En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en el que la persona interesada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en particular referido a la disconformidad con la denegación de la bonificación por familia numerosa en el pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución a esa Administración concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. Con fecha 4 de febrero de 2025 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona promotora de la presente queja, exponiendo que el Excmo. Ayuntamiento de (...) había denegado la bonificación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) prevista para las familias numerosas respecto de la vivienda de su titularidad.
El interesado alegaba ser padre divorciado, titular de un título de familia numerosa en vigor expedido por la Junta de Andalucía, en el que figuran todos sus hijos, incluida una hija menor que reside con su madre.
II. Una vez admitida a trámite la queja, con fecha 27 de febrero se solicitó a esa Administración el preceptivo informe en relación con estos hechos.
III. Con fecha 7 de julio de 2025, recibimos informe en el que se pone de manifiesto que la resolución municipal impugnada, desestimó la solicitud de bonificación, por entender que no se cumplía lo dispuesto en el artículo 12.4 de la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI, al no hallarse empadronados en la vivienda objeto del beneficio todos los miembros de la unidad familiar que constan en el título de familia numerosa.
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso plantear a esa Administración las siguientes
CONSIDERACIONES
Única. La bonificación del impuesto sobre bienes inmuebles a las familias numerosas.
A partir de los principios constitucionales de igualdad y capacidad económica, debemos comenzar recordando que la imposición fiscal, como manifestación de los principios de justicia y equidad, no puede aplicarse de modo que genere desigualdad o penalice determinadas realidades familiares. En este sentido, el artículo 31.1 de la Constitución Española dispone que: «Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».
Por su parte, el artículo 14 consagra que «los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social»; el artículo 39.1 impone a los poderes públicos el deber de «asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia»; y el artículo 9.3 garantiza «la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Estos principios constitucionales obligan a que las ordenanzas fiscales respeten el contenido esencial de los derechos reconocidos en la ley.
En desarrollo de estos principios, y sobre esta base constitucional, se articula el régimen de beneficios fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. El artículo 74.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece que: «Los ayuntamientos podrán establecer, mediante ordenanza, una bonificación de hasta el 90 por 100 de la cuota íntegra del impuesto a favor de los sujetos pasivos que ostenten la condición de titulares de familia numerosa, en los términos que se determinen por la ordenanza fiscal».
La norma estatal faculta a las corporaciones locales a concretar los aspectos “sustantivos y formales” de la bonificación, pero en ningún caso les autoriza a redefinir el concepto de familia numerosa ni a introducir requisitos que desvirtúen la finalidad protectora establecida por la ley.
Así, el concepto de familia numerosa se encuentra claramente definido en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, cuyo artículo 2.2.c) establece que: «Tendrán la condición de familia numerosa el padre o la madre separados o divorciados, con tres o más hijos, sean o no comunes, aunque estén en distintas unidades familiares, siempre que se encuentren bajo su dependencia económica, aunque no vivan en el domicilio conyugal».
A su vez, el artículo 3.1.b) precisa que «son miembros de la unidad familiar los hijos, cualquiera que sea su filiación, que convivan con el ascendiente o ascendientes, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 2.2.c)».
De la lectura conjunta de ambos preceptos se desprende que el legislador prescinde expresamente de la convivencia como requisito cuando los progenitores están separados o divorciados, desplazando el acento a la dependencia económica de los hijos.
Desde la perspectiva autonómica, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 17 la protección social, jurídica y económica de la familia, y prevé que la ley regule el acceso a las ayudas públicas para atender a las diversas modalidades de familia existentes. Este marco se complementa, en el plano competencial, con el artículo 61, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en servicios sociales —incluyendo la atención a menores y familias—, lo que refuerza la obligación de orientar las políticas públicas a la protección efectiva de las realidades familiares presentes en Andalucía.
Estas previsiones estatutarias refuerzan el compromiso de la Comunidad Autónoma con la protección real y efectiva de todas las familias, incluidas aquellas que, pese a la separación de los progenitores, continúan asumiendo de forma compartida las responsabilidades familiares.
En el mismo sentido, y desde la perspectiva europea, los artículos 7 y 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconocen, respectivamente, el derecho a la vida familiar y la prohibición de toda discriminación por condición personal o social. Ambos principios deben impregnar la interpretación de nuestro ordenamiento jurídico conforme al artículo 10.2 de la Constitución Española.
Por su parte, la jurisprudencia reciente ha consolidado esta interpretación. La Sentencia 439/2018, de 19 de septiembre, del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, declaró nulo el precepto de la ordenanza fiscal de Palma que exigía que todos los miembros de la familia numerosa convivieran en el inmueble, por entender que tal requisito “modifica de facto” el concepto legal y vulnera el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución Española.
En el mismo sentido, la Sentencia la Sentencia 339/2024, de 28 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, consideró ilegal la exigencia de empadronamiento conjunto de todos los hijos, por contravenir la Ley 40/2003 y generar un trato desigual. En consecuencia, anuló el inciso de la ordenanza madrileña que presumía la vivienda habitual en función del empadronamiento, afirmando que la dependencia económica sustituye a la convivencia como criterio determinante en casos de separación o divorcio.
A la luz de este marco normativo y jurisprudencial, aplicado al presente asunto, resulta evidente que el Ayuntamiento de (...), al exigir el empadronamiento conjunto de todos los miembros del título de familia numerosa, ha incorporado una condición que excede sus competencias reglamentarias y vulnera tanto la normativa estatal como los principios constitucionales, autonómicos y europeos de igualdad y protección familiar.
El título expedido por la Junta de Andalucía acredita la dependencia económica de los hijos; y la sentencia de divorcio acredita el cumplimiento de la pensión alimenticia.
En consecuencia, denegar la bonificación únicamente por la falta de empadronamiento de una hija constituye una discriminación indirecta hacia los progenitores separados, que siguen asumiendo su responsabilidad familiar. Ello desnaturaliza, además, la finalidad misma de la bonificación, que no es premiar la convivencia, sino aliviar la carga tributaria derivada del sostenimiento de los hijos.
Por todo ello, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 29 de nuestra Ley, nos permitimos trasladar a esa Institución la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento, así como del artículo 19.1 de la Ley 9/1983, reguladora de esta Institución, que establece que todos los poderes públicos y organismos de la Comunidad Autónoma andaluza están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.
RECOMENDACIÓN 1: Para que el Ayuntamiento de (...) atienda la solicitud de bonificación del IBI realizada por el interesado, acorde con el marco legislativo establecido por la Ley 40/2003, de Protección a las Familias Numerosas, y a la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, de manera que la falta de empadronamiento conjunto no impida el disfrute del beneficio cuando se acredite la dependencia económica.
RECOMENDACIÓN 2: Para que se modifique la Ordenanza Fiscal reguladora del IBI, suprimiendo la exigencia de empadronamiento de todos los miembros de la familia numerosa y adaptando su redacción a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 40/2003, en el artículo 74.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y a la doctrina jurisprudencial consolidada, de modo que la bonificación se aplique a la vivienda habitual del progenitor titular que mantenga la dependencia económica de sus hijos.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
