ANTECEDENTES
I. En su día esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo, se hizo eco del caso y, tras evaluar las informaciones recibidas, acordó la tramitación de la queja que se tramita en relación con la adecuación de las instalaciones de un Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) en la provincia de Jaén .
Así, con fecha 26 de febrero de 2024 nos dirigimos ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Jaén y ante el ayuntamiento de la localidad, para conocer la situación expresada en la queja; y así solicitamos ante dichos organismos la necesaria información sobre el caso.
II.- Por su parte, la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional nos informaba con fecha 14 de marzo de 2024 sobre la cuestión:
“Es importante señalar que sí la comunicación por parte del centro se realiza por tos cauces correspondientes (Ventanilla de Séneca) una vez tramitada por el Servicio de Planificación, aparecerá, en Séneca, como “Tramitada” entendiéndose este indicativo como respuesta para el centro. A continuación se especifica cada una de las consultas:
1. Instalación toldos vela
Para la instalación del toldo debe emitirse informe técnico favorable por parte de la Agencia Pública Andaluza de Educación. Este trámite se ha realizado con fecha de entrada de la petición.
Desde el Servicio de Planificación se informa que las peticiones recibidas de los centros en cuanto a infraestructuras o mejoras son tramitadas directamente a APAE (Agencia Pública Andaluza de Educación) para su valoración técnica.
2. Inclusión del colegio en el programa de bioclimatización.
La inclusión en el programa de bioclimatización viene directamente planificada desde la Dirección General en base a partidas presupuestarias designadas por la Unión Europea. Se recoge la petición para si en próximas actuaciones el centro reúne los criterios que se establezcan.
3. Modernización instalación eléctrica, y
4, Medidas correctoras para la rampa de acceso.
En estas últimos temas se recuerda que :
Los factores que determinan en qué debe consistir el mantenimiento y conservación de los edificios, así como a quién corresponde, se pueden identificar en la normativa y legislación actualmente en vigor.
Se exponen a continuación con la finalidad de delimitar el marco del deber de conservación y su alcance.
2.1 Titularidad y propiedad de los centros.
El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, aprobado por el Decreto 18/2006, recoge en su artículo 3, dentro del Capítulo 1 referido a los bienes que integran el patrimonio de las Entidades Locales de Andalucía, establece que los centros de enseñanza pública son bienes de servicio público local.
En cuanto a la titularidad, el Decreto 18/2006 específica en su artículo 8 que los edificios públicos destinados a centros de educación infantil, primaria o especial son de titularidad de las Entidades Locales, con lo cual viene a ampliar el marco establecido en la Ley 7/1999 de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía en su artículo 4, según la cual, la titularidad era relativa a los centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial :
2.2 Conservación y mantenimiento.
Según estipula el Decreto 155/1997, de 10 de junio, por el que se regula la cooperación de las entidades locales con la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa, capítulo 1 Cooperación en la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los centros docentes, en su Artículo 6. Conservación, mantenimiento y vigilancia. Se estable literalmente ?Corresponderá a los municipios la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios propios o dependientes de la Consejería de Educación y Ciencia, destinados íntegramente a centros de educación infantil de segundo ciclo, educación primaria y educación especial.
Se entiende por MANTENIMIENTO el conjunto de operaciones y cuidados necesarios para que las instalaciones, edificios, industrias, etc., puedan seguir funcionando adecuadamente.
Se define la CONSERVACIÓN como la acción y efecto de cuidar de ta permanencia, en todo caso, del edificio docente,
El Centro educativo, tanto en su conjunto como en cada uno de sus componentes, debe tener un uso y conservación, así como un mantenimiento adecuado.
2.3 El deber de conservación de los propietarios de las edificaciones en general, Según la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad de territorio de Andalucía en su artículo 144.1 el cual atribuye a los propietarios de las construcciones y edificaciones, que tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, funcionalidad, accesibilidad universal, eficiencia energética, ornato público y demás que exijan las leyes.
Este artículo específica en su apartado 2 Los Ayuntamientos deberán ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para mantener y alcanzar las condiciones recogidas en el apartado 1, facultando al Ayuntamiento para la ejecución subsidiaria de las obras en el caso del incumplimiento de los deberes de conservación por parte de los propietarios. El apartado 3 del artículo estipula que “El contenido normal del deber de conservación está representado porta mitad del valor del coste de reposición de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes que la preexistente, realizada con fas condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio”.
La Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, manifiesta en su exposición de motivos la exigencia del deber de los propietarios de mantener los inmuebles en adecuadas condiciones de conservación, y que resumidamente viene a plantear que el deber legal de conservación está configurado en 3 niveles: uno primero básico o estricto relacionado con la necesidad de garantizar la seguridad, salubridad, accesibilidad y ormato; el segundo que incluye los trabajos necesarios para actualizar progresivamente las edificaciones, y un tercero que desarrolla lo que la Ley del Suelo definió como mejora en sus dos supuestos: motivos turísticos o culturales y mejora para la calidad y sostenibilidad del medio urbano.
En el artículo 15.1 de la Ley del Suelo (RDL 7/2015), se dispone que, dentro del contenido de propiedad del Suelo; el derecho de propiedad delas construcciones y edificaciones comprende determinados deberes, entre los que se encuentran, conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos.
2.4 La obligación municipal de conservación de sus edificios, Según la Ley 7/1999 de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía en su artículo 51, expone literalmente que ?las Entidades Locales tienen obligación de conservar, proteger y mejorar sus bienes.
El Decreto 18/2006 de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía en su artículo 85, también recoge la protección y mejora como obligaciones además de la conservación propiamente dicha, avanzando algo más en este concepto en el artículo 86, en la medida que ordena que las Entidades Locales formulen y aprueben con carácter cuatrienal planes de adecuación de sus bienes inmuebles a las determinaciones contenidas en las normas técnicas sobre seguridad e higiene y supresión de barreras arquitectónicas.
Los Actos de Conservación que deben realizar las entidades Locales en relación a sus bienes, se describen y determinan en el artículo 87, debiendo ir estos dirigidos a preservar las características físicas y funcionales propias del bien, y debiendo determinarse por parte de las Entidades Locales, mediante acuerdo del Pleno, los criterios para la conservación de los bienes de su titularidad. 2.5 La obligación municipal de conservación de los edificios escolares.
La obligación de los municipios relativa a la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial se recoge en diversa legislación, tal como:
- Decreto 18/2006 (Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía) en su artículo 8.
- Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía local de Andalucía en el artículo 9. 20.
- Artículo 25.2 n) de la Ley 7/1985, redactado nuevamente por la Ley 27/2013.
- Decreto 155/1997 de 10 de junio, por el que se regula la cooperación de las entidades locales con-la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa, en su artículo 6.1.
- Inspecciones periódicas (ITES), cuando el planeamiento o las ordenanzas municipales así lo requieran, que llevarán asociadas tareas de inspección, así como informes técnicos resultantes de las mismas donde se consignen las deficiencias observadas y las medidas de actuación recomendadas”.
III.- Los servicios del ayuntamiento han enviado informe con fecha 24 de junio. El informe señala lo siguiente:
“PRIMERO. Con fechas 15/03/2024 y 21/05/2024 y en respuesta a las solicitudes recibidas, se solicitó mediante correo electrónico documentación adicional necesaria para poder emitir Informe Técnico al respecto sobre la queja formulada, habiéndose recibido contestación sobre la documentación referida mediante oficio registrado con fecha 05/06/2024 y número de registro de entrada en este Ayuntamiento 2024-2936.
SEGUNDO. Respecto a la renovación de la instalación eléctrica solicitada:
2.1 Actualmente el C.E.PR. dispone de (02) suministros eléctricos con las
siguientes características:
2.1.1 Suministro 1: CUPS: ES0031101653074001KA0F – Tarifa: 2.0A – Potencia Contratada (máxima autorizada): 7,62kW. Receptores: Edificios de Aulas A, B, C y D y Salón de Usos Múltiples – Biblioteca.
2.1.2 Suministro 2: CUPS: ES0031101653039001VD0F – Tarifa: 3.0A – Potencia Contratada (máxima autorizada): 30,0KW. Receptores: Edificio Profesorado, Gimnasio y Comedor Escolar.
2.2 Atendiendo a la petición de evaluación de la situación actual, mi criterio como Técnico
Municipal, habilitado para el diseño e inspección de la instalación eléctrica objeto de estudio, es que la única opción posible y que garantiza el cumplimiento de la normativa de aplicación y reglamentos de obligado cumplimiento que le son de aplicación, supone la reforma integral de la instalación eléctrica que abastece los edificios de aulas A, B, C, D y Salón de Usos Múltiples–Biblioteca, previa redacción del correspondiente Proyecto Técnico que asegure el cumplimiento de las condiciones técnicas de la misma y satisfaga las necesidades reales del Colegio Público y demandadas por el Equipo Directivo y A.M.P.A. del mismo.
Dichas actuaciones de adecuación y mejora, a juicio del Técnico que suscribe el presente Informe Técnico, exceden la asunción por parte de este Ayuntamiento de trabajos de mantenimiento del Centro Educativo que eviten la pérdida, con su uso normal, de sus condiciones de funcionalidad, seguridad y habitabilidad para su uso efectivo; es decir, la reforma integral de la instalación eléctrica de los aularios y su adecuación a la nueva y mayor demanda energética, supone la ejecución de actuaciones que exceden el deber de conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria y de Educación Especial, de conformidad con el artículo 9.20.c) de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía.
TERCERO. Respecto a la instalación de toldos de vela en diferentes puntos del patio del Colegio para sombraje de zonas; considero que previo al montaje de los mismos, esta mejora debería ser autorizada por la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, como Administración Competente de la gestión del Centro Educativo, previa presentación de Memoria Técnica o documento análogo que justifique el cumplimiento de aquellos condicionantes técnicos que garanticen la seguridad de la estructura portante a disponer para sujeción de las velas y la de los usuarios de las instalaciones.
CUARTO. Tal y como se refleja en el punto 4 de la Propuesta del AMPA, la rampa metálica de acceso al Centro Educativo fue instalada por la Consejería de Educación según Proyecto Técnico redactado al respecto por los Servicios Técnicos de esta Administración Autonómica; debiéndose ser ésta quién lleve a cabo aquellas medidas correctoras que consideren oportunos y garanticen la posible resbaladicidad de la superficie; considerándose en todo caso que, la modificación de las condiciones de diseño y ejecución de la citada rampa exceden las prestaciones de mantenimiento que tiene delegadas este Ayuntamiento”.
Teniendo en cuenta todos los antecedentes descritos en la tramitación de la queja, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por el art. 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) al establecer que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de «(...) conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial».
Por otro lado, el artículo 27.3 LRBRL establece que «con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: (...) e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil». En el mismo sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) prevé, en su Disposición Adicional las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales en esta materia.
Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su artículo 9.20.c) reconoce como competencia propia municipal en materia educativa «la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos».
Por último, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica «...la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo».
Resulta evidente que las tareas relacionadas con la conservación y las labores de mantenimiento de estos edificios escolares corresponden a los municipios en los tipos indicados de centro. La cuestión, pues, no es tanto identificar una competencia en estas tareas —claramente atribuida al ámbito de la administración local— sino discernir la naturaleza de otras posibles intervenciones que por su entidad y funcionalidad parecerían no encajar en estas nociones de mera gestión y sostenimiento de estos edificios.
Segunda.- Como explicamos en las motivaciones de tramitar la presente queja, estos servicios educativos tienen como principales protagonistas en el ámbito local a los Centros de Educación Infantil y Primaria (CEIP) cuya «conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios» corresponde a sus respectivos ayuntamientos. De igual modo, las restantes actuaciones referidas a obra nueva o a intervenciones que superen los conceptos anteriores, se asumen por la administración autonómica.
Debido a estos condicionantes, somos receptores de situaciones conflictivas a la hora de delimitar la naturaleza de las necesidades que presenten los centros educativos y, consiguientemente, la autoridad llamada a asumir su adecuación. De hecho, y con motivo de otras intervenciones, desde esta Defensoría hemos tenido la oportunidad de estudiar este aparente dilema competencial con motivo de otra actuación de oficio, la queja 20/8282, tramitada para estudiar las medidas fijadas en los centros educativos con motivo específico de la pandemia de Covid-19 y centrada en los municipios de menor entidad poblacional sobre los que pesaba la gestión de estas acciones que afectaban, propiamente, a las actividades de mantenimiento, vigilancia y limpieza de los centros.
Y, también, de manera más concreta esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía acometió de oficio la queja 21/8804 referida a la situación de climatización en un importante número de centros educativos ubicados en la ciudad de Córdoba.
Ahora, y con motivo de necesidades del centro, se vuelve a reproducir esta habitual dualidad a la hora de asumir tales intervenciones entre la administración autonómica y la local que se expresa de manera ciertamente contrapuesta entre la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional y el ayuntamiento de Almería.
De un lado la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Jaén limita su intervención en base a los argumentos competenciales que relaciona en su informe, ya reproducido y que son interpretados dilatadamente para excusar de manera competa su intervención.
Y el ayuntamiento, en un sentido perfectamente opuesto, manifiesta que la relación de intervenciones destacables se atribuyen a la administración autonómica, en lo referido a la actualización de instalaciones eléctricas y de la rampa de acceso; incluso declina su intervención en la operación de instalación de determinados toldos.
En este particular aspecto, no sorprende que la AMPA puntualice su perplejidad a la hora de poder obtener siquiera un ámbito de respuesta mínimo en un sentido comprometido y colaborador hacia las evidente necesidades del colegio y de su comunidad escolar.
Ciertamente esta polémica suele ser recurrente y vuelve a reproducirse. Las cargas de gestión y, sobre todo, las habituales limitaciones presupuestarias explican las dificultades para ejercer estas competencias y se propicia con frecuencia una posición inhibitoria argumentada en la responsabilidad ajena. Lo cierto es que la información municipal avanza en concretar las actuaciones realizadas en el centro —y que sí describen como carencias por el AMPA— y también se alude a un supuesto informe recopilatorio sobre las necesidades de las instalaciones de CEIP, lo que permite avanzar en el abordaje de una manera más concreta y precisa el ámbito de las mejoras que el colegio requiere.
De otro lado, entre las manifestaciones de la Delegación se advierte que sus intervenciones parecen sostenerse en las previsiones de la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Dicha Ley señala en su Disposición Final Primera: «Artículo 171. Edificios destinados a centros docentes públicos.
1. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa.
2. No obstante lo anterior, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación (…)».
Entendemos que esta norma resulta perfectamente adecuada al caso que nos ocupa con la mera lectura de su exposición de motivos al recoger que «la finalidad perseguida por la Ley no es otra que la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos públicos andaluces, mediante el desarrollo de determinadas actuaciones que contengan la aplicación de técnicas bioclimáticas y de energías renovables, en coherencia con los objetivos de calidad en la enseñanza, reglamentación laboral y adecuación a los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos por la legislación andaluza, estatal y europea».
Como se deduce de su breve articulado, se mantiene esa atribución competencial a los ayuntamientos respecto de las labores para la conservación, el mantenimiento y la vigilancia, (art. 171.1 de la Ley de Educación de Andalucía), pero añadiendo que las intervenciones de rehabilitación energética, uso de energías renovables y cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos permitirán una financiación compartida añadiendo un apoyo autonómico (171.2). Este parece haber sido el apoyo normativo para la actuación inversora indicada desde la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Jaén.
Con todo, creemos que esta dualidad de posiciones competenciales entre la administración autonómica y local debe hallar un espacio común para posibilitar el más eficaz cumplimiento de las exigencias definidas para la adecuación de los centros educativos adscritos a los municipios gracias a la disponibilidad de vías presupuestarias autonómicas y locales.
Tercera.- A modo de conclusión, el CEIP presenta evidentes necesidades que generan la comprensible demanda de la comunidad educativa. Ello aconseja la adecuada y actualizada evaluación de las autoridades para aportar un criterio suficiente y técnico que atribuya, por consiguiente, su abordaje acorde a las responsabilidades y competencias de cada entidad, ya sea autonómica y/o local.
Superando nociones compartimentadas o inhibitorias, creemos que existe un espacio para desarrollar estas competencias de manera cooperativa sumando los esfuerzos de la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de Jaén y el Ayuntamiento en el objetivo común de disponer de las condiciones adecuadas para el CEIP.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Jaén y al Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN, a fin de que la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Jaén y el Ayuntamiento de la localidad dispongan de manera coordinada las vías de apoyo y colaboración en sus respectivos ámbitos para atender las necesidades evaluadas de las instalaciones CEIP.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
