Necesidad de normativa que regule el servicio de punto de encuentro familiar

ANTECEDENTES

I. Recibimos la queja de una persona usuaria del punto de encuentro familiar de Sevilla en la cual relataba diversas incidencias en su funcionamiento.

Tras admitir la queja a trámite recabamos información de la Delegación del Gobierno en Sevilla, remitiéndonos como respuesta el informe elaborado por la entidad gestora del recurso, en el cual se rebatían punto por punto las manifestaciones efectuadas en la queja negando la existencia de irregularidades en su funcionamiento.

Tras culminar la instrucción del expediente hubimos de contrastar las versiones de los hechos reflejadas en el escrito de queja respecto del relato efectuado por la entidad gestora del recurso, haciéndose evidente una absoluta divergencia de pareceres, de imposible conciliación toda vez que la queja alude a una situación de descoordinación e incluso maltrato institucional por parte del personal interviniente. Y, por su parte, la entidad gestora del punto de encuentro alude a la corrección de su intervención y a los intentos realizados por conciliar la postura divergente de ambos progenitores en cuanto al disfrute del período de vacaciones junto con el hijo que tienen en común, recalcando que su actuación fue diligente, con un trato cordial, empático y respetuoso hacia las personas afectadas.

II. Al existir dichas versiones tan contrapuestas y no disponer esta Institución de medios de prueba con los que contrastar una u otra versión, estimamos oportuno no emitir ningún pronunciamiento o consideración en refuerzo de una u otra versión de lo sucedido.

Ahora bien, consideramos que tal hecho no debe ser obstáculo para que debamos puntualizar el encargo institucional que la Administración realiza a las entidades -privadas- gestoras de los puntos de encuentro familiar, y a continuación analicemos los controles que se realizan sobre el funcionamiento de dichos servicios y las potestades de dirección, supervisión y control conforme al marco jurídico actual.

CONSIDERACIONES

I. La puesta en marcha de un servicio de punto de encuentro familiar se realiza tras la licitación, adjudicación y firma de los correspondientes contratos de gestión del servicio público de punto de encuentro familiar, tramitados conforme a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el Decreto 39/2011, de 22 de febrero, por el que se establece la organización administrativa para la gestión de la contratación de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales y se regula el régimen de bienes y servicios homologados, con carácter supletorio se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado

Así pues, las incidencias relativas a dicho contrato han de resolverse conforme a su propio articulado, al Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares y demás documentos anexos, que revisten carácter contractual.

Y dicha normativa contractual deja en manos de la Administración contratante las potestades de supervisión y control de la prestación del servicio, quedando además reflejado en los Pliegos de Cláusulas la obligación de ser informada de las incidencias relevantes, además del cauce previsto para quejas o reclamaciones en el propio establecimiento.

Por todo ello, llama nuestra atención que tras dar traslado de la queja que formula la interesada a la Administración responsable del servicio obtengamos como respuesta un escueto oficio dando traslado a su vez del informe elaborado por la entidad gestora del servicio, sin acompañarlo de ninguna observación ni reseña significativa, como tampoco de ninguna referencia a actividades inspectoras o de supervisión del servicio que disiparían dudas en cuanto al correcto ejercicio de las actividades encomendadas a la entidad gestora.

II. Tal hecho vuelve a poner en cuestión la carencia de una normativa que viniese a regular la propia existencia y funcionamiento de los puntos de encuentro familiar. Dicha normativa serviría de referente a la contratación de dichos servicios –en el supuesto de que la Administración optase por su gestión indirecta- y sometería a la entidad y el personal interviniente no sólo a las obligaciones y compromisos derivados de la relación contractual sino también a los preceptos establecidos en dicha normativa, la cual ofrecería los beneficios propios de toda norma jurídica, esto es, su vocación de aplicación generalizada, su eficacia frente a terceros y la publicidad de su contenido.

De este modo los particulares usuarios del servicio tendrían claramente definidos de antemano el catálogo de derechos y deberes como usuarios, así como los límites de intervención por parte de los profesionales, y las posibilidades de reclamación en caso de divergencia respecto de sus actuaciones.

III. Tal como ya tuvimos ocasión de exponer en el Informe que presentamos ante el Parlamento de Andalucía para dar cuenta de nuestra intervención en el ejercicio 2009, postulamos por la urgente elaboración de una normativa reguladora de los puntos de encuentro familiar:

“(...) En ejercicio de las potestades de autogobierno el Parlamento de Andalucía aprueba la Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la Mediación Familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía, concibiendo un sistema para la solución extrajudicial de conflictos derivados de situaciones de separación, ruptura de pareja o divorcio, así como de otras situaciones que generan también conflicto en el seno de la estructura familiar y a las que se puede dar respuesta a través de la mediación familiar.

