La asignación económica a los concejales de la Corporación

ANTECEDENTES

I.- Con fecha 21.07.2011 se recibe escrito de queja por el que el interesado, en representación de un Grupo Político Municipal integrante del Pleno Municipal del Ayuntamiento de El Castillo de las Guardas, manifestaba que mediante escrito presentado el 16 de junio de 2011 solicitaron de la Corporación Municipal una asignación económica para su grupo y la dotación de los medios personales y materiales (fotocopiadoras, teléfonos, etc) necesarios para el ejercicio y desempeño de sus funciones de representación y para poder atender a los vecinos del municipio. Solicitud que -según indicaban- no había sido atendida.

Asimismo, se denunciaban las trabas encontradas para el acceso a documentación e información municipal.

II.- Admitido a trámite el escrito de queja, con fecha 11.08.2011 se solicitó informe a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento indicado, recibiéndose respuesta de dicho Consistorio con fecha 26.08.2011 exponiendo –en síntesis- que por la Alcaldía se había negado la disposición de despacho en la sede del Ayuntamiento, pero dicha negativa no se había realizado de forma injustificada, ni pretendía extenderse por todo el mandato representativo.

Alegaba el Ayuntamiento en justificación de la decisión adoptada que el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales en su Art. 27 no impone una obligación en términos absolutos, ya que supedita el derecho de puesta a disposición de los grupos políticos de un despacho o local para reunirse y recibir visitas de ciudadanos, a las posibilidades funcionales de la organización administrativa municipal.

Igualmente, señalaba la Alcaldía en su informe que la negativa a facilitar una asignación económica a los grupos políticos obedecía a la falta de consignación en el presupuesto vigente, estando pendiente la petición ahora formulada por el Grupo en la oposición de lo que pueda determinarse con ocasión de la elaboración del próximo presupuesto.

Concluía la Alcaldía exponiendo la reducida disponibilidad de personal administrativo hasta el punto que el propio personal técnico realizaba tareas administrativas, por lo que no era posible asignar personal de confianza al Grupo solicitante.

Asimismo, respecto a la obtención de fotocopias y documentación, señalaba el informe que en ningún momento se les había negado, especificando de contrario que se había defendido por la Alcaldía que se les facilitare todo tipo de información, siempre y cuando las peticiones fueren razonables y no entorpecieren el normal funcionamiento de la Administración Municipal.

III. A los interesados en las actuaciones se les remitió el informe municipal a los efectos de que pudieran alegar cuanto a su derecho conviniere, sin que por el Grupo Municipal promovente de la queja se hay realizado hasta la fecha escrito de alegaciones.

CONSIDERACIONES

Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.

En la queja formulada se plantean por la parte promovente afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).

El Constituyente estableció al respecto :

«1.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»

Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los Municipios (Art. 140 de la Constitución).

El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.

Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.

Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de Noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:

«un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»

De igual modo y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:

«...existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)

Igualmente el Tribunal constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que:

 «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)

Segunda.- La traslación del principio de participación al ámbito local

El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo integra en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; la función de participar en las deliberaciones del pleno; la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y, el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)

Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

Asimismo, y como desarrollo del marco normativo determinado en la Ley de Bases, el Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, concreta en sus artículos 27 y 28 algunos de los derechos que corresponden a los Grupos Políticos para el correcto desempeño de sus funciones representativas:

Art. 27. «En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, los diversos grupos políticos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de manera independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el Presidente o el miembro de la Corporación responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de medios materiales y personales.»

Art. 28 «1. Los grupos políticos podrán hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población.

2. El Presidente o el miembro corporativo responsable del área de régimen interior establecerán el régimen concreto de utilización de los locales por parte de los grupos de la Corporación, teniendo en cuenta la necesaria coordinación funcional y de acuerdo con los niveles de representación política de cada uno de ellos.

3. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones del Pleno o de la Comisión de Gobierno.»

Además, redundando en lo anterior, el 15 de Diciembre de 2009, la Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó por unanimidad de todos los grupos políticos integrantes de la misma, el Código del Buen Gobierno Local, que recoge los principios de transparencia y ética pública, junto a medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local.

