Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 12/6189 dirigida a Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, Dirección General de Personas Mayores, Infancia y Familias
ANTECEDENTES
En esta Institución se tramita, un expediente de queja a instancias de un señor que está disconforme con la intervención de la Entidad Colaboradora para la Adopción Internacional, con la que había contratado la gestión de su expediente de adopción en Costa Rica.
El interesado nos exponía, que la ECAI no les prestó el asesoramiento técnico y jurídico recogido en el documento contractual y que su gestión se limitó a un trasiego de documentación de España a Costa Rica, pero sin añadir ninguna labor mediadora, ni de supervisión y adaptación de la documentación aportada a la legislación de Costa Rica que justificase los gastos hasta ese momento realizados. Finalmente, y a pesar de la intervención de la ECAI, su solicitud de adopción no prosperó, siendo rechazada en su fase inicial por las autoridades de Costa Rica.
El Informe que nos envía la Dirección General de Personas Mayores, Infancia y Familias, nos expone que tras la reclamación presentada por esta familia se iniciaron los trámites previstos en la Orden de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, de 13 de diciembre de 2007, por la que se crea y regula el Registro de Reclamaciones de Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional.
Así, siguiendo el procedimiento establecido en la Orden, se incoó un expediente, en cuya virtud se realizó una labor de mediación entre la familia reclamante y la ECAI, sin que pudiera consensuarse un acuerdo entre las partes, por lo que se actuó conforme a lo previsto en el artículo 13.4.b) de la citada Orden, redactando un acta con las actuaciones realizadas y archivando la reclamación. A continuación se dio traslado de dicha acta a familia y ECAI para que, si lo estimaban oportuno, pudieran ejercer las acciones judiciales que estimasen convenientes en defensa de su respectiva pretensión.
El acta en cuestión refleja sucintamente las siguientes conclusiones:
- Las competencias de la Junta de Andalucía, como Entidad Pública en materia de adopciones internacionales, se limita a declarar la idoneidad de las personas solicitantes de adopción, correspondiendo al país en cuestión determinar la admisión o no admisión de los candidatos, conforme a su propia normativa y criterio de selección.
- Las Autoridades competentes del Estado de Costa Rica reconocen que la documentación presentada por la ECAI les fue entregada en tiempo y forma.
- La Autoridad competente para el trámite de adopciones en Costa Rica emite una resolución rechazando la solicitud de adopción del matrimonio, todo ello por considerar que no eran idóneos para la adopción con fundamento en el relato recogido en el informe que elaboró la empresa contratada por la Junta de Andalucía para el estudio de idoneidad y que se adjuntó al propio certificado de idoneidad.
- La Dirección General expone en el acta de mediación que en el trámite de valoración de idoneidad se dio un plazo para alegaciones a la familia y que al no haber hecho uso de dicha facultad asumieron tácitamente su contenido.
- Las adopciones tramitadas en Costa Rica son muy escasas (7 adopciones para toda España en los últimos 6 años) por lo cual resulta poco relevante la experiencia acumulada por las ECAIS acreditadas en dicho país.
- La Dirección General de Infancia y Familias considera que entre las funciones encomendadas a la ECAI se encuentra incluida la presentación de recursos contra decisiones contrarias a la adopción cuya gestión tienen encomendada. En consecuencia los gastos originados por tales recursos han de ser asumidos por la familia.
- La Dirección General considera que la cuantía que la familia se compromete a abonar en el contrato inicial se corresponde con la totalidad del proceso de adopción. Toda vez que este concreto procedimiento se paralizó al inicio, con la no admisión de los solicitantes, de dicha cuantía total se debe deducir el 40%, debiendo devolver la ECAI dicho importe a la familia.
Llegados a este punto, al no haberse incoado ningún expediente sancionador por posibles irregularidades en la intervención de la ECAI, las actuaciones de la Administración de la Junta de Andalucía concluyeron con la emisión de dicha acta con las conclusiones obtenidas en su labor mediadora ante la reclamación.
Así pues, en primer lugar hemos de recordar que todo proceso de adopción internacional conlleva dos fases, una de ellas a realizar en el país de origen del menor y otra que corresponde tramitarla en el país de residencia del solicitante o solicitantes de adopción.
En este caso la controversia se encuentra en la decisión adoptada por las autoridades de Costa Rica, que rechazaron la solicitud de adopción del matrimonio por considerarlos no idóneos para la adopción, ello a pesar de haber sido declarados idóneos para la adopción por la Junta de Andalucía. La familia achaca el resultado fallido de la adopción a una mala praxis de la ECAI que no les asesoró convenientemente, y por su parte la ECAI argumenta que no hizo más que cumplir con los cometidos propios de entidad colaboradora, siendo potestad de las autoridades del país admitir o rechazar la solicitud. Sea como fuere, lo cierto es que esta familia, que fue declarada idónea para la adopción por la Junta de Andalucía, finalmente fue considerada no idónea para la adopción por Costa Rica, y todo ello conforme a la interpretación del tenor de los propios documentos aportados por la Junta de Andalucía.
Para desentrañar este aparente contrasentido hemos de referirnos en primer lugar al Convenio de la Haya de 1993, se trata de un Convenio de cooperación entre Estados que prevé que, en atención al superior interés del menor, en las adopciones internacionales existan garantías procedimentales que eviten el tráfico de niños y aseguren el reconocimiento recíproco de las adopciones constituidas en uno de los Estados parte. Basa su funcionamiento en el establecimiento de “Autoridades Centrales” en cada uno de los Estados parte que cooperan y median entre ellas para garantizar el buen éxito de la adopción.
Y es en este estadío del procedimiento, el relativo al procedimiento de valoración de idoneidad, donde detectamos que pudiera encontrarse el origen del problema que ha conducido al pronunciamiento contrario a la adopción por parte de las autoridades de Costa Rica.
CONSIDERACIONES
Según el artículo 5 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional, corresponde a las Entidades Públicas de Protección de Menores la expedición, en todo caso, de los certificados de idoneidad, previa elaboración, bien directamente o a través de instituciones o entidades debidamente autorizadas, del informe psicosocial de los solicitantes de la adopción. Refiriéndonos a nuestra Comunidad Autónoma, el artículo 20 del Decreto 282/2002, antes citado, establece que un órgano colegiado, la respectiva Comisión Provincial de Medidas de Protección, ostenta las competencias para dictar la resolución sobre idoneidad o no idoneidad para la adopción, emitiendo tal resolución tras analizar el informe-propuesta elaborado tras el estudio de idoneidad.
A dicho informe se refiere el artículo 5 de la Ley de Adopción Internacional, cuando señala que “con carácter previo – a la resolución de idoneidad - habrán de emitirse los informes psicológicos y sociales sobre dichas personas”. Dichos informes psicológicos y sociales que integran el informe de valoración de idoneidad serán los elementos principales que tendrán en cuenta las personas integrantes de dicha Comisión para acordar de forma colegiada su decisión.
Pues bien, tanto la resolución de idoneidad como el informe con propuesta de idoneidad son documentos públicos que tras la oportuna traducción –en su caso- son remitidos al país de elección de los solicitantes para que prosiga el proceso de adopción. Y es precisamente en el informe con propuesta de idoneidad donde se han encontrado las contradicciones que han motivado en el caso concreto que venimos analizando la inadmisión de los solicitantes por parte del Estado de Costa Rica.
Para ello hemos de acudir a los artículos 13 y 14 del mencionado Decreto 282/2002, que definen las actuaciones y criterios a seguir en el proceso de valoración de idoneidad. Así, para la tarea de valoración de idoneidad se alude a entrevistas personales con los solicitantes, que han de versar sobre su situación personal y sanitaria, sus motivaciones, capacidades educativas y medio social. También se prevé que se visite, al menos una vez, el domicilio de los solicitantes, y que se puedan utilizar en la tarea evaluadora cuestionarios y pruebas psicométricas, quedando obligados los solicitantes a cumplimentar los cuestionarios y pruebas que se les indiquen.
Ahora bien, una vez realizadas todas estas tareas evaluadoras, sobre la forma y contenido concreto que ha de tener el informe con propuesta de idoneidad no encontramos ninguna referencia en el aludido Decreto 282/2002, ni en ninguna reglamentación posterior, quedando al albur de la mejor o peor praxis del personal técnico evaluador como quedará reflejada la información que hubieran obtenido, y sus valoraciones o conclusiones.
Lo cierto es que la autoridad del país en que se tramita la adopción, al menos en un principio, no realiza una valoración directa de las personas y se limita a evaluar la solicitud conforme a los documentos aportados desde España. Por ello no puede extrañar que ante la proliferación de argumentos contrarios a la idoneidad, con un extenso argumentario de los mismos, y sin que quede claro que carecen de relevancia suficiente, la autoridad competente para dar trámite a las adopciones en Costa Rica haya efectuado una interpretación sesgada de tales argumentos y, tal como finalmente ha acontecido, hayan motivado una resolución contraria a la continuidad del procedimiento de adopción por considerar no idóneos a los solicitantes.
Y decimos que la interpretación es sesgada ya que si tales argumentos eran relevantes, no incidentales, hubieran bastado para que la Administración de Junta de Andalucía no hubiese reconocido la idoneidad para la Adopción. La entidad de Costa Rica justifica su resolución en las referencias que se encuentran en el informe de idoneidad a la inflexibilidad de pensamiento del solicitante y rigidez de sus acciones incompatibles con la crianza de menores, a la inestabilidad propia de encontrase la pareja en un período de cambio, a problemas emocionales derivados del alejamiento de la familia nuclear, problemas de estabilidad laboral, falta de colaboración en las tareas domésticas, episodios de violencia doméstica, no existencia de red de apoyo familiar ni amistades.
A la vista de los inconvenientes detectados en la familia no resulta extraña la decisión de Costa Rica de estimar improcedente su candidatura a la adopción, siendo congruente esta decisión con la obligación del país de tutelar el interés de sus nacionales menores de edad y garantizar su bienestar. Ante la duda que suscitan los hechos y argumentaciones expuestos en el informe-propuesta de idoneidad remitido desde Andalucía el país se decanta por no admitir a trámite la solicitud, ello a pesar de que la Entidad Pública de Andalucía si les valoró idóneos y no consideró de relevancia tales condicionantes.
Por ello, nada se puede reprochar a la ECAI ya que en sus manos no se encontraba la decisión, tampoco al país que en ejercicio de su soberanía y competencias valoró la documentación remitida desde España y decidió inadmitir la candidatura a la adopción; y tampoco a la entidad que realizó el estudio de idoneidad que se limitó a reflejar los resultados e indicios extraidos de su estudio y -tras su valoración y oportuna ponderación- formular la propuesta de idoneidad.
Pero creemos que no nos podemos conformar y debemos ir un poco más allá, pues sin restar un ápice del rigor inherente al estudio de idoneidad y del cumplimiento estricto de los trámites previstos en el Convenio de la Haya sobre Adopción Internacional, así como en la Ley de Adopción Internacional y en la legislación propia de Andalucía en esta materia, estimamos que sería posible uniformar tanto el contenido como la forma del informe con propuesta de idoneidad y resto de documentación que hubiera de ser remitida al país, de forma que se pudieran evitar situaciones como la ocurrida en el presente expediente en que los elementos del propio estudio de idoneidad, analizados fuera de su estricto contexto, puedan motivar una resolución en sentido contrario a la emitida por la propia Administración Autonómica, con los consecuentes perjuicios para la familia solicitante de adopción.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
“Que se regule mediante una disposición normativa o mediante instrucciones u órdenes de servicio la forma y contenido de los informes con propuesta de idoneidad para la adopción internacional, diferenciando de forma nítida elementos accesorios de otros esenciales para la resolución, y evitando en lo posible que queden reflejadas argumentaciones contradictorias a la conclusión obtenida en el estudio de idoneidad.”
Ver Asunto Solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
