En esta Defensoría se tramita expediente de queja a instancia de Doña (...), registrado con el número de referencia arriba indicado.
La interesada solicitaba nuestra intervención porque carecía de solución habitacional y no contaba ni con familiares ni redes de apoyo que le pudieran acoger a ella y a su hija, menor de seis años.
Una vez analizada la información remitida por su Corporación, valorada la documentación aportada en este expediente y tras el análisis de la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1.- La Sra. (...) solicitó nuestra intervención tras la notificación por parte de los trabajadores sociales municipales de que debía abandonar el piso en el que residía, gestionado por AOSSA al que había tenido acceso por su situación de extrema vulnerabilidad sin que se le facilitara alternativa habitacional.
Ante la gravedad de la situación que nos trasladaba la interesada, contactamos con la trabajadora social responsable de su atención, que nos informó sobre el acompañamiento que se le estaba haciendo a esta unidad familiar desde hacía unos meses y que se le había atendido en todo momento, facilitándole intermediación laboral así como ofreciéndole la posibilidad de solicitar una ayuda al alquiler.
2.- La situación de vulnerabilidad de la promotora empeoró especialmente ya que durante la tramitación de su expediente fue víctima de un delito de violencia de género por el que se le concedió como medida de protección una orden de alejamiento de su agresor y su remisión al Instituto Andaluz de la Mujer (IAM) para que recibiera la atención que precisaba.
3.- Admitida a trámite la petición de la interesada como queja, desde esta Defensoría hemos solicitado la colaboración de esa Corporación sobre la atención facilitada a la Sra. (…).
Accediendo a nuestra petición nos trasladan que:
“Con la señora (...) se ha intervenido desde los Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento de Sevilla desde 2021, hasta octubre de 2023. Durante todo este tiempo se han abordado diferentes áreas de intervención con la señora (...) y su hija: salud, educación, inserción laboral, y gestión de diferentes recursos educativos, laborales y habitacionales.
Ha sido atendida por los SSCC, y por el CIAM Casco Antiguo, tanto por la trabajadora social, como por la psicóloga, como por la asesora jurídica.
Ha sido atendida en piso de tránsito del Ayuntamiento de Sevilla desde febrero de 2022. Este Servicio está pensado como recurso temporal con una estancia máxima de 8 meses de duración, no obstante, esta unidad familiar ha permanecido, hasta el mes de julio de 2023.
Ante los problemas habitacionales se deriva a la Oficina Municipal por el derecho a la vivienda, y se realiza informe de excepcionalidad con fecha agosto de 2023.
Se deriva, mediante la realización de un acredita de vulnerabilidad al Programa Clave de Cambio de Cruz Roja, recurso donde recibía beca por la formación y asistencia. En octubre de 2023, la técnico de Cruz Roja informa que (...) dejó de asistir al programa sin previo aviso y que habían tenido que darle de baja”.
Valorada su respuesta requerimos también a esa Corporación información, entre otras cuestiones, sobre:
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Información sobre la atención social que se facilita a las personas usuarias por parte de la UTE DOC 2001 S.L.-SANTA GADEA AOSSA GESTIÓN S.A. como mercantil que gestiona el servicio de alojamiento temporal en pisos y hostales para personas o familias en situación de riesgo por pérdida de vivienda.
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Mecanismos de supervisión y coordinación de los Servicios Sociales Comunitarios de esta Corporación con el equipo técnico de la mercantil tanto para la selección de las personas beneficiarias como para la valoración de las labores de acompañamiento de las mismas tanto durante su estancia en sus recursos como para la salida de los mismos.
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Política sobre la tramitación del empadronamiento de las personas usuarias de estos recursos al ser una cuestión de extrema trascendencia en cuestiones tan relevantes como la asignación de centros educativos, asignación de médicos o el acceso a determinadas prestaciones y ayudas.
Al respecto nos trasladan que:
“En la prescripciones técnicas (PPTT) del Contrato de alojamiento ante situaciones de emergencia habitacional del Área de Barrios de Atención Preferente y Derechos Sociales ( aprobado en Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Sevilla, el 3 de febrero de 2023), que en la actualidad gestiona AOSSA mediante un contrato tras licitación pública, tiene un carácter transitorio y recoge un servicio a la familia de Atención Social, prestado por la empresa adjudicataria que recoge desde la acogida, una vez derivado por los profesionales de los SSSS Municipales, hasta la atención individual y grupal familiar en relación a los objetivos marcados en el Proyecto de Intervención que realiza el equipo técnico de la empresa siguiendo las indicaciones y bajo la supervisión de los técnicos municipales. Esta intervención programada va encaminada a favorecer la movilización de recursos para que a las personas/ familias les permita el acceso a una vivienda digna con carácter estable que les permita y favorezca su integración social”.
Los equipos multidisciplinares con el que cuenta la empresa, en base a las PPTT están integrados por: psicólogos/as, trabajadores/as sociales, educadores/as sociales e integradores sociales. Con una coordinadora general, psicóloga, para toda la ciudad.
Recogiéndose y regulándose en las PPTT los mecanismos/espacios de seguimiento, de los profesionales municipales referentes de las familias derivadas así como de la jefatura de Coordinación de los SSSS Municipales, funcionaria responsable del contrato.
El perfil de las personas/familias derivadas a este recurso de alojamiento transitorio es que se encuentren en situación de Emergencia Habitacional por pérdida de vivienda u otras situaciones coyunturales que les imposibiliten el uso y disfrute del alojamiento normalizado.
Para su derivación, los/las profesionales municipales realizan una valoración en la que determinan que es el recurso idóneo dada la situación de exclusión y vulnerabilidad social en la que se encuentren.
En relación a las políticas de tramitación del empadronamiento desde el Ayuntamiento de Sevilla, en el caso de colectivos específicos, nos atenemos a lo establecido en la norma”.
Dada la incidencia que el padrón tiene para la atención de personas tan vulnerables como la interesada remitimos nueva petición para que nos informaran sobre las incidencias en el expediente de empadronamiento de la promotora.
Así nos indicaron en sus escritos que:
“Según consulta en padrón, (...), fue dada de alta en C/ (...) con fecha del 08/02/2021, sin embargo ha sido dada de baja por inscripción indebida en fecha 20/10/2023, por lo que se deduce que a fecha de hoy no se encuentra empadronada en Sevilla”.
“En respuesta a la nueva demanda donde se hace referencia a que la tramitación del padrón de la interesada y su hija durante el tiempo que permanecieron en el recurso habitacional propuesto por los profesionales adscritos a este caso, cuando se indicó que estaba de alta en otra dirección de la que se ha tramitado su baja por inscripción indebida, hay que señalar que: dentro de la normativa establecida , en el punto 6 de las prescripciones técnicas que recoge el contrato que regula este recurso, las personas dan su consentimiento firmado a que por motivos de organización, mientras hagan uso del recurso pueden cambiar de vivienda en varias ocasiones y dentro de la duración del recurso, y en plazos de tiempos muy cortos .Este recurso es temporal, no permite el empadronamiento en estas viviendas debido a los habituales cambios de domicilios”.
De lo informado se deduce que las intervenciones llevadas a cabo por el Centro de Servicios Sociales San Jerónimo/Sección Casco Antiguo Norte se ajustan a los criterios de actuación señalados para el ejercicio de las competencias municipales en esta materia”.
Nos encontramos por tanto, según su respuesta, con un recurso temporal destinado a personas sin hogar en el que no se permite el empadronamiento, ni nos trasladan que se opte por un empadronamiento ficticio, tal y como en este caso había solicitado la promotora de la queja.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
El desarrollo del derecho a una buena administración de las personas implica la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de direccionalidad.
Supone esto que la Administración ha de considerar todos los elementos relevantes para la toma de decisiones y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.
SEGUNDA: Obligación de todo ciudadano de inscribirse en un Padrón de Habitantes.
Establece el art. 15 de la LBRL que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”.
Esta obligación se corresponde con la que, regulada también en el mismo cuerpo normativo, tienen los Ayuntamientos de la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal así como la de realizar aquellas actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados su Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad. Por lo tanto ha de ser un correlativo que frente a una obligación de las personas exista otra de la administración de proceder al empadronamiento, siempre que se documente que efectivamente se reside en el domicilio indicado.
La inscripción padronal otorga a la persona interesada la condición de vecindad administrativa, así se recoge en el art. 15 de la LBRL cuando establece que los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio.
Asimismo es requisito de acceso a derechos y prestaciones como la sanidad, la educación o el acceso ayudas económicas como la RMISA o el IMV y condicionante de la vecindad administrativa, así tal y como se establece en el art. 18 de la misma norma, son derechos y deberes de los vecinos, entre otros el utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables.
TERCERA: Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal: Empadronamiento en infravivienda y de personas sin domicilio.
En el caso que nos ocupa nos encontramos ante una unidad familiar compuesta por la interesada y su hija de tan solo seis años que tras ser valorada por los Servicios Sociales Comunitarios es remitida a uno de los pisos de tránsito del Ayuntamiento de Sevilla pensado, según nos indican en su informe, como recurso temporal con una estancia máxima de ocho meses aunque esta familiar permanece desde febrero de 2022 hasta julio de 2023.
Del estudio de la documentación aportada tanto por su Corporación como por la propia interesada se desprende que si no se le hubiera facilitado esta solución habitacional la Sra. (...) y su hija se hubieran visto en situación de calle, es decir, nos encontramos en un supuesto de atención a personas sin hogar.
En la I Estrategia de Atención a Personas sin Hogar en Andalucía 2023-2026 se recoge la definición que el Observatorio Europeo desarrolló sobre esta realidad consensuando una tipología de personas en situación de exclusión residencial, la tipología ETHOS. En este estudio se recogen un total de trece categorías pero la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad a través de la Dirección General de Protección Social y Barriadas de Actuación Preferente centra su intervención en las categorías que detallamos a continuación:
Categoría A, sin techo:
1.- Vivir en un espacio público, sin domicilio.
2.- Pernoctar en un albergue y/o forzado a pasar el resto del día es un espacio público.
Categoría B, Sin vivienda.
3.- Estancia en centros de servicios o refugios (hostales para sin techo que permiten diferentes modelos de estancia).
4.- Vivir en refugios para mujeres víctimas de violencia general.
5.- Vivir en alojamientos temporales reservados a las personas inmigrantes y demandantes de asilo.
6.- Vivir en instituciones: prisiones, centros de atención sanitaria, hospitales, etc.
7.- Vivir en alojamientos de apoyo (sin contrato de arrendamiento).
Siguiendo tanto este criterio como la definición de la Federación Europea de Organizaciones Nacionales que Trabajan con Personas sin Hogar (FEANTSA) (2007) la Sra. (...) y su hija son personas sin hogar.
Criterio que de hecho también comparte su Corporación cuando en el informe remitido en la tramitación del expediente de oficio, Q24/10414, nos facilitan información sobre esta realidad en los términos que se detallan a continuación:
“En el conteo realizado por el Ayuntamiento de Sevilla en colaboración con las entidades y voluntariado del sector, en 2023 se computaron un total de 713PSH, de las que:
- Personas que duermen o se disponen a dormir en la calle o espacio público a la intemperie: 320.
- Personas que se encuentren durmiendo en centros de acogida, centros de baja exigencia o pisos: 393.
La red de recursos para Personas Sin Hogar la componen tanto aquellos recursos del Ayuntamiento de Sevilla y de otras administraciones, junto a las entidades sociales que trabajan con el colectivo, contando con diferentes tipos de recursos, que podríamos agrupar en: Atención social, Centros de acogida, Centros de Día, Centro de atención a adicciones, Centros de atención salud, Viviendas y alojamientos, comedores, centro de atención a migraciones, orientación laboral y voluntariado”.
Esta situación sin embargo no supone una limitación ni en los derechos ni en los deberes respecto al padrón y así lo recoge la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal cuando en su apartado 3 analiza el supuesto de empadronamiento en infravivienda y de personas sin domicilio que inspira la actuación de su Corporación.
Según nos informaron en el expediente de queja 23/3601 en el que, consultada por su protocolo de actuación en el padrón de las personas sin hogar o sin techo nos indican que:
“De conformidad con la normativa aplicable el protocolo de actuación, para el empadronamiento de las personas sin hogar o sin techo, de este Servicio de Estadística es:
1º.- Solicitud de empadronamiento de persona sin hogar.