Queda al margen de la regulación contemplada en dicha Ley la red de puntos de encuentro familiar, en tanto que la mayor parte de actuaciones de los mismos derivan del cumplimiento de resoluciones judiciales en materia de derecho de familia.

En el trámite de elaboración de la Ley fuimos en su momento consultados sobre el contenido de su articulado, y en sede parlamentaria entre otras cuestiones pudimos exponer la posición de esta Defensoría proclive a que la Ley de Mediación Familiar incluyese en su regulación un apartado relativo a los Puntos de Encuentro Familiar, por considerar esta Institución que los Puntos de Encuentro Familiar tienen mucho en común con las tareas de mediación familiar a las que pueden complementar e incluso, en determinadas situaciones, servir de instrumento alternativo. A la postre, el texto definitivamente aprobado no incluyó ninguna referencia a los Puntos de Encuentro Familiar, lo cual nos sitúa en una encrucijada normativa en la que coincide una reciente legislación autonómica sobre mediación familiar con una inexistente regulación, siquiera sea al nivel reglamentario de Orden de Consejería, de los Puntos de Encuentro Familiar.

Por tanto, al tratarse de unos servicios de competencia autonómica, directamente entroncados con la normativa que arriba hemos expuesto, consideramos perentoria la elaboración de una reglamentación de los Puntos de Encuentro Familiar que venga a solventar diversas incidencias que se suscitan en la práctica cotidiana de tales dispositivos, todo ello en consideración a la trascendencia de los derechos de las personas que de forma cotidiana han de acudir allí para mantener contacto con su familiar, menor de edad. Se ha de tener presente que la mayor parte de las personas usuarias de los puntos de encuentro familiar ven limitado el derecho de relaciones con sus hijos o hijas conforme a una resolución judicial que impone la obligación de concurrir a dicho servicio, bien fuere sólo para realizar la recogida y posterior entrega de la persona menor, bien para materializar in situ los encuentros en la propia sede del servicio, siendo tutelados dichos encuentros por el personal del Punto de Encuentro. Y al encontrarse constreñidos por dicha resolución judicial las personas usuarias no tienen más elección que someterse a lo estipulado y cumplir las instrucciones del personal que actúa investido de la autoridad que dimana de la condición de agente de la Administración que interviene en cumplimiento de una resolución judicial.

Por este motivo, a nuestro juicio se hace necesaria la elaboración de una norma que otorgue suficientes garantías jurídicas al ejercicio de tales atribuciones, a fin de clarificar los derechos y obligaciones tanto de las personas que concurren al servicio –familiares y menores- como del personal que presta allí sus servicios.

Y en este punto, apreciamos que la reglamentación que se elabore ha de reflejar con claridad la titularidad pública del servicio a prestar, por mucho que este se realice de forma indirecta acudiendo a las posibilidades habilitadas por la normativa reguladora de la contratación pública. Decimos esto en tanto que la trayectoria de los Puntos de Encuentro Familiar ha venido marcada hasta la fecha por la prestación de tales servicios mediante la colaboración de entidades privadas -asociaciones sin ánimo de lucro- que de forma voluntarista han atendido a las necesidades que la sociedad venía demandando, poniendo su empeño en facilitar los contactos entre menores y familiares, en situaciones de conflictos de relaciones. Dichos servicios prestados por tales asociaciones han sido subvencionados por la Administración previa la suscripción del oportuno convenio de colaboración, lo cual, a pesar de la bondad de tales agentes colaboradores, no dejaba de suscitar ciertas controversias por la entidad de los intereses y derechos implicados. En los últimos informes que nos han sido remitidos la Consejería de Justicia apunta a un cambio de forma de gestión de los Puntos de Encuentro Familiar, ajustando los mismos a las especificaciones de la contratación pública pero sin disponer de una normativa reguladora de los mismos que sirviera de referente del contenido exacto de la prestación a desarrollar, de los derechos y deberes de las personas usuarias, del régimen disciplinario y de los posibles recursos frente a decisiones que pudieran adoptarse en el ejercicio cotidiano de su actividad.

En la elaboración de la normativa a la que nos venimos refiriendo habrían de contemplarse las especialidades derivadas de la Legislación sobre Violencia de Género, compatibilizándose los mecanismos de seguridad contemplados en dicha legislación especial con la viabilidad del ejercicio del derecho de relaciones familiares, de tal modo que la propia concepción del servicio evitase situaciones desagradables, que en ocasiones pudieran incluso ser contrarias al espíritu de la Ley.

Una vez reglamentada la prestación del servicio, el propio contenido de la norma vendrá a disipar dudas sobre las posibilidades de intervención y formas de actuación de los Puntos de Encuentro Familiar, resultando precisa una posterior labor de coordinación entre las diferentes Administraciones implicadas, especialmente con Juzgados y Tribunales, a fin de consensuar protocolos unificados de derivación de casos a los Puntos de Encuentro Familiar, especificando líneas de actuación en situaciones de conflicto.

También se echa en falta la regulación de aspectos relativos a los medios materiales en que ha de desenvolverse el servicio de Punto de Encuentro Familiar. La reglamentación ha de pronunciarse acerca de las dotaciones mínimas de las propias instalaciones, pues entendemos que existen unos condicionantes arquitectónicos mínimos que los inmuebles destinados a tales servicios deben cumplir en orden a garantizar unos niveles aceptables de calidad y confortabilidad a los potenciales usuarios.

De entre estos requisitos destaca un mínimo módulo de metros cuadrados en relación al número de personas usuarias, teniendo presente la diferenciación de situaciones de recogida-entrega con otras en que se produce la convivencia entre menores y familiares en las propias instalaciones. Todo ello ha de efectuarse teniendo presente el supremo interés de las personas menores, que han de disfrutar de un entorno que no perjudique las relaciones, y que contemple las necesidades de esparcimiento y psicomotrices de aquellos casos de menores de más corta edad.

En cuanto al personal, en la reglamentación habrá de abordarse qué tipo de profesionales habrían de estar en contacto directo con las personas menores y sus familias, y qué titulaciones habrían de exigirse para tal finalidad, ello además del módulo mínimo de personal exigible en relación a la intensidad del uso previsto para el dispositivo.

Se ha de contemplar además el régimen específico de incompatibilidades del personal con el desempeño de actividades que pudieran guardar relación con procedimientos judiciales o administrativos relativos a separaciones matrimoniales o derecho de visitas, ello con la finalidad de evitar situaciones de conflicto de intereses.

En cuanto al contenido material de las prestaciones a desarrollar por los Puntos de Encuentro Familiar, sería exigible una reglamentación comprensiva de la metodología del trabajo, de los documentos de entrada y salida de menores, de las actas de incidencias, de los informes a que tendrían derecho las personas usuarias de forma ordinaria y extraordinaria, y de aspectos relacionados con los informes a aportar al Juzgado. Además de todo esto, habría de regularse el registro y archivo de casos, con referencias explícitas al cumplimiento de normativa sobre protección de datos personales.

A este respecto traemos a colación diferentes expedientes de queja que plantean cuestiones relacionadas con el contenido del servicio dispensado en los puntos de encuentro familiar y que vienen a ahondar en la necesidad de una reglamentación. Así en la queja 09/1289 la interesada alude a la negativa a facilitarle un documento justificativo de su asistencia al centro para cumplimentar el régimen de visitas y del tiempo de permanencia en el mismo.

La negativa del PEF se ampara en las pautas ordinarias de funcionamiento de tales dispositivos, según las cuales los informes y certificaciones que soliciten las personas usuarias han de ser cursadas a través del Juzgado derivante, ante lo cual la interesada señala la diferencia de esta actuación con la que venía desarrollando el PEF al que ella acudía en la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el cual no existía inconveniente alguno en facilitarle dicho documento justificativo, el cual no contenía ninguna valoración y se limitaba a reflejar datos objetivos de presencia y duración de los contactos.

(...).

En definitiva, en unos momentos en que es muy prolija la normativa administrativa que viene a regular prácticamente todos los sectores de la actividad de las Administraciones, se echan en falta dichos instrumentos normativos para regular actuaciones de la Administración con incidencia en facetas de la vida privada de las personas, cuales son las relativas a las relaciones entre familia y menores, todo ello en un contexto de restricción de tales derechos y con sujeción a las indicaciones de la correspondiente resolución judicial y del personal que, en su cumplimiento, hace viables dichos encuentros.(...)”

Transcurridos más de 3 años desde aquella fecha la situación se mantiene inalterada, cobrando si se quiere más urgencia la regulación por la que postulábamos ante el Parlamento, ello con la finalidad de ofrecer a la ciudadanía un referente normativo clarificador de las actuaciones y límites de intervención de los servicios de punto de encuentro familiar, tratándose de unos servicios cada vez más demandados para dar salida a situaciones de conflicto que repercuten en las relaciones con familiares menores de edad.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente:

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN

“Que con carácter urgente se promueva la elaboración de una normativa reguladora de los Puntos de Encuentro Familiar.”

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz