Condenada penalmente y sancionada en vía administrativa: pedimos mecanismos de control y coordinación

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por la interesada en el que nos daba traslado de que su hija con fecha 30-1-2021 fue parada por la Policía Local del Rincón de la Victoria, dando positivo en alcoholemia, por lo que por un lado fue citada a juicio rápido por la propia policía, siendo finalmente condenada a privación del carnet de conducir y multa, y por otra se dio traslado del boletín de denuncia “al órgano administrativo”.

Nos informan de que además del procedimiento penal seguido contra su hija, se ha seguido contra ella expediente sancionador, habiéndole impuesto una multa administrativa, a pesar de que no se puede penar dos veces por el mismo hecho.

Aun cuando su hija no ha tenido que hacer frente al pago de dicha multa, al estar asesorada por letrado, entiende la interesada que otros ciudadanos pueden estar siendo objeto de esta doble sanción por el inadecuado proceder de la Policía Local y el Ayuntamiento.

“... haciendo constar en las diligencias policiales que se interpone la correspondiente denuncia por infracción al Reglamento General de Circulación, adjuntando como documentación anexa una copia del Boletín de Denuncia, y, a su vez, en el citado boletín se hace constar que se instruyen diligencias policiales. Por consiguiente, tanto el órgano jurisdiccional competente como el órgano administrativo sancionador tienen conocimiento de los procesos incoados en ambos órdenes.

… por lo que quizás el órgano administrativo sancionador ha entendido que son infracciones diferentes, extremo este que queda fuera de la competencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

2. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe a esa Corporación Municipal, solicitud que fue dirigida al Sr. Alcalde.

3. Esta petición es evacuada por el Área de Seguridad Ciudadana -firmado por el Inspector Jefe de la Policía Local- con referencia Jefatura/JDG (2021 012839), en el que se viene a indicar lo siguiente:

   1. En consecuencia, la interesada debería dirigir su queja hacia la acción emprendida por los órganos administrativos, interponiendo, en su caso, el correspondiente recurso en dicho ámbito”.

IV. A tenor de dicha información, procedimos a dirigirnos al Sr. Alcalde solicitando nuevamente su colaboración mediante la remisión de informe en el que se especificaran los motivos de la incoación del expediente sancionador cuando constaba la existencia de diligencias judiciales por los mismos hechos, así como indicar el modo de conclusión de dicho expediente.

Recibida la contestación a esta segunda petición, nuevamente es evacuada por el Area de Seguridad Ciudadana -firmado por el Inspector Jefe de la Policía Local- con referencia Jefatura/JDG (2021 012839) en el siguiente sentido:

“Que consultado el Patronato Provincial de Recaudación de Málaga, NO SE HA PRODUCIDO, EN NINGÚN MOMENTO COBRO DE LA DENUNCIA, salvo que el interesado aporte prueba en contra de lo manifestado.

Tras el fallo Judicial, la denuncia administrativa QUEDÓ ANULADA el día 4 de Julio de 2021, POR LO TANTO NO EXISTE DUPLICIDAD EN LOS ÁMBITOS ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL”.

V. A tenor de los precedentes Antecedentes, con fecha 5 de junio pasado procedimos a dirigir Recomendación al Ayuntamiento del Rincón de la Victoria, habiéndose recibido el informe interesado como respuesta a dicha resolución pero emitido por la Unidad de Gestión de Multas de la Agencia Pública de Servicios Económicos Provinciales de Málaga, perteneciente al Patronato de Recaudación Provincial de la Diputación Provincial de Málaga, en su condición de ÓRGANO INSTRUCTOR de los procedimientos sancionadores por infracciones de tráfico del municipio de Rincón de la la Victoria.

Sin embargo, la interesada nos aporta junto a su escrito inicial copia de la Carta de Pago emitida por el referido Patronato de Recaudación de fecha 4-7-2021 a tenor de la sanción que fue impuesta por la cantidad de 500 euros con fecha límite de pago voluntario de 14-7-2021, así como justificante del escrito presentado y dirigido con fecha 4-7-2021 al Patronato de Recaudación (se adjunta copia de ambos documentos).

Por lo tanto, le Resolución dictada debió ser dirigida al Patronato de Recaudación Provincial de la Diputación Provincial de Málaga.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

En este contexto, debemos considerar como inherente a una sociedad democrática avanzada el acceso de los ciudadanos a la información pública, contando tanto la Constitución Española (CE) como el Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia (arts 9.2 y 3, 20.1 y 105.b CE., y arts 10.1, 11. 30.1 EAA).

Segunda.- El principio “non bis in idem”.

Enlazando con el derecho a una buena administración, una expresión que vienen a significar lo mismo que el principio non bis in idem, es “bona fides non patitur ut bis idem exigatur”, la buena fe no tolera que se exija dos veces la misma cosa.

Esencialmente, el principio non bis in idem viene a establecer la prohibición de que un mismo hecho pueda ser sancionado varias veces cuando exista identidad de sujeto, de hecho y fundamento jurídico, ya que si los bienes jurídicos protegidos son distintos, si cabe un doble castigo por el mismo hecho.

Si bien este principio no se encuentra recogido expresamente en la Constitución, la doctrina y jurisprudencia han establecido que el mismo se encuentra indirectamente tipificado en el principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución Española por su relación con el efecto de cosa juzgada.

A este respecto, el Tribunal Constitucional ya en la sentencia 21/1981 de 30 de enero, declaró la vigencia de dicho principio en el ámbito del derecho penal al establecer que se trataba de un principio constitucionalizado por entender que estaba implícito en el principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, que impide una simultánea tipificación de la misma conducta, pero con diferentes efectos sancionadores.

Otro aspecto de este principio es la doble connotación que muestra, la garantía que tiene todo ciudadano de no ser condenado dos veces por el mismo hecho punible -principio material-, y el principio procesal en virtud del cual no pueden concurrir dos procesos con el mismo objeto.

El efecto de cosa juzgada al que hacíamos referencia viene a suponer que no es posible imponer una sanción administrativa si ha existido previamente una sentencia penal absolutoria o condenatoria, salvo que el objeto protegido sea distinto.

De aquí el deber de la Administración de poner en conocimiento de la jurisdicción penal todos aquellos hechos que pudieran ser constitutivos de un delito, de donde se colige una subordinación del orden administrativo al orden penal.

El principio non bis in idem dimana del principio de legalidad consagrado en la Constitución Española, que impide que cuando exista identidad de sujeto, de hecho y fundamento, éste pueda ser condenado en un proceso penal y sancionado administrativamente por el mismo hecho punible.

Para ello necesitamos realizar un análisis individualizado del caso para poder determinar si se ha producido o no vulneración del mismo, para lo que previamente podemos traer a colación los Dictámenes 133/2014 y 134/2014, de 24 de abril, del Consejo Consultivo de Castilla León, que son del siguiente tenor literal:

«La Administración consultante invoca la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional), al haberse infringido el principio non bis in idem.

Resulta probado que D. (…) ha sido objeto de una doble sanción por los mismos hechos y con el mismo fundamento, por lo que se ha infringido el principio non bis in idem recogido en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone: “Concurrencia de sanciones. No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento”. Asimismo, la resolución sancionadora se dictó con vulneración del artículo 82.10 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, que prevé: “Cuando el instructor del expediente apreciase que una infracción pudiera revestir carácter de delito o falta sancionable penalmente, se dará traslado inmediato de la denuncia a la autoridad judicial, suspendiéndose la actuación administrativa hasta el momento en que la decisión penal adquiera firmeza. De igual manera deberá procederse cuando se tenga conocimiento de que ya se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos”.

Pues bien, el interesado fue condenado por Sentencia de 25 de junio de 2009 por el Juzgado de lo Penal número 3 de Burgos, y, por los mismos hechos y fundamentos, fue sancionado por Resolución del Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León de 17 de abril de 2008.

Como ha establecido el Tribunal Constitucional en Sentencia de 22 de abril de 1991, entre otras, el principio non bis in idem proscribe la duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración que justifique el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales de Justicia y, a la vez, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Este principio se encuentra vinculado a los de legalidad y tipicidad de las infracciones penales y administrativas acogidos por el artículo 25 de la Constitución. En el presente caso, resulta de los hechos determinados en el procedimiento sancionador y de los declarados probados en el proceso penal, una identidad fáctica que se completa con una identidad en el fundamento de la sanción (Dictamen del Consejo de Estado 1867/2011, relativo a la revisión de oficio de la resolución sancionadora impuesta al mismo interesado por el Estado).

En definitiva, este Consejo Consultivo comparte el criterio de la Administración consultante y considera que la Resolución de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León, de 17 de abril de 2008, está incursa en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por lo que procede declarar su nulidad, lo que lleva aparejada la devolución de lo indebidamente pagado por el interesado».

Tercero.- Conclusiones.

Los hechos objeto del presente expediente ocurren a primeras horas de la mañana del 31-1-2021, instruyéndose el atestado 424/21 frente a la hija de la interesada, a la que se le entrega en ese momento Cédula de citación para juicio rápido en calidad de INVESTIGADA para el 8-2-2021 ante el Juzgado de Guardia de detenidos.

Incoadas Diligencias Urgentes 47/21 por el Juzgado de Instrucción nº6 de Málaga, se dita sentencia de conformidad 43/21 de fecha 8-2-2021, cuyo fallo establece la condena como autora criminalmente responsable de un delito contra la seguridad vial del art. 379.2 del Código Penal, a la pena de 4 meses de multa con cuota diaria de 5 euros y 8 meses y 2 días de privación del permiso de conducir.

Los hechos probados que recoge dicha sentencia indica que se declara probado por conformidad de las parte que :

“ÚNICO.- Sobre las 6,00 horas del día 30 de enero de 2021, … conducía el vehículo de su propiedad matricula … Avisada la Policía Local comparecieron los Policías Locales ns.º … , comprobando que presentaba sintomatología compatible con la ingesta de bebidas alcohólicas, … Realizada la prueba de alcoholemia resulto un resultado positivo … de 0,94 mgr/l de alcohol en aire aspirado. Y de 0,90 mgf/l”.

Sin embargo, posteriormente se recibe Carta de pago del Patronato de Recaudación Provincial de la Diputación Provincial de Málaga de la imposición de una multa de trafico recaída en el Expediente 451/2021/082, indicando que se instruyen diligencias 424/21. Indicándose expresamente ser una Infracción del Reglamento General de Circulación, artículo 20, apartado 1, opción 5 I, por circular con una tasa de alcohol en aire expirado superior a 0,25 mgr/l sobrepasando los 0,50 mgr/l, en una 1ª prueba 0,94 mgr/l y en una 2ª prueba 0,90 mgr/l.

Por lo tanto, queda claro la existencia de identidad de sujeto, identidad del hecho e identidad del bien jurídico protegido, por lo que una condena en vía penal y una sanción en vía administrativa supondría una clara vulneración del meritado principio non bis in idem.

En el presente caso, tal y como se indica en el segundo de los informes emitidos por el Ayuntamiento no se ha llegado a conculcar el principio que analizamos, “... NO SE HA PRODUCIDO, EN NINGÚN MOMENTO COBRO DE LA DENUNCIA, … Tras el fallo Judicial, la denuncia administrativa QUEDÓ ANULADA el día 4 de Julio de 2021, POR LO TANTO NO EXISTE DUPLICIDAD EN LOS ÁMBITOS ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL”.

Pero bien es cierto, que esto no ha sido por la actuación proactiva del Ayuntamiento sino a la asistencia letrada de la interesada que tras la notificación de la sanción administrativa presenta el mismo día (4-7-21) escrito comunicando la condena penal impuesta.

Tal y como se indica en el primero de los informes el Ayuntamiento es conocedor de las diligencias judiciales en trámite, los agentes de la Policía Local proceden a expedir la Cédula de citación de la investigada ante el Juzgado de Guardia, comunican la instrucción del atestado al que adjunta Boletín de Denuncia donde se hace constar que se instruyen diligencias policiales, incluso en la propia notificación de la sanción administrativa del Patronato Provincial consta en el apartado “Hecho denunciado” expresamente “SE INSTRUYEN DILIGENCIAS”.

Todo ello, nos llevo a formular Resolución al Ayuntamiento del Rincón de la Victoria, que como recogemos en el Antecedente V, hemos recibido el informe interesado como respuesta a dicha resolución pero emitido por la Unidad de Gestión de Multas de la Agencia Pública de Servicios Económicos Provinciales de Málaga, perteneciente al Patronato de Recaudación Provincial de la Diputación Provincial de Málaga, en su condición de ÓRGANO INSTRUCTOR de los procedimientos sancionadores por infracciones de tráfico del municipio de Rincón de la la Victoria.

De la lectura de dicho informe se intuye que el Jefe de la Unidad de Gestión de Multas -firmante del Informe- se muestra conforme con los principios a los que hacemos referencia en la presente resolución, y así indica que con fecha 16-4-2021 se procedió a dar de alta el Expediente Sancionador 451/2021-082, y “SE ACORDO LA SUSPENSIÓN DE LAS ACTUACIONES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, hasta que la resolución judicial adquiera firmeza” (apdo. 2º). Y que con fecha 4-7-2021 se recibida copia de la Sentencia de fecha 8-2-2021 donde se condenaba a la interesada, por lo que con la misma fecha se procedió a ARCHIVAR y ANULAR el expediente de referencia (apdo. 3º).

Por último, se añade al informe que “queda acreditado que no se ha producido ninguna actuación expresa por parte de esta Unidad de Gestión de Multas para exigir el cobro de la sanción pecuniaria”.

Sin embargo, la documentación aportada por la interesada a su escrito de queja -que se adjuntan igualmente a la presente- demuestra lo contrario, y que consiste en Carta de Pago emitida por el referido Patronato de Recaudación de fecha 4-7-2021 a tenor de la sanción que fue impuesta con fecha límite de pago voluntario de 14-7-2021, así como justificante del escrito presentado dirigido con fecha 4-7-2021 al Patronato de Recaudación.

En primer lugar, en el apartado 2º del informe, ya transcrito, se acuerda con fecha 16-4-2021 dar de alta el expediente y suspensión hasta que la resolución judicial adquiera firmeza, cuando dicha resolución era firme desde el día 8-2-2021 en que se dicta ya que es una sentencia de conformidad de las partes donde expresamente se indica que la misma es firme y que no cabe recurso contra la misma.

Seguidamente el apartado 3º refiere que con fecha 4-7-2021 se recibe copia de la sentencia por lo que se procede al archivo y anulación del expediente, sin que se haya producido ninguna actuación expresa de dicha Unidad para exigir el cobro de la sanción.

Extremo que no se corresponde con la realidad, ya que existe la emisión de una Carta de Pago por parte de esa Unidad de fecha 4-7-2021 que la interesada recibe, lo que motiva que con esa misma fecha procediera a la presentación de escrito dirigida a ese Patronato de Recaudación al que adjunta tanto la copia de la carta de pago recibida como copia de la sentencia dictada, entendiendo que ha sido ésta la forma en la que se toma conocimiento de la existencia de la sentencia, y que la emisión de la Carta de Pago provoca NO SOLO EL ARCHIVO DEL EXPEDIENTE sino LA NECESARIA ANULACIÓN DEL MISMO.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Patronato de Recaudación Provincial de la Diputación Provincial de Málaga la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva, así como los que son de debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN. - de que se impartan las instrucciones oportunas en las distintas Unidades y Áreas del Patronato para que en la instrucción de los expedientes sancionadores sea tenido en cuenta el principio non bis in idem, de forma que de coexistir un procedimiento penal con concurrencia de identidad de sujeto, hechos y fundamento jurídico, se proceda al archivo del expediente administrativo.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz