución y por la Carta Europea de la Autonomía Local».
En el mismo sentido, el artículo 90 del Estatuto, bajo la rúbrica de “Principios de organización territorial”, establece que «La organización territorial de Andalucía se regirá por los principios de autonomía, responsabilidad, cooperación, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, coordinación, suficiencia financiera y lealtad institucional».
Ese mismo principio de colaboración entre Administraciones Públicas está presente en el artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece en su apartado 1 lo siguiente:
«1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones».
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA 1: de que, mediante nueva convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Convenio, en aplicación de los principios constitucionales, estatutarios y legales citados, se intente alcanzar una interpretación consensuada de las determinaciones y obligaciones que, a cada Administración, competen y se aclaren las actuaciones que respectivamente deben asumir para lograr los objetivos de obtención de suelo con destino a la promoción de viviendas de protección oficial, dotaciones y equipamientos necesarios en el ámbito del Área de Rehabilitación del Centro Histórico de Málaga, con salvaguarda del interés general de esta intervención, así como que, por parte de esa Empresa Pública del Suelo de Andalucía o municipal según se determine, se adopten las medidas necesarias para atender, sin más dilaciones, el pago de la cantidad adeudada en concepto de justiprecio a las partes promotoras de las presentes quejas, como consecuencia del retraso habido en los plazos de pago.
SUGERENCIA 2: de que, alternativamente, y para el caso de que no consideren adecuado o posible, si ya se han realizado actuaciones que lo impiden, la mencionada vía, las partes valoren la oportunidad de someter a un procedimiento de mediación las discrepancias existentes con la clara voluntad de llegar a un acuerdo.
SUGERENCIA 3: de que en el supuesto de que tampoco considere adecuado la anterior vía mencionada, se plantee primero por razones de eficiencia a la hora de resolver este contencioso y, en segundo lugar, de equidad para poder dar una pronta respuesta a los ciudadanos expropiados, someter la solución al conflicto generado al procedimiento de arbitraje.
En todo caso y éste es el motivo fundamental de la tramitación de este expediente de queja, consideramos que es una obligación legal y una exigencia ética y de buena administración el que se compense, a la mayor urgencia posible, a los ciudadanos expropiados por la privación de sus bienes y derechos en aras a la consecución de un interés general, abonándose también los intereses de demora que se hayan generado.
El pronto pago de las indemnizaciones por las privaciones de bienes y derechos sufridos en su patrimonio y cualquier controversia que surja entre Administraciones Públicas debe ser resuelta con carácter urgente, como corresponde al modelo de administración al servicio de la ciudadanía configurado en el art. 103.1 de la Constitución.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
