ANTECEDENTES
Se recibe una queja en la que la persona interesada nos mostraba su disconformidad con la modificación realizada en el padrón municipal de una localidad de la provincia de Almería de tal modo que sus hijos figuraban inscritos en el domicilio paterno, y todo ello sin contar con su consentimiento como madre de los menores, con custodia compartida de los mismos. Argumentaba que dicha alteración del padrón municipal contradecía lo expuesto en la resolución judicial reguladora del régimen de guarda y custodia y le causaba perjuicios ya que le impedía disfrutar de determinadas ayudas sociales y beneficios fiscales.
Para dar trámite a la queja solicitamos del Ayuntamiento la emisión de un informe al respecto en el cual se indicaba que el padre presentó una solicitud de modificación del empadronamiento de sus hijos aportando el convenio regulador establecido por el juzgado que establecía la custodia compartida de los hijos, advirtiéndole el funcionario actuante de la necesidad de contar con la autorización de la madre. A continuación se inició un procedimiento para comprobar que los menores residían efectivamente en el domicilio señalado por el padre, para lo cual la Policía Local realizó las comprobaciones necesarias.
De la respuesta obtenida de la Administración local dimos traslado a la interesada para que pudiera formular las alegaciones y consideraciones que estimase convenientes y en su contestación hizo hincapié en la vulneración de la normativa vigente sobre gestión del padrón municipal de habitantes, la cual exige para la modificación padronal de un hijo el consentimiento de ambos progenitores, titulares de la patria potestad, a salvo de que una resolución judicial indicase lo contrario. A lo expuesto añadía su discrepancia con el informe de la Policía local que justificaba la residencia efectiva de los menores en el domicilio paterno. Nos decía que dicho informe no podía ser concluyente ya que aportaba datos de sólo dos visitas puntuales realizadas a su domicilio que no llegaban a adverar un hecho tan relevante como un cambio permanente de domicilio.
Así las cosas, ante las versiones tan contradictorias ofrecidas por la Administración local y la persona titular de la queja, y antes de emitir un pronunciamiento al respecto consideramos necesario volver a dirigirnos al Ayuntamiento para que nos fuese remitido un nuevo informe, complementario del anteriormente recibido, aclaratorio de las cuestiones planteadas por la interesada en su escrito de alegaciones. Y en respuesta a este nuevo requerimiento obtenemos la siguiente información:
“... En relación con los informes de policía emitidos, son los que son, no se pueden emitir nuevos informes de aclaración. Dichos informes y los posteriores que la interesada pidió cuando solicitó el alta de los menores en su domicilio, indican que los menores se encontraban residiendo en el domicilio paterno, por lo que no es posible alterar la veracidad de dichos informes. En todos los momentos en que se solicitaron estos informes, en distintos días y horas, los menores se encontraban en el domicilio paterno, nunca se dio la casualidad o circunstancia que los mismos se encontrasen en el domicilio materno.
Respecto a las conversaciones mantenidas por el funcionario responsable de estadística del Ayuntamiento y la señora ..., éstas se produjeron en diferentes ocasiones y las versiones de ambos no son coincidentes; a lo cual se ha de añadir que el responsable de padrón municipal no concierta citas previas con ningún ciudadano y atiende personalmente y sin cita a todos los ciudadanos que requieren de su intervención por lo que no existe ningún listado de citas del funcionario.
En las distintas conversaciones mantenidas con la señora ... ésta reconocía que los menores estaban residiendo de forma efectiva la mayor parte del tiempo con el padre, pero que por su situación económica necesitaba que los menores estuviesen empadronados en su domicilio para solicitar la ayuda económica del ingreso mínimo vital, a lo que este funcionario le comentó que desconocía la documentación exigida por el organismo público que concede esa prestación económica (…) a este respecto el Ayuntamiento siempre ha actuado intentando reflejar la realidad que en aquel momento se producía (...). Actualmente la señora ... se encuentra empadronada en el domicilio ... junto con sus hijos menores ... “
En relación con este nuevo informe la interesada nos manifiesta su absoluta discrepancia con la actuación del municipio, viene a contradecir la versión ofrecida por el funcionario municipal relativa a las conversaciones mantenidas con él, y recalca el hecho de la existencia de una sentencia de divorcio y convenio regulador que determina la custodia compartida y el uso de la vivienda conyugal, siendo así que conforme a dichos documentos y a la normativa aplicable en materia de empadronamiento de menores con padres divorciados y custodia compartida, se ha producido un palmario incumplimiento de la normativa aplicable al caso, la cual le ha llevado incluso a presentar una solicitud de indemnización por la responsabilidad patrimonial en que considera que ha incurrido la Administración local.
Y a este respecto deja constancia de los costes personales y económicos que le ha ocasionado la incorrecta gestión del padrón municipal debido a las actuaciones administrativas y judiciales necesarias para enmendar dicha actuación administrativa irregular, con desgaste de recursos, tiempo, e inevitable afectación personal.
Por último, corrobora que, efectivamente, en estos momentos sus hijos se encuentran empadronados con ella, pero para llegar a esta solución, ante la negativa del municipio a rectificar la modificación en el Padrón, se ha visto abocada a presentar una demanda ante el juzgado para que se le otorgue la facultad expresa de decidir su empadronamiento, la cual finalmente ha sido resuelta por el juzgado en sentido favorable a su pretensión.
CONSIDERACIONES
Primera.- Hemos de referirnos, en primer lugar, a la normativa que regula esta cuestión, y así resaltar que la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, modificó el artículo 154 del Código Civil, dejando establecido que es función de la patria potestad: «3.º Decidir el lugar de residencia habitual de la persona menor de edad, que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial». Asimismo, según se pone de manifiesto en el preámbulo de la citada ley: «se modifica el artículo 154 del Código Civil, a fin de establecer con claridad que la facultad de decidir el lugar de residencia de los hijos e hijas menores de edad forma parte del contenido de la potestad que, por regla general, corresponde a ambos progenitores. Ello implica que, salvo suspensión, privación de la potestad o atribución exclusiva de dicha facultad a uno de los progenitores, se requiere el consentimiento de ambos o, en su defecto, autorización judicial para el traslado de la persona menor de edad, con independencia de la medida que se haya adoptado en relación a su guarda o custodia, como así se ha fijado ya explícitamente por algunas comunidades autónomas…».
Segunda.- Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDTEL), en su artículo 54.2, establece que los menores de edad no emancipados tendrán la misma vecindad que los progenitores que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio.
El artículo 60 del citado RPDTEL establece que la formación, actualización, revisión y custodia del padrón municipal corresponde al ayuntamiento, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio para las Administraciones Públicas a propuesta del Consejo de Empadronamiento, regulado en el capítulo V del Título II del RPDTEL.
La forma de actuación de los Ayuntamientos ante el empadronamiento de las personas menores de edad se ha de ajustar a lo dispuesto en las correspondientes instrucciones técnicas dictadas al efecto. Y es por ello que resulta de aplicación la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modificaron las instrucciones técnicas emitidas por la anterior resolución de dichos organismos de fecha 17 de febrero de 2020, con la finalidad de adaptar su contenido a lo establecido en la antes citada disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia.
Tercera.- No podemos dejar de lado que el domicilio de las personas físicas, según el artículo 40 Código Civil, es el lugar en que residen habitualmente, y que este domicilio es la sede legal de la persona a efectos del ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Se trata, por tanto, de una cuestión muy trascendente para las personas empadronadas, siendo así que un cambio en los datos reflejados en el padrón municipal puede ser causa de perjuicios de diversa índole, tal como los que cita la interesada en su escrito de queja.
También resulta trascendente para el municipio que el padrón de habitantes refleje datos actualizados y reales de las personas que residen de forma habitual en el término municipal, toda vez que el Ayuntamiento debe dimensionar sus servicios y su correspondiente financiación para adecuarlos al número de personas residentes en las distintas zonas del municipio y cuyos ingresos, vía participación en los ingresos tributarios del Estado, también se ven condicionados por el número de personas efectivamente residentes en la localidad, siendo el dato objetivo del que se extrae el número de residentes el reflejado en el Padrón municipal.
Y a este respecto el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1690/1986 establece taxativamente que toda persona está obligada a inscribirse en el padrón del municipio donde resida habitualmente, y quienes residan en más de un municipio tendrán que inscribirse en el que residan durante más tiempo en el año.
Sobre este particular existe una problemática de difícil solución cuando la guarda y custodia es compartida por ambos progenitores y existe un convenio regulador o una resolución que establece un régimen de convivencia con cada uno de ellos muy equilibrado. En estos supuestos llega a ser complicado determinar cuál debe considerarse el domicilio de residencia habitual del concreto menor, a efectos de empadronamiento, máxime cuando el artículo. 55.2 del RPDTEL expresamente dispone que sólo se puede ser vecino de un municipio.
Pero en el caso que analizamos en el expediente de queja esta cuestión parecía haber quedado resuelta toda vez que el convenio regulador estipulado de común acuerdo por las partes y aprobado por el Juzgado al emitir la sentencia de divorcio venía a establecer en favor de la madre el uso y disfrute de la vivienda conyugal durante los 6 primeros años de vigencia del convenio (2019 a 2025), lo cual tuvo reflejo en el empadronamiento pacífico en dicho domicilio de los menores junto con su madre.
Y es por ello que no podemos considerar ajustada a derecho la actuación desarrollada por el servicio administrativo encargado de la gestión del padrón municipal que dio trámite al cambio de domicilio solicitado por uno solo de los progenitores sin contar con la autorización expresa del otro, aún conociendo el contenido del mencionado convenio regulador, y en contra de las instrucciones técnicas reguladoras de esta actuación, cuyo tenor debía propiciar una intervención restrictiva de toda modificación que no contara con suficiente aval documental probatorio de los requisitos exigidos.
Por lo demás, y abundando en estos argumentos, consideramos que poco valor probatorio podrían aportar los informes emitidos por la policía municipal, los cuales no venían más a que incidir en el cumplimiento de las condiciones establecidas en el convenido regulador según el cual los menores repartían estancias entre los domicilios de uno y otro ex cónyuge, sin que las visitas realizadas en dos ocasiones puntuales al domicilio de la madre, en las cuales no coincidió que sus hijos se encontraran allí, pudieran aportar información decisiva sobre los períodos de tiempo que, en cómputo anual, los menores permanecían en el domicilio de uno u otro ex cónyuge.
Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: "Que se dicten instrucciones u órdenes al servicio administrativo encargado de la gestión del padrón municipal para que en lo sucesivo observe escrupulosamente la normativa sobre el empadronamiento de menores no emancipados, en los casos en que éste empadronamiento sea instado por un solo progenitor, en concreto la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, modificada por la Resolución emitida por los mismos organismos, de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifican dichas instrucciones para adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil”.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