2.- Derivación al Servicio de Intervención de los Servicios Sociales al objeto de que emitan informe sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que pretende empadronar y establezcan la dirección que debe figurar en la inscripción padronal con el compromiso de que realizarán la práctica dela notificación cuando se reciba en esa dirección una comunicación procedente de alguna Administración Pública para la persona sin hogar.
3.- Recibido el informe se procede a la inscripción del interesado afectado en el domicilio ficticio con la dirección indicada”.
Protocolo que no se cumplió en el caso de la Sra. (...) que presentó solicitud de empadronamiento en el Albergue Municipal en enero de 2023 sin que ésta se cursara. Adjuntamos copia de la misma.
CUARTA: Incidencia del padrón en la atención a las situaciones de extrema vulnerabilidad.
Como hemos ido exponiendo en nuestro escrito, el empadronamiento lejos de ser un simple acto administrativo tiene una importante relevancia tanto para la Administración competente, ésto es las Entidades Locales, como para las personas interesadas.
Y es que el padrón en tanto que herramienta de control de las personas que residen en un término municipal es pieza clave para cuestiones tan relevantes como el diagnóstico de intervención y diseño de políticas públicas y el reparto de fondos públicos, siendo que tal y como recoge el art. 17.2 de la LBRL los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
Respecto a las personas solicitantes, su alta en el padrón municipal de la localidad en la que se hayan establecido les concede vecindad administrativa con sus correspondientes derechos y obligaciones pero también les supone el cumplimiento de los requisitos de acceso a prestaciones y recursos de especial relevancia para facilitar una atención adecuada a personas tan vulnerables como la interesada y su hija.
Así el empadronamiento es requisito de acceso a prestaciones como el IMV, RMISA, relevante para cuestiones tan sensibles como la escolarización de menores, atención sanitaria así como la intervención por parte de los Servicios Sociales Comunitarios.
Es por ello por lo que una actuación municipal que facilite la tramitación del alta en el padrón municipal a quienes reúnan los requisitos establecidos en la legislación, ésto es, quienes acrediten debidamente su identidad y su residencia real y efectiva en su término municipal supondrá no solo el cumplimiento de la normativa de aplicación, instrucciones y posicionamientos del Instituto Nacional de Estadística y del Consejo General de Empadronamiento sino también una buena práctica de la Administración Pública.
Según nos trasladan en el informe requerido sobre la atención facilitada a la promotora de este expediente, se le prestó acompañamiento desde 2021 hasta agosto de 2023 indicándonos que las intervenciones llevadas a cabo se han centrado en la ayudas a la tramitación del IMV, para el que como hemos indicado es requisito contar con empadronamiento, sin embargo el padrón de la interesada, en la Calle (...), no se correspondía con la realidad toda vez que permanecía en el recurso habitacional facilitado por su Corporación desde febrero de 2022 hasta julio de 2023.
El acceso al IMV de la Sra. (...) sería posible, si reuniera el resto de requisitos, porque contaba con padrón pero le surge a esta Defensoría duda sobre la situación en la que se encuentran aquellas personas derivadas por los Servicios Sociales Comunitarios a estos pisos de tránsito en los que no les está permitido empadronarse, sin que consten en los informes recibidos si se está tramitando el empadronamiento ficticio.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.
RECOMENDACIÓN para que en aquellos casos en los que se tenga identificado una situación de sinhogarismo, en cualquiera de sus modalidades, se tramite el empadronamiento de las personas usuarias en el lugar donde efectivamente residen, en el albergue municipal o en el domicilio ficticio que consideren más adecuado.
Una actuación proactiva del Ayuntamiento de Sevilla que permitiría a las personas beneficiarias el acceso a prestaciones y recursos que mejorarían su situación de exclusión social.
Contribuyendo asimismo con ello a los objetivos recogidos en la Agenda 2030, destacando el ODS 11 orientado a asegurar a todas las personas el acceso a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles, poniendo fin a la pobreza (ODS 1) y, por lo tanto, al sinhogarismo al ser la máxima expresión de la misma; reduciendo las desigualdades (ODS 10) y promoviendo sociedades justas, pacíficas e inclusivas (ODS 16).
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