El texto de dicho Código del Buen Gobierno Local, que fue remitido a todos los Gobiernos Locales españoles para que en uso de su autonomía lo ratificaran y lo incorporasen a su normativa propia, venía a indicar, entre otras cuestiones, lo siguiente:

«Los diversos Grupos Políticos dispondrán en dependencias municipales de un despacho o local para reunirse y recibir visitas, poniendo el Alcalde/sa a su disposición los medios materiales y humanos que permita el Presupuesto...»

Tercera.- La relevancia del papel representativo de los Grupos Políticos en el ámbito Local.

Al igual que en cualquier Cámara legislativa o Parlamento el Grupo de electos locales puede constituirse como una organización de representantes en el Pleno Municipal. Nuestro Tribunal Constitucional en doctrina contemplada en alguna de sus Sentencias (STC 30/1993), los considera con la naturaleza y la denominación de grupos políticos y ello, en base a una interpretación sistemática de las Leyes sobre Régimen Local y a tenor de la literalidad de las previsiones contenidas en los Arts. 23 y 24 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

Por su naturaleza jurídica son entidades asociativas, creadas por el Legislador ordinario estatal mediante la Ley 7/1985, de 2 de Abril, ya citada, desarrollada por el Real Decreto legislativo 2568/1986, de 18 de Noviembre (Titulo I, Capitulo II, Arts. 23 y siguientes). Aun cuando cuentan con sustantividad propia, no están insertos en la estructura organizativa básica y complementaria del correspondiente organigrama municipal, ni sus actos son susceptibles de ser imputados a la Entidad Local correspondiente, como indica el Tribunal Supremo en diversas de sus Sentencias (STS de 8 de Febrero de 1994 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª y STS de 15 de Septiembre de 1995, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª).

El reconocimiento de su constitución, la intervención y control y fiscalización de sus actuaciones, en los casos previstos en la Ley y en la Reglamentación Local específica, corresponderá al propio Pleno Municipal.

En resumen se puede entender que el grupo político municipal como una asociación de cargos electos locales que una vez investidos de autoridad, se unen por afinidad de su ideario político a efectos y con la finalidad de ejercitar sus funciones representativas mediante una acción conjunta en la institución de la que forman parte, durante el mandato para el que fueron elegidos.

La relevancia de los grupos políticos en el ámbito local, en cuanto representantes legítimos de los intereses, anhelos y deseos de aquellos ciudadanos que le han otorgado su confianza mediante el voto, no se limita a aquellos que ejercen el gobierno municipal como consecuencia del juego democrático de las mayorías, sino que se extiende igualmente a los grupos que no ostentan responsabilidades de gobierno pero si ejercen la necesaria labor de oposición política.

En este sentido, la existencia de medios que posibiliten el correcto ejercicio de sus funciones por parte de los grupos políticos se constituye en requisito necesario para dar contenido efectivo a la función representativa que desempeñan los mismos en cuanto depositarios de la confianza y transmisores del sentir de una parte de los ciudadanos del municipio.

Cuarta.- De la necesidad de motivar y justificar las limitaciones y excepciones al desempeño por los grupos políticos locales de su función representativa.

Consideramos que en base a la normativa legal y reglamentaria anteriormente expuesta y a la interpretación jurisprudencial anticipada, queda claro que los grupos políticos tienen derecho a disponer de un despacho o local en la sede de la entidad local para reunirse o recibir vistas de vecinos y también tienen derecho a disponer de unas infraestructuras mínimas de medios personales y materiales para el desarrollo de su función representativa que, en la medida de lo posible, se les han de facilitar por el Gobierno Municipal (Art. 27 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

No obstante, tales derechos estarían supeditados a las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la entidad local, que podrían justificar la imposición de una restricción, limitación o minoración en la efectividad de su ejercicio.

Asimismo, y en lo referido a la dotación de una infraestructura mínima de medios materiales y personales a los grupos políticos, la misma podría verse condicionada por las circunstancias económicas del propio Ayuntamiento que, especialmente en momentos como los actuales de crisis económica y dificultades financieras, podrían justificar la imposición de restricciones en la asignación a estos fines de unos recursos notoriamente escasos.

También tienen derecho los grupos políticos a hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población (Art. 28 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales).

Dicho derecho también puede venir condicionado o limitado por razones de coordinación funcional de los servicios municipales o por la celebración de otros actos en los mismos locales que sean de interés municipal.

Como puede verse, los derechos de los grupos políticos locales no son derechos absolutos cuyo ejercicio deba quedar necesariamente exento de cualquier tipo de límite o restricción, sino que los mismos pueden ver condicionada su efectividad por razones de tipo organizativo, funcional o económico.

No obstante, al tratarse de unos derechos conectados directamente con el derecho fundamental de participación reconocido en el art. 23 de la Constitución, gozan de una protección especial que obliga a que cualquier circunstancia que determine un condicionamiento o limitación en su ejercicio deba quedar plenamente acreditada y debidamente motivada y justificada, aplicándose siempre con un criterio restrictivo, de forma que la minoración en el ejercicio o disfrute del derecho resulte la mínima indispensable y se prolongue por el menor tiempo posible.

Por tanto, la negativa de una Corporación a hacer efectivo a los grupos políticos los derechos que les asisten como tales en virtud de lo dispuesto en los arts. 27 y 28 del ROF, no sólo deberá venir debidamente motivada, con acreditación de las causas y circunstancias que la justifican, sino que además, habrán de acreditarse la necesariedad de la decisión adoptada, por no existir otras alternativas válidas que permitan ejercer el derecho, y la proporcionalidad de la medida, en cuanto a ser la menos restrictiva posible para el ejercicio del derecho y prolongarse por el menor tiempo posible.

En consecuencia, no parece suficiente con una mera alegación a la existencia de problemas organizativos, funcionales o económicos para entender debidamente justificada la negativa al ejercicio de estos derechos, sino que es preciso que el Ayuntamiento acredite que dichos problemas son de tal entidad que justifican la aplicación de una medida restrictiva que afecta al ejercicio de un derecho fundamental.

Por otro lado, la denegación de estos derechos, en la medida en que afecta a un derecho fundamental, no impide que deba considerarse subsistente la obligación de las Autoridades Locales de remover aquellos obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio de los derechos señalados. Esto implica que la Corporación debe asumir como propia la tarea de buscar soluciones o alternativas que, en el menor tiempo posible, hagan viable el pleno reconocimiento de los derechos alegados.

Quinta.- De la conveniencia de regular el ejercicio de los derechos de los grupos políticos locales.

Considera esta Institución que los derechos inherentes a los grupos políticos locales deberían gozar de una garantía jurídica que evite que su efectividad se vea afectada por las coyunturas de la controversia política y por los vaivenes derivados de los cambios en la composición política de los órganos de gobierno locales.

A tal fin, estimamos oportuno que se proceda a la regulación de los derechos de los grupos políticos -en cuanto a posibilidad de disposición de despacho en la sede municipal; dotación de medios personales y materiales; y posibilidad de uso de dependencias municipales- en el marco de la normativa local propia en materia de régimen interior.

Esta regulación posibilitaría que, con perspectiva de futuro y propósito de permanencia, quedase determinado el alcance y extensión de los derechos de los grupos políticos, y fijadas las condiciones y requisitos cuantitativos y cualitativos para el disfrute de los mismos por los grupos resultantes de ulteriores procesos electorales.

Asimismo, sería conveniente que en dicha regulación se incluyesen los criterios y medidas a adoptar para posibilitar que el disfrute de estos derechos sea compatible con las necesidades organizativas y de coordinación funcional de la entidad local.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el Art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de las presentes Resoluciones del Defensor del Pueblo Andaluz.

RECOMENDACIÓN para que con la mayor brevedad posible se proceda a remover los obstáculos que impiden en ese municipio el ejercicio de los derechos que reconocen a los grupos políticos los artículos 27 y 28 del Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales

SUGERENCIA para que se adopte por los Órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los grupos políticos.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones