Desde hace tiempo esta Institución ha puesto de manifiesto la situación en la que se encuentran las personas consumidoras cuando, al comprar productos o recibir servicios contratados, se encuentran con incumplimientos por parte de las empresas de los términos publicitados o acordados, o bien consideran que la prestación recibida no se ajusta a lo solicitado.
Ya hemos señalado en diversas ocasiones que, muchas de estas personas, acuden con frustración y sensación de indefensión al comprobar que el sistema de protección regulado en el ámbito del consumo no les ofrece las respuestas que esperaban.
Esta situación se produce porque, conforme a la normativa que regula la tramitación de hojas de reclamaciones, cuando presentan una reclamación a la administración de consumo por tales hechos, se encuentran con que la actuación administrativa se limita a contactar con la empresa reclamada para intentar encontrar una solución que pueda satisfacer a ambas partes.
Sin embargo, la administración no va a dictar ninguna resolución que resuelva el fondo del asunto, indicándoles si tienen o no razón en su reclamación; ni siquiera obtendrán un informe de la administración que realice un análisis del conflicto, al no estar previsto actualmente su emisión con carácter preceptivo.
Tampoco la administración dispone de capacidad para obligar a la empresa a satisfacer su pretensión en caso de estar justificada la reclamación presentada.
Por el contrario, la administración de consumo archivará el expediente de reclamación cuando, una vez realizadas sus actuaciones dirigidas a solucionar el conflicto ante la empresa reclamada, no ha sido posible alcanzar un acuerdo entre las partes.
De este modo, y si la empresa reclamada rechaza expresamente la posibilidad de acudir al arbitraje como vía alternativa para resolución del conflicto, solo le queda a la persona consumidora la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria.
En el caso de que la reclamación lleve aparejada una posible infracción de la normativa de consumo, el consumidor denunciante únicamente podrá saber que el asunto ha sido derivado al servicio correspondiente para investigar y, en su caso, sancionar dicha infracción. Pero no se le informa si finalmente se ha acordado la incoación del procedimiento sancionador, ni se le permite ser parte interesada en el mismo, ni se le informa de su resultado.
Únicamente, cuando el procedimiento está totalmente concluido podrá el consumidor, haciendo uso de la legislación de transparencia, acceder a información sobre el resultado del mismo.
En tal caso, podrá comprobar que en la resolución del procedimiento sancionador, cuando se acredita la comisión de una infracción, se acuerda imponer al infractor una determinada sanción, que pasará en su momento a engrosar las arcas publicas, pero no se incluye en dicho acuerdo una posible reposición de la situación alterada o la reparación e indemnización de los daños y perjuicios al perjudicado.
Esta realidad que describimos es la que determina que muchas personas consumidoras nos trasladen su sensación de frustración tras presentar una reclamación o una denuncia ante la administración de consumo. Sienten que se han defraudado sus expectativas y que no se ha defendido adecuadamente su derecho como consumidores.
Por este motivo, en 2023 esta Institución tramitó de oficio la queja 22/0531, en la que nos interesamos por la posibilidad de incorporar a la resolución sancionadora la reparación del daño y la indemnización de perjuicios a la persona perjudicada por la infracción producida.
Señalábamos entonces que esta posibilidad se encuentra regulada específicamente en la normativa andaluza de protección a las personas consumidoras, que establece:
«Sin perjuicio de las sanciones que procedan, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original, la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor, salvo que el daño haya sido causado por su culpa exclusiva o por la de las personas de las que deba responder civilmente. Una vez determinados dichos daños, serán notificados al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial.»
Asimismo, decíamos que la regulación estatal básica se pronuncia en términos muy similares a lo previsto en la normativa autonómica sobre la reposición de la situación alterada por la infracción e indemnización de daños y perjuicios:
«Conforme a lo previsto en el artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios causados al consumidor o usuario, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora debiendo notificarse al infractor para que proceda a su satisfacción en un plazo que será determinado en función de la cuantía. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.»
La información facilitada entonces por la Dirección General de Consumo nos permitió conocer que, ni la misma, ni los Servicios de Consumo habían acordado, junto con la sanción, ninguna medida adicional como la indemnización de daños y perjuicios o la reposición de la situación alterada por la infracción.
La citada Dirección General admitió que una de estas medidas podría tener una repercusión real y efectiva en la esfera jurídica de la persona denunciante, si bien consideraba que, para poder aplicarla, resultaría necesario fijar previamente el procedimiento y los requisitos para que dichas medidas pudieran adoptarse con plenas garantías para ambas partes, entendiendo que adolecían de falta de concreción las previsiones contenidas en el artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en el artículo 51.6 TRLDCU.
Precisamente por ello, según nos informó, se habría tramitado un borrador de Decreto que pretendía amparar y regular la actuación de la administración de consumo en tales casos, aunque se nos indicó que finalmente dicho Decreto no vio la luz y tampoco existía previsión temporal acerca de su posible nueva implementación.
Pese a ello, la Dirección General de Consumo destacaba que el procedimiento sancionador también permite otra vía de restitución hacia la persona afectada, al establecer la posibilidad de aplicar como atenuante de la sanción el «haber corregido diligentemente las irregularidades en las que consista la infracción, colaborado activamente para evitar o disminuir sus efectos u observado espontáneamente cualquier otro comportamiento de significado análogo, como la compensación, satisfacción o reparación efectiva de los daños y perjuicios causados, siempre y cuando no concurra intoxicación, lesión o muerte, ni existan indicios racionales de delito, con anterioridad a cualquier requerimiento o advertencia realizado por la Administración o, en su caso, en cualquier momento previo a la propuesta de resolución sancionadora» (art. 79.3 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía).
Añadía que esta medida se vendría aplicando en los procedimientos sancionadores y la administración estaría trabajando para su mejora, si bien no podían facilitarnos datos al respecto porque el aplicativo informático (SISCOM) no ofrecía información concreta sobre los procedimientos en los que se habría aplicado este precepto y habría quedado restaurado el derecho de la persona consumidora.
Transcurrido un tiempo prudencial desde que recibiéramos aquella información, comprobamos que el relato de quejas recibidas sigue poniendo de manifiesto la necesidad de promover actuaciones, normativas y ejecutivas, para que el procedimiento sancionador de consumo sea un instrumento adecuado para la protección de las personas afectadas por la infracción perseguida.
Como hemos señalado, la configuración actual del procedimiento, tanto de reclamación como sancionador, y su desarrollo a cargo de los Servicios de Consumo en Andalucía, no permite satisfacer las demandas de las personas consumidoras, quienes observan impotentes cómo las infracciones cometidas por empresas a las que denunciaron por vulneración de sus derechos, a lo sumo, reciben por sanción una multa cuyo importe va a parar a las arcas públicas.
En ocasiones, ni siquiera han podido comprobar que se persigue y sanciona la actuación infractora debido a que las dilaciones administrativas tras la denuncia han ocasionado la prescripción de la infracción.
Con esta nueva actuación de oficio pretendemos, de nuevo, suscitar el debate con la Dirección General de Consumo y/o las asociaciones representativas de intereses de los consumidores, con objeto de seguir mejorando el sistema de protección de las personas consumidoras.
Nos proponemos seguir investigando de qué modo la previsión legal podría coadyuvar al logro de la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por la infracción, y, a esos efectos, pretendemos poner de nuevo a debate la propuesta de que el procedimiento sancionador de consumo incorpore la efectiva restitución de la situación alterada por la infracción, la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y la indemnización de los daños y perjuicios causados.
A este respecto, nos interesa conocer si existe alguna previsión de desarrollo reglamentario para habilitar en Andalucía el ejercicio de la restitución del daño, como ocurre en alguna otra Comunidad Autónoma, como es el caso de Cataluña, que cuenta con una norma al respecto desde 2013.
Debemos recordar que el artículo 14 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía introduce un mandato a los órganos de defensa del consumidor para que adopten «aquellas medidas que favorezcan y promuevan la indemnización y reparación de daños a los consumidores, incluyendo entre ellos los procedimientos voluntarios de resolución de conflictos».
Asimismo, debemos señalar que otro medio instrumental para la consecución de este fin se contiene en el artículo 78.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, cuando establece la fórmula de cálculo para la determinación de la sanción consistente en el comiso del beneficio.
Señala dicho precepto que, para su cálculo con criterios estimativos, se descontarán las cantidades abonadas por el responsable a los consumidores perjudicados por la infracción tales como devolución de cantidades cobradas indebidamente, indemnizaciones u otros conceptos.
De este modo entendemos que puede considerarse que existe un cauce para hacer posible la restitución del daño causado por la infracción, con efectos en la esfera jurídica de las personas afectadas por la misma, protegiendo así los intereses generales a partir de la protección de los intereses particulares de estas.
Como corolario de la posible adopción de estas medidas, también debemos poner de manifiesto nuevamente que el denunciante no puede quedar ajeno a la decisión administrativa que se adopte en el procedimiento sancionador, cuando puede resultar beneficiado por la misma, ya sea por incluir una indemnización por daños y perjuicios o por afectar a su esfera jurídica una posible orden de reposición de la situación alterada.
En estos casos entendemos más que justificada su participación como interesado durante la tramitación del procedimiento, de ahí que consideremos oportuno seguir insistiendo que, tanto la Dirección General de Consumo como los Servicios de Consumo, deberían valorar la posible condición de interesado del denunciante cuando la sanción que acuerden pueda producir un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica, según ha definido la jurisprudencia relativa al “denunciante cualificado”.
De acuerdo con lo expuesto, y al amparo de lo establecido en los artículos 10.1 y 28 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, hemos considerado oportuno desarrollar la presente actuación de oficio para interesarnos ante la Dirección General de Consumo por este asunto y, en su caso, proponer concretas actuaciones que permitan mejorar la respuesta del procedimiento sancionador de consumo.
En concreto, hemos solicitado información sobre los avances normativos y procedimentales que se hayan producido, consultando datos sobre nuevas iniciativas de desarrollo reglamentario que se hayan podido producir y sobre los datos concretos que consten en los procedimientos sancionadores tramitados que hayan podido mejorar la situación de las personas perjudicadas por la infracción.
Asimismo se estima oportuno dar traslado de esta iniciativa a las asociaciones de consumidores más representativas de Andalucía y requerirles la aportación de cuanta información permita ampliar el alcance de nuestra intervención.
Consideramos que se encuentra afectado el derecho a la protección de las personas consumidoras que garantiza el artículo 27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA) y que el artículo 51 de la Constitución española define como uno de los principios que deben regir la actuación de las Administraciones públicas.
