Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 13/3143 dirigida a Ayuntamiento de Huelva
Desestimación de recurso de reposición contra Liquidación por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana por considerar que su vivienda no fue objeto de compraventa sino de ejecución hipotecaria.
ANTECEDENTES
I.- En dicho escrito, la parte promotora de la queja exponía que formuló recurso de reposición contra Liquidación por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana nº xxx, por un importe inicial 772,29 €, al considerar que su vivienda no fue objeto de compraventa sino que por impago de préstamo hipotecario por circunstancias sobrevenidas, resultó adjudicada a entidad bancaria.
Como quiera que el referido recurso de reposición le fue desestimado mediante Decreto de la Alcaldía de fecha 17 de julio de 2013, con posterioridad se le había notificado Requerimiento de pago y Providencia de Apremio por un importe total de 859,76 € -incluyendo principal e intereses y gastos-, habiendo formulado solicitud de aplazamiento de tal importe dada su difícil situación económico social: desempleado y percibiendo ayuda familiar.
II.- Admitida a trámite la queja solicitamos informe al Ayuntamiento de Huelva que, en su respuesta, nos venía a manifestar respecto a los hechos de la queja lo que en síntesis exponemos seguidamente:
“(...) 1.- Se dan todos los elementos para que el Ayuntamiento deba liquidar el impuesto, y así lo contempla el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y lo ha reconocido la jurisprudencia de forma unánime.
(...) 2.- Este impuesto no somete a tributación una plusvalía real, sino una plusvalía cuantificada de forma objetiva.”
Aclaraba a este respecto el Ayuntamiento que según el Art. 107.1 TRLH, la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un periodo máximo de 20 años.
“(..) 3.- Que [el interesado] ostenta la condición de sujeto pasivo del impuesto, sin que exista la posibilidad de condonar la deuda tributaria.
4.- Que en base al principio de legalidad tributaria, este Ayuntamiento deba limitarse a la aplicación de la norma actualmente vigente, sin que le competa analizar si la misma resulta o no conforme con nuestro texto constitucional.”
Igualmente añadía el informe municipal que, conforme a lo establecido en el Art. 8 de la Ley General Tributaria:
“...se regulará en todo caso por Ley tanto el establecimiento de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones tributarias, como la condonación de deudas tributarias, sin que en el supuesto planteado exista precepto legal alguno que ampare la posibilidad de eximir, bonificar o condonar la cuota del referido tributo.”
Vistos los antecedentes expuestos y la información recibida del Ayuntamiento, formulamos nuestra Resolución, sobre la base de las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- La dación en pago como medida de protección de las familias y unidades de convivencia frente a la crisis económica.
Básicamente la normativa referida estaba representada por el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; convalidado por Resolución de 29 de marzo de 2012, del Congreso de los Diputados, por la que se ordenaba la publicación del Acuerdo de convalidación, lo que se produjo en el BOE numero 87, de 11 de abril.
Con carácter de urgencia y, ante la situación generada por la crisis económica con las gravísimas repercusiones que respecto del derecho consagrado en el Art. 47 de la Constitución –derecho a disfrutar una vivienda digna y adecuada- se estaban produciendo para aquellas personas que por su situación socioeconómica y profesional o laboral, podían verse avocadas a lo que el propio Legislador ejecutivo denominaba “umbral de exclusión” y, no pudiendo afrontar el cumplimiento de sus compromisos de pago respecto de las hipotecas constituidas para afrontar la compra de su vivienda habitual, en la norma legal citada se establecieron una serie de mecanismos preservando la esencia de la garantía hipotecaria según nuestro Ordenamiento jurídico.
Genéricamente el elenco de mecanismos establecido fue denominado “Código de Buenas Prácticas”, al que voluntariamente podrían adherirse las Entidades de crédito y financieras que se dedican a la concesión de créditos hipotecarios.
Por un lado, y en primer lugar, se contempló la flexibilización y reestructuración de la deuda hipotecaria, aplicando periodos de carencia en la amortización del capital, reducciones temporales del tipo de interés.
En segundo lugar, potestativamente, cabía la posibilidad de ofrecer a los deudores en situación más desfavorecida, una quita de la deuda total.
Finalmente, y si fallaban las medidas anteriores y no se podía evitar la “quiebra económica de las familias o unidades de convivencia” se estableció la posibilidad de solicitar por parte de estas la dación en pago de la vivienda, como liberadora de la deuda total pendiente y con la posibilidad de arrendamiento social por plazo de dos años al deudor ejecutado.
Al margen de la bondad y alcance “vinculante” del Código de Buenas Prácticas y de las medidas establecidas en la norma y -cuestiones tan debatidas y contestadas en la doctrina tributarista- lo cierto y verdadero es que, aun a pesar de su pretendido efecto beneficioso para el deudor hipotecario en situación asimilable a la quiebra económica, la disposición normativa con rango de ley que el Ejecutivo promovió, mantuvo blindadas las expectativas recaudadoras de las Administraciones Públicas, contempladas en el Ordenamiento jurídico tributario.
Deducción, pues pese al alcance liberatorio respecto de la deuda hipotecaria que se estableció para la dación en pago en aquellas tristes y difíciles situaciones, las Administraciones en general y el Legislador ejecutivo en particular, permaneciendo insensibles a las gravísimas situaciones y circunstancias que concurrían en aquellos casos, mantuvieron las consecuencias tributarias de la dación en pago, entre otros en el ámbito de la imposición Local, considerando que se había producido una transmisión patrimonial de la vivienda en cuestión y que por tanto se incurría en el hecho imponible del Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, debiendo el sujeto pasivo, pese a la gravedad de su situación económica y personal si no familiar y de las pérdidas sufridas, afrontar la obligación de presentar liquidación por el referido impuesto en forma voluntaria, y si no lo hiciere, afrontar además las consecuencias derivadas de su conducta: abono del principal, intereses, recargos y gastos, sanciones, etc.
Relativizándose en cierto modo el impacto negativo de tan injustificado tratamiento fiscal a una solución de emergencia social, sobre la base de –en determinados casos, cuando la entidad crediticia o financiera se hubiere voluntariamente adherido al Código de Buenas Prácticas- considerar legalmente a la entidad adquirente del inmueble la condición de sustituto del contribuyente en el referido Impuesto de Plusvalía.
A tal fin se modificaba añadiéndole un nuevo apartado 3, el Art. 106 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, con la siguiente redacción:
«3. En las transmisiones realizadas por los deudores comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, con ocasión de la dación en pago de su vivienda prevista en el apartado 3 del Anexo de dicha norma, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente la entidad que adquiera el inmueble, sin que el sustituto pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas.»
SEGUNDA.- Medidas fiscales en materia de dación en pago incluidas en la reforma tributaria y urgente.
Recientemente se ha producido la aprobación y promulgación del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, publicado en el BOE del 5 de julio y la publicación de la Resolución de 10 de julio de 2014, de la Presidencia del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del mismo (BOE núm. 175, de 19 de julio de 2014).
Entre los objetivos explícitos señalados por el Legislador en la Exposición de motivos de la Disposición con rango de Ley indicada cabe resaltar que -por razones de equidad y cohesión social- se declara exenta la ganancia patrimonial que pudiera ponerse de manifiesto como consecuencia de la dación en pago o de un procedimiento de ejecución hipotecaria que afecte a la vivienda habitual del contribuyente y “se introduce, con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, una exención en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana para las personas físicas que transmitan su vivienda habitual mediante dación en pago o como consecuencia de un procedimiento de ejecución hipotecaria”.
Además, respecto al asunto epigrafiado, mediante la técnica de la adición modificativa aplicable en los procedimientos para la elaboración de normativa jurídica, se introducen en el Art. 123 del Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, las siguientes modificaciones en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo:
Uno. Con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, se añade una letra c) en el apartado 1 del artículo 105, que queda redactada de la siguiente forma:
«c) Las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, para la cancelación de deudas garantizadas con hipoteca que recaiga sobre la misma, contraídas con entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.
Asimismo, estarán exentas las transmisiones de la vivienda en que concurran los requisitos anteriores, realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.
No resultará de aplicación esta exención cuando el deudor o garante transmitente o cualquier otro miembro de su unidad familiar disponga de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria y evitar la enajenación de la vivienda.
A estos efectos, se considerará vivienda habitual aquella en la que haya figurado empadronado el contribuyente de forma ininterrumpid a durante, al menos, los dos años anteriores a la transmisión o desde el momento de la adquisición si dicho plazo fuese inferior a los dos años.
Respecto al concepto de unidad familiar, se estará a lo dispuesto en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. A estos efectos, se equiparará el matrimonio con la pareja de hecho legalmente inscrita.
La concurrencia de los requisitos previstos anteriormente se acreditará por el transmitente ante la Administración tributaria municipal.
Respecto de esta exención, no resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9.2 de esta ley.».
Dos. Con efectos desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, se suprime el apartado 3 del artículo 106.”
En consecuencia, mediante la reforma legal producida en el Art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las transmisiones efectuadas como dación en pago o en vía de ejecución hipotecaria o notarial, se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía).
Lo que supone la consideración de la ganancia patrimonial derivada de la dación en pago de la vivienda habitual para la cancelación de una hipoteca, como exenta y que a partir de la entrada en vigor de la citada norma con rango de Ley, no tributará ni por el IRPF ni por la llamada "plusvalía municipal”, siempre que el propietario no disponga de otros bienes para afrontar el pago de la totalidad de la deuda.
La exención establecida no queda limitada a los supuestos de dación en pago, sino que se amplía a las transmisiones realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.
TERCERA.- Comunicado del Defensor del Pueblo Andaluz a las Administraciones Locales con competencias en materia de gestión, liquidación y recaudación, solicitando actuaciones de oficio para la devolución de las cantidades percibidas por plusvalías en los casos de dación en pago de la vivienda y ejecuciones hipotecarias y notariales.
El mismo figura inserto en la página web de la Institución, enlace: comunicadoPLUSVALIA.090714, donde puede ser libremente accedido, siendo del siguiente tenor literal:
“El Defensor del Pueblo Andaluz valora muy positivamente la inclusión en el Real Decreto-Ley 8 /214, de 4 de julio, de una modificación del art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales por la que se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía) las trasmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago a una entidad financiera de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo.
Esta nueva exención, que es también extensible a aquellas daciones en pago realizadas en procesos de ejecución hipotecarias judicial o notarial, se aplicará a las trasmisiones acordadas a partir del 1 de enero de 2014 y tendrá efectos retroactivos para las trasmisiones que se hubieran efectuado en los 4 años anteriores a dicha fecha.
Esto implica que las personas que con posterioridad al 1 de enero de 2010 hayan pagado plusvalía a algún Ayuntamiento como consecuencia de haber tenido que entregar su vivienda habitual a un a entidad financiera por no poder pagar el crédito hipotecario, tendrán ahora derecho a que se les devuelva ese dinero al haber quedado exento de tributación el hecho imponible.
Esta Institución teme que la información acerca de esta novedad legislativa no llegue a conocimiento de muchas de las personas que podrían beneficiarse de la misma y que, en su mayoría, son personas en situación.
Por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz solicita públicamente a todos los Ayuntamientos andaluces que hagan un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.
Al objeto de identificar e informar a las posibles personas beneficiarias, los Ayuntamientos podrían utilizar los datos que figuran en las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, correspondiente a los ejercicios anteriores no prescritos, en los que figure como adquirente del bien una entidad de crédito o cualquier otra entidad que de manera profesional realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.
El Defensor del Pueblo Andaluz considera que la exención aprobada por el art. 123 del Real Decreto-Ley 8/2014 podría beneficiar a muchas personas y familias que están pasando por una difícil situación económica.
Por ello, para conseguir que esta medida tenga una efectividad real, solicita la colaboración activa de los Ayuntamientos andaluces, tanto en la tarea de identificar e informar a esas personas, como en la devolución de oficio y con la mayor premura de las cantidades cobradas.”
Por cuanto antecede y, en ejercicio de las atribuciones y facultades que le confiere el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento concernido en las presentes actuaciones la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: para que actuando de conformidad con lo establecido en la reforma legal producida, se declare de oficio la exención de la dación en pago generada en las presentes actuaciones por la liquidación del Impuesto de Plusvalía, si el interesado reúne los requisitos establecidos en la norma.
RECOMENDACIÓN 2: en el sentido de que por ese Ayuntamiento se haga un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía (desde el 1 de enero de 2010), cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.
Ver Asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
