Educación infantil de 0 a 3 años. Modificación decreto 149/2009, acreditación de ingresos para el cálculo de las cuotas a satisfacer correspondientes a los precios públicos y bonificaciones por los servicios prestados en escuelas y centros de educación

ANTECEDENTES

En situaciones de profunda y grave crisis económica como la que padecemos, se pone de manifiesto con mayor evidencia la necesidad de adoptar las medidas que sean necesarias para paliar los indeseables efectos que, en determinadas ocasiones, pueden derivarse de una concreta regulación, ya sea porque en su origen sea deficiente o inadecuada, o porque el simple devenir del tiempo la demuestre ineficaz e injusta en las cambiantes y concretas situaciones en las que ha de ser aplicada.

Y esto es, precisamente, lo que viene ocurriendo con las normas que regulan el cálculo de las cuotas a satisfacer correspondientes a los precios públicos por los servicios prestados en las Escuelas y Centros de Educación Infantil, sí como las bonificaciones de aplicación.

En este contexto, y aun a riesgo de ser reiterativos, hemos de hacer alusión a todos los antecedentes con los que contamos sobre las actuaciones llevadas a cabo por esta Defensoría en los último casi siete años respecto del asunto que nos ocupa.

Así las cosas, hemos de comenzar por recordar que en Octubre de 2009 nos dirigíamos a la Consejería de Educación habida cuenta que desde hacía ya varios años, de manera constante, recibíamos numerosas quejas de padres y madres que manifestaban su disconformidad con la normativa  reguladora del acceso a las plazas en las Escuelas Infantiles o Centros de Educación Infantil –dependiendo de la titularidad pública o privada, respectivamente-. En concreto, y principalmente, la disconformidad se refería a que la renta computable para la determinación del importe a satisfacer por las familias, fuera –y sigue siendo- la correspondiente a dos anualidades anteriores a la fecha de matriculación.

Ya entonces manifestábamos nuestra enorme preocupación porque en los últimos cursos –refiriéndonos a los años 2006, 2007 y 2008- aumentaran las quejas referidas a este problema, si bien era un asunto del que veníamos tratando desde años atrás, y prueba de ello era que con ocasión de la tramitación del expediente 07/3548, formulamos a la Dirección General de Infancia y Familias de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social -órgano directivo entonces competente en dicha materia- una Recomendación –y tampoco era la primera vez, como veremos- referida a dicha materia.

Recordemos, para situarnos en el contexto, que el interesado venía a exponer, precisamente, que las circunstancias económicas de la familia habían variado muy considerablemente como consecuencia de que su mujer había tenido que abandonar su vida laboral para dedicarse al cuidado de la segunda de sus  hijas, la que sufría una importante discapacidad. Disminuidos los ingresos y aumentado en un miembro la unidad familiar, resultaba que teniendo en cuenta la última declaración de renta presentada (2005), la cuota a pagar para el curso 2007-2008 era de 263,94_ por una de las plazas, y 184,76_ por la segunda, mientras que si se tenía en cuenta la declaración de renta del ejercicio inmediatamente anterior (2006, la diferencia a su favor era de 224,36 euros mensuales, cantidad de por sí significativa.

De la respuesta de la Administración se deducía que la norma en ningún momento preveía la posibilidad de compensar la pérdida de capacidad económica de las familias producidas por algunas circunstancias más que justificables, tal como acontecía en el asunto que motivaba la queja, por lo que esta Institución demandaba la conveniencia de que la normativa reguladora fuera lo suficientemente flexible como para contemplar las posibles variaciones experimentadas por las familias en sus rentas con respecto a los dos ejercicios fiscales anteriores.

Así las cosas, nos parecía –y nos sigue pareciendo- una injusticia material, que no formal, que algunas familias que habían visto mermados sus ingresos por avatares de la vida, tuvieran que hacer frente al precio público por la prestación de los servicios de atención socioeducativa como si siguieran disfrutando del nivel de renta que tenían dos años antes, lo que, en determinadas circunstancia había llevado a los padres a tomar la decisión de prescindir de estos servicios públicos por no poder hacer frente a su coste.

Entendíamos que la aplicación de los precios públicos establecidos para los servicios de las Escuelas Infantiles de Andalucía, suponía una quiebra del principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 de la Constitución, que tiene su traslación al ámbito autonómico en el artículo 179.2 del vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007.

Este principio determina la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, aspecto desarrollado en similares términos por el artículo 3 de la Ley General Tributaria 38/2003, de 17 de Diciembre, al establecer que “la ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad.”

Como se ha expresado, el principio de capacidad económica quiebra en los supuestos como el que motivaba la queja a la que nos venimos refiriendo, en el que una cuota mensual de la plaza para el curso 2007-2008 es fijada conforme a las rentas deducidas del IRPF de 2005, resultando que la capacidad económica de la unidad familiar había sido objeto de una alteración a la baja porque la madre se había visto obligada a abandonar su trabajo para el cuidado de las menores, una de las cuales se encontraba afectada por una discapacidad.

De este modo, bien podía suceder que un alto nivel de renta en un ejercicio diera lugar a la exclusión de la plaza solicitada por causa imputable al baremo económico establecido en la norma, así como que ante un bajo nivel de renta en un ejercicio, que posteriormente se modificara notablemente al alza, de manera que esta circunstancia favoreciera la obtención de una plaza, y ello incluso con una notable bonificación en el precio de la misma.

Está claro que en estos casos extremos, con independencia de la falta de correspondencia con el principio de capacidad económica, puede llegar a producir una situación injusta a pesar de la escrupulosa aplicación de normativa al respecto.

Este planteamiento no suponía por nuestra parte un cuestionamiento del sistema establecido para el acceso a la plaza y asignación de la participación en el coste, sino a la rigidez del sistema, que no contempla la posibilidad de permitir a las familias cuyas economías se han visto sustancialmente alteradas el coste del servicio de atención socioeducativa a su capacidad económica real.

Resultaba consecuente con la necesaria agilidad administrativa, que la gestión de las plazas de un curso (que comienza en Septiembre de cada ejercicio), se realizara con la suficiente previsión, y así en el mes de Febrero viene aperturándose el plazo de solicitud de plazas, que en los meses posteriores son objeto de instrucción (con la valoración de las solicitudes y aprobación y publicación de las listas provisionales y definitivas), convocándose posteriormente a los seleccionados para la correspondiente formalización de la matrícula, proceso que en la práctica cubre el periodo Febrero-Julio, que finalmente se materializa en Septiembre con el acceso de los menores a las plazas asignadas.

Sin duda el referente de la capacidad económica forzosamente debe ir referenciado al ejercicio inmediatamente anterior, con plazo de presentación vencido, tanto para la solicitud (acceso) como para la matrícula (fijación de la cuota), aunque en este segundo supuesto es probable que el nuevo plazo de presentación no esté vencido o próximo a vencer, toda vez que el plazo de presentación del IRPF es el comprendido entre el 2 de Mayo y el 30 de Junio de cada ejercicio.

Lo cierto es que en el procedimiento de acceso a las plazas de Escuelas Infantiles y Centros de Educación Infantil se suceden dos fases: la de solicitud de reserva de plaza, en Febrero, y la de matriculación en la plaza adjudicada, en Julio. En cada una ellas, la referencia a la declaración del IRPF puede interpretarse de forma diferente (en la primera, al ejercicio precedente al inmediato anterior y, en la segunda, al inmediato anterior) y también con eficacia distinta (en la primera, como criterio de acceso -baremación- a la plaza y, en la segunda, para la fijación del precio público de la misma -con o sin bonificación-), variables que pueden dar lugar a que las circunstancias socio-familiares puedan verse sustancialmente alteradas durante ese dilatado periodo, ya sea en las circunstancias económicas como es el caso planteado, en la composición del número de miembros de la unidad familiar, o de otro tipo que hagan que la finalidad de la norma no se adecue a la nueva realidad y sin que la rigidez de la misma permita a la Administración hacer una interpretación flexible y favorable a ésta.

Y todo esto, como decimos, nos llevó a que formuláramos a la Administración correspondiente la Recomendación de que se procediera a la modificación de la normativa reguladora en orden a preservar el principio de capacidad económica en el sistema de asignación de plazas y en la participación de los usuarios en los precios públicos de estos servicios, de tal forma que la norma permitiera a las familias que hubieran visto sus economías sustancialmente alteradas, tomar en consideración esta situación en el momento de presentación de la solicitud de plaza y, además, adaptar el coste del precio público por el servicio que reciben sus hijos e hijas a la nueva realidad económica familiar.

Como respuesta a dicha resolución, por parte de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social se nos indicó, en su momento que, aceptándola, procederían a adoptar las medidas oportunas en orden a dar efectividad a nuestra Recomendación.

Sin embargo, ello no sucedió así, de manera que pudimos comprobar que en el actual Decreto 149/2009, de 12 de Mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de educación infantil, aprobado en fecha posterior a nuestra teórica aceptada Resolución, nada de lo dicho se recogió.

Concretamente, en el artículo 45.2 de dicho texto, se hace alusión a que “la información de carácter tributario que se precise para la acreditación de la renta anual de la unidad familiar...será la que corresponda al último ejercicio fiscal respecto del que se haya presentado la correspondiente declaración”, lo que significa, a la fecha de solicitud de nueva plaza o de reserva de la misma, la declaración de renta correspondiente al ejercicio económico de dos años atrás.

Y si en un momento podía pensarse que por la importancia numérica de los casos producidos no era relevante introducir ese elemento flexibilizador que esta Institución pretendía- decíamos tres años atrás-, lo cierto es que en los dos últimos años (refiriéndonos a 2008 y 2009), principalmente, habíamos asistido con enorme preocupación al ver como habían aumentado considerablemente el número de familias que habían acudido a nosotros trasladándonos esta problemática, pudiendo afirmar casi con total seguridad que ello era consecuencia de la crisis económica que comenzábamos a sufrir en nuestro país.

Así pues, teniendo en cuenta los argumentos expresados, dado que era ya la Consejería de Educación la que, por razón de su competencia debía abordar la cuestión tratada, en fecha 26 de Octubre de 2010, le trasladamos la siguiente Recomendación:

“Que, previos los estudios e informes correspondientes, se proceda a la modificación de la normativa reguladora de los centros que imparten el primer ciclo de educación infantil en orden a preservar el principio de capacidad económica en el sistema de asignación de plazas y en la participación de los usuarios en los precios públicos de estos servicios, de tal forma que la norma permita a las familias que han visto sus economías sustancialmente alteradas, tomar en consideración esta situación en el momento de presentación de la solicitud de plaza y, además, adaptar el coste del precio público por el servicio que reciben sus hijos e hijas en las Escuelas Infantiles y en los Centros de Educación Infantil a la nueva realidad económica familiar.”

En respuesta a esta Recomendación, desde la Consejería se nos envió un informe emitido por la Dirección General de Planificación y Centros y, si bien podíamos deducir de su contenido que nuestra Resolución había sido nuevamente aceptada, le indicamos que no nos parecía del todo suficiente la información que nos facilitaba acerca de que por parte de ese organismo, conciente de los problemas que muchas familias estaban teniendo por la variación de su capacidad económica, se estaba estudiando la posibilidad de establecer un procedimiento que permitiera la revisión de la cuota a aquellas familias que hubieran visto sustancialmente alteradas sus economías después del momento en el que tuvieron que presentar la solicitud de plaza para los centros que imparten Educación Infantil de 0 a 3 años.

Así mismo, añadíamos que habíamos tenido conocimiento de que hacía poco se había elaborado un Borrador de Orden por el que se regularía el procedimiento de admisión en las Escuelas Infantiles de Titularidad de la Junta de Andalucía y en los centros educativos de convenio que imparten el primer ciclo de la Educación Infantil, aunque habíamos comprobado que entre su contenido no se encontraba tampoco ninguna previsión al respecto del asunto que estábamos tratando.

Siendo todo ello tal como le señalábamos, y entendiendo que podía ser aprovechada la ocasión para recoger en una disposición normativa el procedimiento de revisión al que veníamos aludiendo para poder ser aplicado en el curso 2011-2012, con fecha 11 de Enero de 2010 le solicitamos que nos informara del contenido de los estudios a los que aludía en su informe la Dirección General de Planificación y Centros; si había contemplado la posibilidad de introducir dicho procedimiento en la Orden que se estaba elaborando y, si así no hubiera sido, qué previsiones se tenía al respecto de proceder finalmente a su regulación normativa.

Esta vez, en la respuesta que se nos envió, nos indicaban, en resumen, que, efectivamente se estaba estudiando y analizando el cambio normativo recomendado por nuestra parte, esperando que en breve plazo nos pudieran trasladar alguna conclusión al respecto.

Por su parte, también nos indicaban que los cambios requeridos no podrían ser recogidos en la Orden que en ese momento estaba en fase de elaboración por una cuestión de jerarquía normativa, ya que al contenerse expresamente la previsión al respecto de que “para la acreditación de la renta anual de la unidad familiar había que tener en cuenta la que correspondiera al último ejercicio fiscal respecto del que se haya presentado la correspondiente declaración”  en el artículo 45.2 del Decreto 149/2009, de 12 de Mayo, dicho artículo tan sólo podría modificarse por una norma de igual rango o superior.

Finalmente, y tras mostrar nuestro interés en conocer las conclusiones a las que en su día se llegara, según se nos indicó en su informe de fecha 6 de Octubre de 2010, desde la Dirección General de Planificación y Centros, en orden a dar cumplimiento a nuestra Recomendación, se había iniciado el análisis y revisión de la normativa que regula los precios públicos de los servicios complementarios (aula matinal, comedor y actividades extraescolares) y del servicio de atención socioeducativa en los centros que imparten el primer ciclo de educación infantil, para adaptar la acreditación de los ingresos de la unidad familiar a la capacidad económica más cercana a la situación actual de muchas familias.

Resultado de ello, fue que se había recogido en la Orden de 3 de Agosto de 2010, por la que se regulan los servicios complementarios de la enseñanza de aula matinal, comedor escolar y actividades extraescolares en los centros docentes públicos, que la declaración de los ingresos de la unidad familiar para el cálculo de las bonificaciones en dichos servicios sería la correspondiente al periodo impositivo inmediatamente anterior, con plazo de presentación vencido a la fecha de la presentación de la solicitud, que es del 1 al 7 de Septiembre. Por lo tanto, la declaración de renta a presentar sería la correspondiente a ese mismo ejercicio fiscal.

No obstante, en relación al servicio de atención socioeducativa de los centros que imparten el primer ciclo de educación infantil, esta adaptación  no había sido posible dado el calendario del proceso de admisión establecido en la Orden de 12 de Marzo de 2010, cuyo plazo de presentación de solicitudes se establece del 1 al 30 de Abril,  de manera que los ingresos que se habrían de computar serían los correspondientes al ejercicio fiscal vencido a la fecha de presentación de la solicitud

CONSIDERACIONES

Por nuestra parte, si bien mostramos nuestra sincera satisfacción por la modificación introducida en la Orden de 3 de Agosto de 2010 señalada, también le señalamos nuestra decepción por no haberse podido articular un procedimiento similar en relación al cálculo de las bonificaciones de los precios públicos a satisfacer por los usuarios en relación a los servicios de atención socioeducativa.

Entendíamos que la modificación que habría que hacer en el calendario previsto para el proceso de admisión y matriculación de los niños y niñas de 0 a 3 años, resultaba ciertamente complicada, pero seguíamos considerando que podría haberse estudiado otra fórmula que, independientemente de ese calendario, permitiera poder demostrar en cualquier momento la modificación sustancias de la situación económica familiar.

Como hoy podemos comprobar, lo que trasladamos a la Consejería en Diciembre de 2010, no sólo no ha perdido un ápice de vigencia, a pesar de haber transcurrido ya casi dos años, sino que, desafortunadamente, el número de familias que se han visto afectadas por el asunto que motiva esta actuación no ha dejado de crecer desde entonces.

Así las cosas, resulta ya del todo inaplazable la revisión de dicha normativa, así como el compromiso ineludible por parte de las Autoridades administrativas competentes en realizar los esfuerzos que sean necesario para ello con la finalidad clara de atenuar en la medida en que sea posible el azote que para muchos andaluces y andaluzas está suponiendo la situación de crisis económica mantenida que, por otro lado, no parece tener visos de una pronta solución.

En efecto, las cifras de paro a fecha de Diciembre de 2009, cuando iniciábamos nuestras actuaciones, se situaban en Andalucía en el 26,33%, mientras que hoy, según los últimos datos de la Encuesta de Población Activa de las Comunidades autónomas (EPA), en el mes de Septiembre pasado nos hemos situación en el 35,42%.

Como hemos señalado anteriormente, entendíamos en aquel entonces que la modificación que habría que hacer en el calendario establecido para el proceso de admisión y matriculación de los niños y niñas de 0 a 3 años era prácticamente imposible, pues ello supondría, en principio, retrasarlo al menos dos meses (después del 30 de Junio, fecha de vencimiento de presentación de la Declaración de Renta del ejercicio fiscal anterior), pero consideramos que se puede tener cierto margen de maniobra si tenemos en cuenta que desde el 10 de Abril se puede solicitar y confirmar el correspondiente borrador de declaración de renta del ejercicio anterior. Si bien ello podría suponer “forzar” de alguna manera a que las familias adelantaran el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, lo que podría suponer algún tipo de incomodidad, lo cierto es que la contraprestación puede serle muy ventajosa ya que, coloquialmente hablando, ganaríamos un año.

Pero con independencia de que se pueda articular un mecanismo que permita el poder acreditar la situación económica familiar en el momento de solicitar la plaza y proceder a la matriculación del menor o la menor, nos encontramos ya con la absoluta necesidad de establecer algún mecanismo o fórmula que permita poder demostrar, con todos los medios admitidos en Derecho y en cualquier momento, la modificación sustancial de la situación económica de las familias, lo que, definitivamente, permitiría adecuar las cuantías y bonificaciones correspondientes a la situación real de los afectados.

Somos perfectamente conscientes de la dificultad que entraña buscar la fórmulas que pretendemos, pero nos reiteramos en nuestra apreciación de que resulta del todo inaplazable dar una solución a un aspecto que, directamente, afecta a un colectivo merecedor de especial protección, como son los niños, en estos casos, de entre 0 y 3 años.

Es evidente que la búsqueda de soluciones supone un esfuerzo extra no sólo de trabajo, sino probablemente económico, lo que dificulta aún más su actual abordaje. Pero dada las gravísimas circunstancias en las que nos encontramos, se hace absolutamente imprescindible adoptar decisiones que impliquen la modificación de determinadas normas que si bien en un principio pudieran parecer intocables, no lo deben ser cuando de lo que se trata es de garantizar los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidas en nuestra Constitución, siendo ejemplo de ello reforma que se planta llevar a cabo con respecto a la legislación hipotecaria.

Si en una cuestión con tantas y complejas derivadas, como se ha puesto de manifiesto por parte de juristas de reconocido prestigio, así como por todos los sectores de la Judicatura y, por supuesto, por el conjunto de la sociedad,  es posible su modificación, no lo debe ser menos en cuestiones que, aunque no con consecuencias tan dramáticas como las que estamos viendo en relación a la pérdida de la vivienda, resultan de vital importancia para muchos padres y madres que, de otro modo, se verían obligados a perder su puesto de trabajo por no tener otra alternativa que la de cuidar ellos mismos a sus hijos e hijas o a no poder invertir su tiempo y energía en la búsqueda de un empleo.

No tenemos la menor duda de que la Consejería de Educación es plenamente consciente de la realidad que venimos describiendo, así como que comparte con esta Institución la preocupación por darle solución, siendo prueba de ello la aceptación expresa de nuestros argumentos y  Recomendaciones. Resta, por tanto, un último esfuerzo para plasmar en una norma los principios en los que aquella se inspiran, norma que entendemos debería estar en vigor antes del próximo proceso de escolarización para el curso 2013-2014.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que previo los trámites legales que sean necesarios, y con la urgencia requerida, se proceda a la modificación del Decreto 149/2009, de 12 de Mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de educación infantil, así como su Orden de desarrollo, a fin de que sea viable que las familias que han visto sus economías sustancialmente alteradas puedan acreditar en el momento en el que sea preciso los ingresos de la unidad familiar a efectos del cálculo de las cuotas correspondientes a los precio público que han de satisfacer por los servicios que se prestan en la Escuelas de Educación Infantil y Centros de Convenio, así como las bonificaciones que le sean de aplicación.

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José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones