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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Cádiz por la que recomienda que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de PIA instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la resolución reconociendo el derecho de acceso al servicio de ayuda a domicilio, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

1. La promotora de la queja nos expone que su hija, de 47 años, presenta problemas de conducta y, en ocasiones, experimenta crisis atípicas que pueden llevarla a agredir de forma involuntaria. Padece diversas enfermedades y trastornos, incluyendo "retraso mental severo" y autismo, y tiene reconocido el Grado III de Gran Dependencia, lo que le permitía acceder al servicio de ayuda a domicilio.

La dependiente contaba con la asistencia de una auxiliar, con quien estaba completamente adaptada y atendida durante cuatro años. Sin embargo, durante el verano de 2023, mientras la auxiliar del servicio de ayuda a domicilio estaba de vacaciones, se le asignó a otra auxiliar, lo que resultó en un incidente en el que la dependiente agredió a la nueva cuidadora. Nos explica que, desde ese momento, la situación se volvió caótica, con un cambio constante de auxiliares; en un mes, pasaron cinco diferentes por su hogar, lo que perjudicó gravemente a una persona con capacidades cognitivas limitadas que requiere cuidados especiales debido a sus múltiples patologías.

Finalmente, la empresa encargada del servicio de ayuda a domicilio decidió suspenderlo.

En enero de 2024, la promotora de la queja asistió a una reunión con la psiquiatra de la dependiente y dos trabajadoras sociales, quienes le indicaron que la única solución viable era iniciar un procedimiento para revisar el programa individual de atención y acceder a una prestación económica vinculada al servicio de ayuda a domicilio, de modo que ella pudiera contratar a un profesional que brindara los cuidados necesarios a su hija.

Con fecha 10 de marzo de 2025, el personal técnico de esta Defensoría ha contactado telefónicamente con la interesada, quien, entre lágrimas, nos relata la difícil situación en la que se encuentra. A sus 74 años, ha sido recientemente sometida a una cirugía de rodilla y se esfuerza por seguir cuidando a su hija, mientras que la administración pública no le ofrece ninguna solución.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad que, en extracto y por lo que en este momento resulta relevante, señaló que el servicio se suspendió desde el 1 de febrero de 2024 hasta el 10 de junio de 2024, a partir de esta fecha se le dio de baja en el mismo.

Nos informan que la dependiente ha presentado una solicitud de revisión de su Programa Individual de Atención que ha tenido entrada en el registro de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía en Cádiz el 16 de febrero de 2024, por lo que, consultado la aplicación informática Netgefys, consta que con fecha 9 de septiembre de 2024 se ha reabierto la cuarta revisión del PIA.

A fecha de elaboración del informe, se constata que la Propuesta de revisión del Programa Individual de Atención está pendiente de elaboración por los servicios sociales comunitarios del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera.

3. Con fecha 1 de octubre de 2025, personal técnico de esta Defensoría mantiene contacto telefónico con la interesada, quien manifiesta que en el mes de febrero de 2025 acudió a su domicilio una trabajadora social para la elaboración de la propuesta de programa individual de atención.

Señala que dicho profesional le indicó que debía firmar un documento para asumir los cuidados de su hija, no obstante, aclara que no lo firmó, ya que, debido a su edad de 75 años y a las patologías que padece, no puede hacerse cargo de la atención que requiere la persona dependiente.

Añade que, en fecha posterior, fue contactada por personal de los servicios sociales comunitarios de su municipio, quienes le informaron de que su solicitud de servicio de ayuda a domicilio había sido remitida a esa delegación territorial y que, en consecuencia, el expediente de dependencia se encuentra pendiente de resolución.

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema -que se iniciará a instancia de la persona interesada-, se ajustará en su tramitación a las previsiones establecidas en la Ley del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015), con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de la Disposición Final Primera, que preceptúa que “el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”.

De la relación cronológica que consta en el expediente de la dependiente, resulta que se ha superado en exceso el plazo máximo legal para la revisión del programa individual de atención con el posterior reconocimiento de la prestación o recurso correspondiente a la dependencia de la misma.

Sin embargo, la respuesta ofrecida por la Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo y a referir la necesidad de observar en la tramitación de los expedientes el orden riguroso de incoación, conforme al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La citada observancia del orden general en la tramitación de expedientes no obsta al también deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015, que es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.

No en vano se pronuncia asimismo a este respecto la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

La demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

En tanto que es procedimiento administrativo se le aplican las reglas del derecho a una buena Administración contemplado en el artículo 103.1 de la Constitución española, que regula que la Administración Pública, debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia; el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que pretende garantizar a la ciudadanía que sus asuntos se resuelva en un plazo razonable y el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, que incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

En concreto, y en lo que afecta al procedimiento para la revisión del programa individual de atención con el nuevo procedimiento regulado en el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, queda infringido su artículo 156.3 que fija en tres meses, el plazo máximo para resolver las solicitudes de revisión de PIA, con la debida notificación a las personas dependientes o sus representantes legales.

Por su parte, en lo que se refiere al acceso a los servicios del catálogo de la dependencia, debemos traer a colación el artículo 172.1 del ya citado Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, en el que se establece que tendrán prioridad en el acceso a las prestaciones económicas las personas con mayor grado de dependencia reconocido y, a igual grado, aquellas con menor capacidad económica, a igualdad de las dos anteriores, la mayor antigüedad en la fecha de la última solicitud que ha originado el reconocimiento del servicio, en este caso, la fecha de revisión de PIA presentada en el mes de enero de 2024.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN. - para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de PIA instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la resolución reconociendo el derecho de acceso al servicio de ayuda a domicilio, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Granada que contiene Resolución para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de grado instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la resolución reconociendo el derecho de acceso al servicio de ayuda a domicilio, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

1. Con fecha 6 de noviembre de 2024, se recibió en esta Institución escrito de queja en el que el compareciente nos exponía que su madre tiene reconocido el Grado II, de dependencia severa por Resolución de fecha 5 de diciembre de 2023, tras procedimiento de revisión de grado iniciado en fecha 26 de octubre de 2023.

Refiere que con fecha 13 de marzo de 2024 ha sido validada la propuesta de PIA en la que se propone el servicio de ayuda a domicilio con intensidad correspondiente a su condición de dependiente severo. Desde entonces, aguarda la resolución aprobatoria del recurso.

Manifiesta que la dependiente tiene 93 años de edad y vive sola.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Granada de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad que, en extracto y por lo que en este momento resulta relevante, señala que dado el volumen de procedimientos de Programas Individuales de Atención, que conllevan el reconocimiento del derecho al incremento de horas del servicio de ayuda a domicilio, los procedimientos se resuelven por orden de incoación de conformidad con lo establecido en el artículo 172.1 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, por el que se establece el orden de prioridad de acceso a los servicios, con estricto cumplimiento de la normativa aplicable.

3. El pasado 27 de febrero, el promotor de la queja nos remite un nuevo escrito donde reitera su pretensión y las difíciles circunstancias en la que se encuentra, nos traslada, literalmente, lo siguiente:

«(…) 2. Ponerle al día de mi paciencia infinita con una administración que no resuelve y alarga y alarga hasta lo infinito la ejecución de la Dependencia de mi madre. A pesar de su “aprobación” sobre el papel de marzo de 2024, aún no se materializa. Tal vez espera que mi madre fallezca y así librarse de esta obligación. Su propaganda dirá lo contrario y yo no tengo opción a comunicar esta circunstancia a nadie salvo a ustedes.

3. Dado que mi madre empeora diariamente en su dependencia, he vuelto a SOLICITAR una REVISIÓN DE GRADO porque en el presente, su estado es de dependencia total. Tal es el hecho que he tenido que hacerme de una persona para que esté permanentemente con ella; no puede estar sola en ningún momento. El parkison, el alzheimer, la demencia y los ataques psicóticos forman parte de su cotidianidad. Los ahorros personales limitados se están acabando y no puedo acogerme a una residencia privada donde, aparentemente, pueda estar atendida; ni tan siquiera en centro de día. El acceso a residencia pública con coparticipación financiera, ya está reservado al Grado III, de hecho, y ello, además con retraso alargados. Si no resuelvo el problema en este año no sé que podría hacer.

4.Tras largos meses, en estos días recientes, los Servicios Sociales de la JA me han escrito un correo donde de nuevo confirman la aprobación del Grado II, me dicen que próximamente me harán una visita para la revisión del grado (el proceso para el Grado II se inició en el 2023). Es decir, nada de los que se manifiesta es real ni se materializa. (...)»

Esta Defensoría ha considerado trasladar de forma literal el contenido del escrito del interesado puesto que estas palabras son un ejemplo ilustrativo de la desesperación y frustración que sienten los familiares de las personas dependientes.

Por ello, queremos trasladar, una vez más, nuestra profunda preocupación por la demora que afecta a los expedientes de dependencia, sobre todo cuando la persona dependiente tiene edad avanzada y delicado estado de salud, como es este caso. En estos supuestos, el tiempo en la tramitación es una cuenta atrás en sus vidas, de ahí que debamos insistir en la importación de cumplir con los plazos establecidos en la normativa o con una demora prudencial, evitando así que la persona solicitante llegue al término de su vida sin disfrutar de un derecho que le corresponde.

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema –que se iniciará a instancia de la persona interesada–, se ajustará en su tramitación a las previsiones establecidas en la Ley del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015), con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de la Disposición Final Primera, que preceptúa que “el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”.

De la relación cronológica que consta en el expediente de la dependiente, resulta que se ha superado en exceso el plazo máximo legal para la revisión del grado de dependencia de la afectada y el posterior reconocimiento de la prestación o recurso correspondiente a la dependencia de la misma.

Sin embargo, la respuesta ofrecida por la Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo y a referir la necesidad de observar en la tramitación de los expedientes el orden riguroso de incoación, conforme al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La citada observancia del orden general en la tramitación de expedientes no obsta al también deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015, que es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.

No en vano se pronuncia asimismo a este respecto la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

La demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

En tanto que es procedimiento administrativo se le aplican las reglas del derecho a una buena Administración contemplado en el artículo 103.1 de la Constitución española, que regula que la Administración Pública, debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia; el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que pretende garantizar a la ciudadanía que sus asuntos se resuelva en un plazo razonable y el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, que incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

En concreto, y en lo que afecta al procedimiento para la revisión de la situación de dependencia, con el nuevo procedimiento regulado en el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, queda infringido su artículo 156.2 que fija en seis meses, el plazo máximo para resolver las solicitudes de revisión de la condición de dependiente y la aprobación del nuevo programa individual de atención, con la debida notificación a las personas dependientes o sus representantes legales.

Por su parte, en lo que se refiere al acceso a los servicios del catálogo de la dependencia, debemos traer a colación el artículo 172.1 del ya citado Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, en el que se establece que tendrán prioridad en el acceso a las prestaciones económicas las personas con mayor grado de dependencia reconocido y, a igual grado, aquellas con menor capacidad económica, a igualdad de las dos anteriores, la mayor antigüedad en la fecha de la última solicitud que ha originado el reconocimiento del servicio, en este caso, la fecha de revisión de grado de dependencia presentada el día 26 de octubre de 2023.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de grado instada por la persona solicitante, mediante el dictado de la resolución reconociendo el derecho de acceso al servicio de ayuda a domicilio, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Córdoba que contiene Recomendación para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia instada por la persona solicitante, mediante su valoración y el dictado de la correspondiente resolución sobre su situación de dependencia y, siendo procedente y, en su caso, la elaboración de su Programa Individual de Atención, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

1. Con fecha 24 de octubre de 2024 se recibió en esta Institución escrito de queja, en el que la compareciente exponía que, con fecha 6 de febrero de 2023, presentó solicitud de revisión de la situación de dependencia y del derecho de acceso a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia a nombre de su madre dependiente, sin que hasta la fecha de presentación de su queja en esta Institución, dicha solicitud haya sido resuelta.

2. Admitida a trámite la queja, esta Defensoría acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Córdoba que, en extracto y por lo que aquí interesa, informa que el expediente se encuentra migrado al nuevo Sistema de Gestión, estando agendada pero sin haberse efectuado aún la valoración por el personal valorador, requisito previo a la resolución del expediente.

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, la tramitación del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema -que se iniciará a instancia de la persona interesada-, se ajustará a las previsiones establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre), con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de su Disposición Final Primera que preceptúa que «(…) el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones».

En este sentido, el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía, de aplicación en el presente caso, prevé en su artículo 156.2 que en «El procedimiento de revisión del grado de dependencia podrá conllevar la necesidad de revisar el programa individual de atención. Su plazo máximo de resolución y notificación será de seis meses».

De la relación cronológica que consta en el expediente de la dependiente, resulta que se ha superado en exceso el aludido plazo máximo legal de seis meses para la revisión del grado de dependencia de la afectada, excediendo en más de 18 meses el límite fijado.

Pese a ello, la respuesta dada por la Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo y a normalizar la demora que afecta al procedimiento de la dependiente, reconociéndose que el expediente se encuentra a espera de resolución.

En este sentido, esta Defensoría debe recalcar el tiempo transcurrido desde la presentación de la solicitud para la revisión de la situación de dependencia (febrero de 2023), resultando inadmisible que transcurridos más de 24 meses desde la presentación de la solicitud y normalizándose la demora que le afecta, dando lugar a una situación que desgraciadamente constatamos a diario en esta Defensoría de numerosos expedientes de dependencia en los que las personas solicitantes fallecen sin disfrutar de un derecho subjetivo, perjudicando no solo a la persona solicitante sino a toda su familia.

El deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015, es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan. No en vano, a este respecto se pronuncia la Ley del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

En consecuencia, la demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica específica en materia de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración competente en este ámbito, como a los que ordenan la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

A su vez, y en su condición de procedimiento administrativo, se constata en el presente caso la vulneración de los principios de eficacia y eficiencia que informan la actuación de la Administraciones Públicas consagrados el artículo 103.1 de la Constitución española, la garantía de la ciudadanía de que sus asuntos se resuelvan en un plazo razonable al amparo del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y el derecho de la ciudadanía a la buena administración, de acuerdo con el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, y que entre sus múltiples manifestaciones comprende la garantía de la resolución de sus asuntos en plazo razonable, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente establecido que acredite la concordancia sustancial entre los datos solicitados, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa adoptada.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN para que sin más dilación se impulse la solicitud de revisión de de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia instada por la persona solicitante, mediante su valoración y el dictado de la correspondiente resolución sobre su situación de dependencia y, siendo procedente y, en su caso, la elaboración de su Programa Individual de Atención, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Universitario de Jaén, por la que recomienda que se adopten las medidas organizativas oportunas para la práctica de la intervenciones quirúrgicas que excedan de una demora tan prolongada, en un tiempo razonable en el marco del proceso asistencial de la interesada.

ANTECEDENTES

1. Con fecha 18 de septiembre de 2024 se recibió en esta Institución escrito de queja, en el que la compareciente denunciaba demora en la intervención quirúrgica de descompresión de canal espinal, pese a estar inscrita, desde el pasado día 4 de julio de 2023, en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, para la práctica de intervención de descompresión de canal espinal, mediante hospitalización y prioridad asistencial normal, incumpliéndose de este modo la garantía de plazo máximo previsto para la práctica este tipo de operaciones en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe al Hospital Universitario de Jaén.

3. Recibido el informe, por el referido centro hospitalario se confirma la falta de práctica de la referida intervención a causa de la falta de medios personales en el Servicio de Anestesiología y la necesidad de priorizar las intervenciones vitales.

CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones trasciende el ámbito meramente prestacional al incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente que, en su condición de servicio público, habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, en materia sanitaria para las comunidades autónomas y el Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

Esta normativa básica se concreta en el artículo 9 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, en su Capítulo I «De los principios generales», que impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, así como en el artículo 10.2, que incluye entre los derechos de los ciudadanos frente a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el artículo 4 a) de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos; derecho ya reconocido con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de esto modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público Andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.

SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.

Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo Andaluz para actuar como Institución de control externo sobre la Administración andaluza de modo que permita garantizar en última instancia la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.

La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud como sistema sanitario público de carácter universal por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, no solo en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, sino también en cuanto se refiere al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución en un plazo razonable de sus asuntos, incluido los de índole asistencial, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto.

De este modo, el retraso en la respuesta sanitaria a la atención demandada por los ciudadanos se revela históricamente en un escollo común y recurrente en los sistemas sanitarios de carácter universal y financiación pública, por el desajuste existente entre la oferta de medios disponibles y la demanda. Por ello, las listas de espera juegan un papel primordial como indicador de la capacidad del sistema para gestionar la demanda de manera eficiente, así como de la percepción que la ciudadanía tiene de su sistema sanitario y de su capacidad para dar respuesta a las necesidades y las demandas de la población en materia de salud.

En virtud de lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el artículo 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

TERCERA. Vista las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta de la reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica por incumplimiento del plazo máximo de garantía de respuesta.

En concreto, el interesada se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de descompresión de canal espinal (codg. 03.09), mediante hospitalización y prioridad asistencial normal, constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 4 de julio de 2023, sin que le haya sido comunicada a día de hoy intervención programada intervención.

Ante este estado de cosas, el informe remitido por el centro hospitalario nada se dice sobre la inclusión de dicha intervención entre las operaciones enumeradas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, que obliga a la práctica de la misma en un plazo no superior a los 180 días naturales, contados desde la fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

En este sentido, como ya hemos expuesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el Sistema Sanitario Público Andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

No obstante, la paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace más de 310 días, es decir, más de 16 meses, superando con creces el plazo máximo de días fijado por ley. Ni siquiera el hecho de que la operación no fuera calificada con carácter urgente o preferente y que, en consecuencia, permitiera una cierta demora, justificaría una demora tan prolongada, como tampoco la falta de garantía temporal prefijada en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, justifica una demora sine die, pues de ser así se está impidiendo a la paciente su intervención en un tiempo razonable en el marco de su proceso asistencial.

Esta Defensoría es consciente de las circunstancias excepcionales que el centro hospitalario refiere en su informe como justificación de la demora y que se traducen en la presión que el Sistema Andaluz de Salud tuvo que soportar durante la recuperación de la actividad asistencial como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19, en particular, ante la necesidad de priorizar operaciones urgentes de pacientes y las intervenciones incluidas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, frente a aquellas las no incluidas, así como los problemas de contratación de profesionales en ciertas áreas, y que han contribuido a incrementar tanto la presión asistencial sobre los servicios públicos como los tiempos de espera.

Sin embargo, pese a las comprensibles demoras para acceder a determinadas prestaciones sanitarias en el marco de un sistema presidido por los principios de universalidad y gratuidad, entendemos también que no son concebibles si superan unos límites tolerables médica y personalmente, en cuyo caso se produce una verdadera desatención de facto.

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar. No en vano, la asistencia sanitaria especializada conforma el grupo de quejas ciudadanas más voluminoso de entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad, situación que consideramos obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por entender vulnerados los siguientes preceptos legales:

- Artículo 43.1 de la Constitución española.

- Artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

RECOMENDACIÓN, que se adopten las medidas organizativas oportunas para la práctica de la intervenciones quirúrgicas que excedan de una demora tan prolongada, en un tiempo razonable en el marco del proceso asistencial de la interesada.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, por la que recomienda evaluar las medidas organizativas y los medios personales que permitan la observancia del deber de dictar resolución expresa en plazo en este tipo de expedientes de responsabilidad patrimonial.

ANTECEDENTES

Primero. Con fecha 7 de abril, tuvo entrada en esta Institución escrito de queja en el que el promotor denuncia la falta de resolución expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 9 de agosto de 2023, que dio lugar a la apertura de procedimiento, pese a haber trascurrido el plazo máximo de 6 meses previsto al efecto por el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Segundo. Tomando en consideración el tiempo transcurrido sin que dicho expediente hubiera concluido, esta Institución inició actuaciones ante la Dirección Gerencia del del Servicio Andaluz de Salud al objeto de conocer el estado de tramitación de la referida reclamación y, en particular, sobre la necesidad de resolver expresamente, sin más dilaciones, el expediente de responsabilidad patrimonial iniciado a instancias del promotor.

Tercero. En el informe recibido en este Comisionado con fecha de 18 de septiembre, la Dirección Gerencia del del Servicio Andaluz de Salud traslada que el procedimiento administrativo se encuentra en tramitación, pendiente de estudio por parte del facultativo adscrito al Servicio de Gerencia de Riesgos para proceder a la emisión del correspondiente dictamen.

Asimismo, justifica la dilación en la resolución del procedimiento por la propia complejidad de su tramitación, en particular, en lo referente a la valoración de la praxis médica por parte de un facultativo médico diferente al que llevó a cabo la intervención sanitaria que se cuestiona y en cuya virtud se reclama, así como en la insuficiencia de este tipo de personal en relación con el elevado número de reclamaciones recibidas.

Por último, se informa que, con fecha 29 de abril de 2025 se expidió el certificado acreditativo del silencio administrativo, que fue notificado el día 3 de junio de 2025.

En cuanto a la finalización del procedimiento se refiere, en el informe remitido no se indica una posible fecha de notificación de la resolución expresa del procedimiento por parte de la Administración.

CONSIDERACIONES

Primera. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sanciona la obligación administrativa de dictar resolución expresa y notificarla dentro del plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que éste pueda exceder de seis meses, plazo máximo de resolución que resulta exigible en el presente procedimiento al amparo del art. 91.3 de la Ley 39/2015, al disponer que «transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular»

El vencimiento de dicho plazo y desestimación presunta de la reclamación no exime a la Administración del deber de resolver expresamente, conforme al artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin vinculación alguna con al sentido del silencio, por entenderse en este caso que la resolución resulta contraria a la indemnización del particular (artículo 24.3.b) de dicha Ley),

Asimismo, en los apartados 2 y 3 del citado precepto, se establece que la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo correspondiente.

A dicha fundamentación, cabe añadir la previsión contenida en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por el que se consagra el derecho de la ciudadanía a una buena administración y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución de sus asuntos en un plazo razonable, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto que garantice la concordancia sustancial entre los datos relevantes, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa; garantía prevista igualmente en el art. 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía.

En consecuencia, cabe afirmar que demoras como la del presente caso repercute indiscutiblemente en detrimento del derecho a una buena administración, así como a los principios de eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 de la Constitución, aún en el hipotético caso en que el procedimiento finalizara con un pronunciamiento favorable a la indemnización del perjudicado, pues resultaría difícil de justificar desde el punto de vista de la justicia, como valor superior de nuestro ordenamiento (art 1.1 CE), así como con el principio de responsabilidad de los poderes públicos (art 9.3 CE).

Segunda. La demora en la resolución de expedientes incoados en virtud de reclamaciones de responsabilidad patrimonial en el ámbito del Sistema Sanitario Público andaluz es una de las problemáticas recurrentes que la ciudadanía traslada al conocimiento de esta Defensoría.

Este tipo de quejas ha permitido constatar la existencia de retrasos en la resolución en este tipo de reclamaciones que exceden de un tiempo razonable al rebasar su tramitación ampliamente el plazo de seis meses que para resolver y notificar la resolución fija normativa vigente.

En el caso concreto de la persona promotora de la presente queja, consta que el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició en agosto de 2023, sin que haya sido notificada resolución que le ponga término a fecha de octubre de 2025.

La Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud no traslada las razones de dicha demora, aun cuando cabe observar que trascurridos más 24 meses desde el inicio del procedimiento, este no ha finalizado, pese al límite de 6 meses establecidos legalmente.

Frente a tales incumplimientos, esta Institución ya ha dirigido diversas resoluciones a la Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, bien en forma de recordatorio de deberes legales, por lo que se refiere a la observancia de las disposiciones normativas que resultan de aplicación y, en concreto, sobre la terminación expresa en plazo de estos procedimientos; bien en forma de recomendación de la adopción de medidas organizativas y materiales necesarias para la resolución en plazo de este tipo de expedientes; así como en modo de sugerencia de revisión de requerimientos de informes pendientes y su remisión a la mayor brevedad por los centros directamente responsables de los hechos en virtud de los cuales se tramita el procedimiento.

Esta situación resulta preocupante no solo desde un punto de vista estrictamente jurídico de acuerdo con la normativa señalada, sino también desde una perspectiva ética, en cuanto a la humanización de la prestación de la asistencia sanitaria se refiere, caracterizado por el propio Contrato Programa del S.A.S. como uno de los factores de excelencia de la sanidad pública, y que en el presente caso resulta soslayado a causa de la naturaleza lesiva de los daños reclamados y la prolongación del sufrimiento que la dilación del procedimiento entraña, como en el presente caso, para los familiares del paciente fallecido, sin perjuicio de la desnaturalización de la función restitutoria que cumple la indemnización para afrontar las necesidades que pudieren haberse derivado tales hechos, en el supuesto de que se declarare la responsabilidad.

En función de las circunstancias referidas, procede por tanto el dictado de una resolución definitiva que exponga las razones de la decisión de la Administración sobre la cuestión planteada, así como su notificación al ciudadano reclamante a la mayor brevedad posible, para que en caso de disconformidad pueda interponer contra dicha decisión los recursos legalmente establecidos, recursos sobre los que la Administración también deberá informar al interesado en la resolución y que le permitan optar por seguir la vía administrativa, mediante la interposición del recurso potestativo de reposición previsto en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o acudir directamente a la vía judicial contencioso-administrativa.

A la vista de lo expuesto, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, nos vemos en la obligación de formular a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por considerar vulnerado los artículos 91.3, en relación con el 21 de la Ley 39/2015, de 1 de julio, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y preceptos concordantes en relación con el derecho a una buena administración.

RECOMENDACIÓN de evaluar las medidas organizativas y los medios personales que permitan la observancia del deber de dictar resolución expresa en plazo en este tipo de expedientes de responsabilidad patrimonial.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución por la que recomienda al Hospital Virgen del Rocío que una vez analizadas las medidas organizativas y asistenciales precisas para superar los tiempos de respuesta asistencial en la Unidad de Gestión Clínica de Cirugía Ortopédica y Traumatología y equilibrar la satisfacción de la demanda dentro de tiempos razonables, se culmine su puesta en práctica y se evalúen sus resultados, concluyendo cuáles son los medios humanos y materiales adicionales precisos para poder cumplir con el compromiso del Hospital en la mejora de la accesibilidad en todos los ámbitos asistenciales y, en particular, para poder agilizar la respuesta de la Unidad de Rodilla, como instrumento necesario para que las personas pendientes de valoración por la misma puedan obtener en el menor tiempo posible una alternativa terapéutica que les evite sufrimiento y les permita el desarrollo normalizado de su vida personal y laboral.

Asimismo recomienda que se comunique a la promotora de la queja cuál es su situación en la lista de espera de la Unidad de Rodilla y la previsión temporal para acceder a la consulta que aguarda.

Del mismo modo, recomienda a la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, que en el ejercicio de sus competencias propias adopte las decisiones pertinentes para posibilitar la suficiencia de los recursos humanos y materiales de la Unidad de Gestión Clínica de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla y su capacidad de respuesta, a la luz de sus actuales limitaciones, en cumplimiento de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en particular, de sus garantías de accesibilidad y tiempo máximo de acceso a sus prestaciones.

ANTECEDENTES

1. La interesada compareció ante esta Institución exponiendo la situación personal y laboral en la que se encuentra desde que empezara a padecer los síntomas de un problema de rodilla, no abordado sanitariamente.

Sobre el particular exponía que a causa de los dolores que sufría en una de sus rodillas y que la habían llevado a consultar con su médica de familia, dicha facultativa le expidió la baja por incapacidad transitoria y acordó derivarla a la UGC de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Centro de especialidades Dr. Fleming, dependiente del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla, el 7 de noviembre de 2024.

Como quiera que el tiempo transcurría sin que desde el Centro de especialidades le fuera comunicada la cita que aguardaba, la interesada expuso su situación ante esta Institución, aclarando que su inquietud no sólo derivaba de la limitación que padecía en su vida personal, que le impedía desarrollar una actividad normal, sino del riesgo añadido para su desempeño laboral en el ámbito de la empresa privada, ya que se prolongaba su situación de incapacidad laboral transitoria, por razones ajenas a su voluntad.

Solicitaba por ello que se atendiese la petición de atención especializada de Traumatología indicada por su médica de familia, a fin de poder obtener un diagnóstico y un tratamiento que le permitiese retomar su actividad ordinaria.

2. Admitida a trámite su queja, esta Institución solicitó informe al Hospital Virgen del Rocío de Sevilla, que atendió el requerimiento en el mes de abril de 2025, reconociendo que, efectivamente, desde la UGC de Cirugía Ortopédica y Traumatología se había confirmado que la interesada se encontraba pendiente de cita desde el 7 de noviembre de 2024.

La respuesta informaba asimismo que el diagnóstico de derivación de la afectada y las pruebas realizadas a la misma hasta ese momento, indicaban una gonartrosis leve con signos degenerativos meniscales.

En relación con la sobrecarga asistencial, la gerencia del hospital refería que: “En el momento actual, hay más de 1.000 pacientes pendientes de ser vistos por primera vez en la Unidad de Rodilla, con un equipo médico que realiza la actividad de consultas, de quirófanos, de Urgencias y de hospitalización”.

Y concluía manifestando el compromiso de la Dirección Gerencia en la mejora de la accesibilidad, de manera que en el Centro se había iniciado el análisis de las situaciones de demora que mayor insatisfacción producen en la población, con el objetivo de implementar medidas reductoras de las esperas. En particular, respecto de la Unidad de Rodilla, el informe refería que se había “articulado un grupo de trabajo de traumatólogos, reumatólogos y rehabilitadores para buscar soluciones conjuntas que contribuyan a acortar tiempos, evitar derivaciones innecesarias, corregir posibles deficiencias detectadas en los circuitos de interconsulta actuales o asegurar la atención más eficiente en cada caso”.

3. En atención al contenido de dicho informe y al compromiso manifestado en el mismo, esta Institución estimó oportuno aguardar un período de tiempo razonable, a fin de posibilitar que las medidas indicadas y, de forma específica, las soluciones conjuntas analizadas por el grupo de trabajo mencionado, pudieran arrojar algún resultado positivo en la pendencia asistencial de la Unidad de Rodilla.

En el mes de septiembre de 2025 contactamos con la interesada, que nos expuso la persistencia de la situación, sin que ningún contacto hubiera recibido desde el Centro sanitario, habiendo ya superado el período inicial de 365 días su situación de incapacidad laboral.

CONSIDERACIONES

Analizamos en el presente expediente uno de los supuestos clásicos en la intervención investigadora del Defensor del Pueblo Andaluz, por la vulneración que comporta en el derecho a la protección de la salud de la persona peticionaria, consistente en la demora en los tiempos de respuesta asistencial, en este caso, de la UGC de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla y, más específicamente, de su Unidad de Rodilla.

Como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta resolución, la promotora de la queja fue derivada a la especialidad de Traumatología desde atención primaria, cursando dicha derivación su médica de familia el 7 de noviembre de 2024.

En febrero de 2025 ─a resultas de la intervención de esta Institución─, la Unidad de Gestión Clínica mencionada acordó abreviar el proceso iniciado, sin necesidad de realizar la cita de valoración inicial en la misma, cursando directamente interconsulta a la Unidad de Rodilla en atención a la clara patología de la afectada que obra en su historia clínica.

No obstante ello, lo cierto es que prácticamente un año después de la derivación, la consulta con tal Unidad no se ha producido, sin que la interesada haya recibido contacto alguno desde el Centro sanitario.

La Dirección Gerencia del Hospital Virgen del Rocío ha corroborado esta circunstancia, pronunciándose en su respuesta sobre tres aspectos, que expusimos en los antecedentes anteriormente expresados: el primero, sobre el caso particular de la afectada, aludiendo al juicio clínico que había motivado su derivación a la especialidad; y los dos restantes, sobre la capacidad de respuesta del Centro sanitario, que se centran en la carga asistencial de la Unidad de Gestión Clínica concernida y las medidas organizativas internas que se estaban analizando para la minoración de la misma.

1. En lo que atañe a la patología de la interesada, la Dirección Gerencia del Hospital nos traslada que su diagnóstico de derivación es orientativo de “una gonartrosis leve con signos degenerativos meniscales”. Información que no justifica que un año más tarde no haya tenido lugar la asignación de cita diagnóstica y, en su caso, la instauración de un plan terapéutico por la Unidad de Rodilla.

Deducimos que esta consideración se encamina a hacer constar que la patología de la paciente no presenta urgencia o gravedad. Lo que ya dábamos por sentado, a la luz de que su derivación desde el nivel primario de salud no se realizó con indicación de prioridad asistencial preferente, dado que si esa hubiera sido la indicación, entendemos que la petición, de noviembre de 2024, ya habría sino canalizada por la Unidad en octubre de 2025.

Ahora bien, aun en el caso de que la gonartrosis de la interesada pudiera calificarse de leve a la fecha de la derivación, sin que entonces su patología revistiera carácter urgente o signos de gravedad, lo cierto es que va a cumplirse un año desde que el especialista de familia entendiera procedente su valoración y tratamiento en el segundo nivel, para adoptar la decisión de plan terapéutico más conveniente para aquélla, que dicha valoración no ha tenido lugar y que entretanto ha continuado en progresión el deterioro propio de la patología.

Ciertamente, aunque el informe no lo refiera, la interconsulta pendiente con la Unidad de Rodilla no cuenta con un plazo de respuesta garantizado, pero ello no impide apreciar que los meses transcurridos sin que haya tenido lugar el abordaje terapéutico especializado, suponen una demora que excede de lo razonable y que repercute negativamente en la afectada.

La consecuencia inmediata se concreta en la prolongación de su situación de dolor y de limitación funcional y, por ende, merma su calidad de vida y su estado anímico, ya que la interesada expresa padecer problemas de movilidad y, como el propio informe reconoce, presenta signos degenerativos meniscales. Por alcance, el avance del proceso degenerativo derivado de la patología, puede incidir en el pronóstico y en las medidas a adoptar para la curación o mejoría.

2. Al margen de la entidad de la dolencia, de su prioridad asistencial y de considerar que el tiempo transcurrido sin abordaje asistencial vulnera el derecho a la protección de la salud de la interesada y repercute sobre su pronóstico, desde un enfoque objetivo lo relevante es que persiste irresoluta una necesidad de atención sanitaria, que ha transcurrido un año sin que la misma haya tenido lugar y que la justificación que ofrece el Centro sanitario se basa en una razón no clínica y ajena al derecho de la interesada. Esta razón, concretamente, es la de la lista de espera que soporta la Unidad de Rodilla, que la Gerencia del Centro sanitario cifra en más de 1.000 pacientes aguardando acceder a la misma en abril del presente año, en conjunción con la dotación de un sólo equipo médico encargado de absorber toda la actividad asistencial (consultas, quirófanos, urgencias y hospitalización).

Desconoce esta Institución, ya que el informe recibido no ofrece los datos sobre el particular, cuál es el número de profesionales que integran el equipo médico al que alude, pero sí resulta evidente, dentro del contexto y literalidad de la respuesta, que los especialistas que integran este equipo tienen encomendadas competencias y funciones en la atención de patologías traumatológicas, que abarcan todos los ámbitos asistenciales del Hospital, desde consultas externas, hasta la actividad quirúrgica, pasando por el servicio de urgencias y la atención a pacientes en situación de hospitalización; y que su dotación resulta insuficiente para dar respuesta a toda la demanda.

3. Partiendo de estas premisas, la Dirección Gerencia del Hospital Virgen del Rocío nos informa de las decisiones de organización interna, iniciadas y en proceso de análisis, expresando el compromiso asumido en la mejora de la accesibilidad en todos los ámbitos asistenciales (consultas, intervenciones quirúrgicas y pruebas diagnósticas).

En este sentido, desde una perspectiva general del Centro, refiere que: “Actualmente, se están analizando, de la mano de los responsables de los Servicios clínicos más afectados, las situaciones de demoras que están produciendo más insatisfacción en la población, con el objetivo de implementar medidas que contribuyan a reducir esperas no deseables ni para la ciudadanía ni para el sistema público de salud”.

Y respecto de la Unidad de Rodilla, cuya situación califica como “problemática”, añade que: “se ha articulado un grupo de trabajo de traumatólogos, reumatólogos y rehabilitadores para buscar soluciones conjuntas que contribuyan a acortar tiempos, evitar derivaciones innecesarias, corregir posibles deficiencias detectadas en los circuitos de interconsulta actuales o asegurar la atención más eficiente en cada caso”.

Nada podemos objetar, antes al contrario, a los esfuerzos de Gerente y equipos del Centro, dirigidos a mejorar los tiempos de respuesta mediante la depuración y mejora de los aspectos organizativos que resulten precisos.

Un ejemplo de este filtrado derivativo, lo conocimos recientemente al hilo del expediente de queja sustanciado asimismo respecto de la UGC de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla, en dicha ocasión de su Unidad de Columna, en el que se nos informaba que tras la derivación del afectado en diciembre de 2024 a primera consulta de especialidad, sin recibir cita meses después, la derivación había sido rechazada y devuelta al médico de familia a través del sistema de citación del Servicio Andaluz de Salud (Diraya Citación). Esta devolución obedecía a un cambio en el protocolo de derivaciones, consistente en excluir de la cartera de servicios de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Universitario Virgen del Rocío, el dolor de espalda con resonancia magnética que descarta la existencia de patología quirúrgica.

Con todo, no parece que estas medidas autoorganizativas basten por sí solas para poder alcanzar los resultados de eficiencia pretendidos. Sin necesidad de realizar una proyección general sobre su eficacia, basta con atender a la situación de la promotora de esta queja y a la persistencia de su demanda para orientarnos hacia dicha conclusión, en conjunción con algún otro caso de tinte similar que hemos tenido la oportunidad de sustanciar en la presente anualidad.

Consideramos por ello que para que fructifiquen y se consoliden los esfuerzos de reorganización del Hospital en la optimización de sus circuitos y recursos, es necesario que esta iniciativa cuente con el respaldo y el refuerzo de decisiones externas, dentro del alcance de las facultades y competencias del Servicio Andaluz de Salud, esto es, de su Dirección Gerencia. Y ello partiendo de la base de que, como expresa el informe, el volumen de la demanda no puede ser temporáneamente satisfecho con el actual equipo que conforma la UGC de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla y su intervención en todos los ámbitos asistenciales de dicho Centro.

En conclusión y por lo que se refiere a la afectada en este expediente, debemos destacar que la espera que soporta para su valoración y abordaje terapéutico por la Unidad de Rodilla, supone una vulneración del derecho que ostenta conforme al artículo 43 de nuestra Constitución, que pone de relieve la existencia de una deficiencia estructural como causa de fondo.

A dicha fundamentación podemos añadir la previsión que se contempla en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, dentro del derecho a una buena administración, sobre la garantía de que los asuntos de los ciudadanos (que también habrá que entender referidos a la vertiente asistencial), se resuelvan en un plazo razonable; e igualmente la del artículo 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, en términos similares, de acuerdo con el principio de proximidad a la ciudadanía consagrado en el artículo 3 r) del mismo texto legal.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a esa Dirección Gerencia de acuerdo con lo previsto en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES por considerar incumplido los siguientes preceptos:

- De la Constitución Española: artículo 43.1

- Del Estatuto de Autonomía de Andalucía: artículo 31.

- De la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía: Art. 5 d).

Con idéntico fundamento normativo estimamos conveniente dirigir a la Dirección Gerencia del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla la siguiente

RECOMENDACIÓN 1: Que una vez analizadas las medidas organizativas y asistenciales precisas para superar los tiempos de respuesta asistencial en la Unidad de Gestión Clínica de Cirugía Ortopédica y Traumatología y equilibrar la satisfacción de la demanda dentro de tiempos razonables, se culmine su puesta en práctica y se evalúen sus resultados, concluyendo cuáles son los medios humanos y materiales adicionales precisos para poder cumplir con el compromiso del Hospital en la mejora de la accesibilidad en todos los ámbitos asistenciales y, en particular, para poder agilizar la respuesta de la Unidad de Rodilla, como instrumento necesario para que las personas pendientes de valoración por la misma puedan obtener en el menor tiempo posible una alternativa terapéutica que les evite sufrimiento y les permita el desarrollo normalizado de su vida personal y laboral.

RECOMENDACIÓN 2. Que se comunique a la promotora de la queja cuál es su situación en la lista de espera de la Unidad de Rodilla y la previsión temporal para acceder a la consulta que aguarda.

Del mismo modo, dirigimos a la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, la siguiente

RECOMENDACIÓN: Que en el ejercicio de sus competencias propias adopte las decisiones pertinentes para posibilitar la suficiencia de los recursos humanos y materiales de la Unidad de Gestión Clínica de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Rocío de Sevilla y su capacidad de respuesta, a la luz de sus actuales limitaciones, en cumplimiento de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en particular, de sus garantías de accesibilidad y tiempo máximo de acceso a sus prestaciones.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Universitario Puerta del Mar, por la que recomienda que se adopten las medidas organizativas oportunas que permitan cumplir la práctica de la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

ANTECEDENTES

PRIMERO. Con fecha de 20 de agosto de 2025, tuvo entrada en esta Institución escrito de queja de la interesada en el que manifestaba estar inscrita en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía desde el 23 de noviembre de 2021 para ser intervenida orteoplastia ortognática de mandíbula (codig. CIE9-MC-76.64), mediante hospitalización y prioridad asistencial normal, sin que hasta la fecha haya recibido cita.

SEGUNDO. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe al Universitario Puerta del Mar.

TERCERO. El informe de 29 de septiembre remitido por el centro hospitalario confirma la demora de la intervención reclamada por la promotora.

A tal efecto, justifica el retraso de la operación en la elevada demanda asistencial a causa de la condición del servicio de cirugía oral y maxilofacial de dicho centro como unidad intercentros que da respuesta a toda la población de la provincia de Cádiz, así como a la ciudad de Ceuta, lo que se traduce en un gran número de pacientes en espera de intervención en el mismo código, así como la necesidad de priorizar otras patologías como son las oncológicas y los tumores no demorables, las fisuras labio-palatinas en menores de edad y las que requieren una intervención urgente por fracturas, con la consiguiente ocupación de quirófanos.

Asimismo, refiere que la inscripción de la intervención de la interesada en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, se efectuó con prioridad asistencial normal, no estando incluida entre las operaciones enumeradas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones trasciende el ámbito meramente prestacional por incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

En la actualidad, esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos con respecto a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de esto modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.

SEGUNDA. Vista las consideraciones jurídicas anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta de la reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica.

En concreto, la interesada se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de orteoplastia ortognática de mandíbula, sin que a día de hoy la intervención haya sido programada. No obstante, dicha intervención no se encuentra incluida entre las operaciones enumeradas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, que deberán practicarse en un plazo no superior a los 180 días naturales, contados desde la fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal, sin embargo, la responsabilidad de la Administración Sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el Sistema Sanitario Público Andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

Si bien la propia asistencia sanitaria conlleva la necesidad de priorizar operaciones de pacientes por razones médicas graves, como las referidas por el propio centro sanitario, frentes al resto de intervenciones quirúrgicas, así como la priorización de aquellas incluidas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, frente a las no incluidas, como se concluye del informe, debemos reseñar que tal circunstancia siendo justificada no puede disculpar la demora sine die de la intervención reclamada, ya que la misma debe producirse dentro de un tiempo que pueda entenderse razonable en el marco del proceso asistencial en cuestión y a la mayor brevedad posible para completar dicho proceso y determinar la alternativa terapéutica aplicable.

Por ello, aun entendiendo comprensibles las razones expuestas para explicar las demoras para acceder a las prestaciones sanitarias no urgentes en el marco de un sistema presidido por los principios de universalidad y gratuidad, entendemos, estas no son concebibles si superan unos límites tolerables médica y personalmente, en cuyo caso más que una suspensión del derecho a la asistencia sanitaria reconocido en el art. 43 de nuestra Constitución, que toda lista de espera entraña, constituye una transgresión del derecho a la salud, pues la demora en estos supuestos pone de relieve la falta de soporte estructural como en el presente caso, en el que paciente está pendiente de intervención desde hace cuatro años (48 meses).

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar . No en vano, la asistencia sanitaria a tiempo en el nivel asistencial de atención especializada conforma el grupo de quejas ciudadanas más voluminoso de entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad.

Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:

- Artículo 43.1 de la Constitución española.

- Artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

RECOMENDACIÓN, que se adopten las medidas organizativas oportunas que permitan cumplir la práctica de la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte. En la que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en particular para el derecho de acceso a puestos públicos.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 16 de octubre de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por (...), a través de la cual nos exponía lo siguiente:

“(…) en relación al BOP (...) del (...), convocatoria para la provisión en propiedad de varias plazas de personal funcionario de carrera de la Excma. Diputación de (...) pg. (...)), donde sale a concurso-oposición dos plazas para funcionarios de carrera de Técnico, grupo C, subgurpo C1, tiene a bien exponer:

(...)

3.- (…) Al leer las bases de la convocatoria esta categoría se incluye dentro del subgrupo C1 y con requisito de acceso título de Bachillerato. Sin embargo, el temario hace referencia a las funciones del terapeuta ocupacional que es un grupo A2 y que requiere un título universitario para ejercer en dicho puesto.

(...)

Por lo que se solicita:

Se modifique esta convocatoria para que estas dos plazas sean convocadas para la categoría Terapeuta Ocupacional dentro del grupo A2 y con requisitos para el acceso poseer título correspondiente a Grado en Terapia Ocupacional”.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó el 30 de octubre de 2023 admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa administración su preceptivo informe, que se recibe el 12 de diciembre de 2023.

De dicho informe, sin perjuicio de darlo por reproducido en su integridad, cabe destacar que esa Diputación, tras indicarnos que las bases de la convocatoria han adquirido firmeza al no haberse recurrido en la forma y plazos establecidos en las mismas, nos refiere lo siguiente:

“(…) Si bien las plazas ofertadas se incluyen en la categoría de Terapeuta, de acuerdo con la Oferta de Empleo Público de 2021, el Servicio de Recursos Humanos de la Excma. Diputación Provincial de (...) entiende que la denominación de la plaza resulta irrelevante, ya que las plazas que se convocan son para desempeñar el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a, Subgrupo C1, nivel 22. código 887 (conforme a la Relación de Puestos de Trabajo de la Excma. Diputación Provincial de (...) en vigor), que. tal y como se prevé en el artículo 74 del TRLEBEP, es un instrumento de organización que debe incluir, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.

Esta Administración, en uso de su poder de autoorganización, mantiene la diferenciación, en su RPT, entre los puestos de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a (código 887) y de Técnico/a Medio/a Terapia Ocupacional (código 883), pudiéndose observar en la misma RPT que no existe en esta Diputación Provincial un puesto de trabajo denominado Terapeuta, que no es sino una categoría creada para el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a (código 887) (…)

(…) debe ser especificado que las plazas convocadas con números 332 y 531 no están destinadas al ejercicio de las funciones propias del puesto de trabajo Técnico/a Medio/a Terapia Ocupacional (código 883) sino del puesto de trabajo Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a (código 887).”

(…) Por lo que se refiere al título exigido en la Convocatoria de referencia, la categoría de Terapeuta se corresponde, tanto en la RPT como en la Oferta de Empleo Público y en la Convocatoria para la provisión en propiedad de varias plazas de personal funcionario de carrera incluidas en las Ofertas de Empleo Público de los años 2019, 2021 y 2022 (BOP de (...) núm. (...). de (...)). con el Subgrupo C1.”.

III. Del referido informe se dio traslado a la persona interesada quien nos solicita, en base a las alegaciones que formulaba el 25 de enero de 2024, proseguir la tramitación de su queja, procediendo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, a solicitar el 6 de marzo de 2024 un nuevo informe a ese organismo, que se recibe el 27 de junio de 2024.

En el mismo, que de nuevo se da por reproducido en su integridad, insiste la administración en su respuesta, destacando del mismo:

“(…) Alude la persona interesada por tanto, de nuevo, a las funciones del puesto convocado y al Subgrupo en el que se encuadra el mismo en el ámbito de la Diputación Provincial de (...). A este respecto, por lo que se refiere a las funciones del puesto convocado, el Servicio de Recursos Humanos de la Diputación Provincial de (...) se ratifica en lo expuesto en el anterior informe, de forma que, aunque las plazas ofertadas se incluyen en la categoría de Terapeuta, de acuerdo con la Oferta de Empleo Público de 2021, se considera que la denominación de la plaza no determina las funciones del ulterior puesto de trabajo, ya que las plazas que se convocan son para desempeñar el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a, Subgrupo C1, nivel 22, código 887, (…)

Por tanto, resulta importante diferenciar entre plaza y puesto de trabajo (con sus correspondientes funciones). En este sentido, tal y como se decía en el anterior informe, esta Administración, en uso de su poder de autoorganización, mantiene la diferenciación, en su RPT, entre los puestos de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a (código 887) y de Técnico/a Medio/a Terapia Ocupacional (código 883), pudiéndose observar en la misma RPT que no existe en esta Diputación Provincial un puesto de trabajo denominado Terapeuta, que no es sino una categoría creada para el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a (código 887), (…)

Por lo que se refiere al temario exigido en la Convocatoria de referencia, la persona interesada hace referencia a que el temario que se contempla en la Convocatoria se corresponde con las funciones de la categoría profesional de Terapeuta Ocupacional.

(…) el temario referenciado en la Convocatoria referida es acorde con la actividad a desempeñar por los/as aspirantes que finalmente resulten seleccionados, ajustándose a lo dispuesto en el artículo 8.2.c) del Real Decreto 896/1991, conteniendo hasta cuatro quintas partes de materias que permitan determinar al Tribunal de Selección la capacidad profesional de los aspirantes respecto a los puestos de trabajo a ocupar, que es el de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a, Subgrupo C1, nivel 22, código 887 (conforme a la Relación de Puestos de Trabajo de la Excma. Diputación Provincial de (..) en vigor).

Al respecto. resulta también destacable la discrecionalidad de la que goza la Administración Pública convocante para diseñar el temario de sus convocatorias.

(…) el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Monitor/Cuidador/a está claramente diferenciado en sus funciones o tareas respecto al puesto de trabajo de Técnico/a Medio Terapia Ocupacional, lo que justifica su pertenencia al Subgrupo C1, en virtud la potestad de autoorganización con la que cuenta esta Entidad Local, también en materia de recursos humanos”.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA: Sobre la distinción entre plaza y puesto de trabajo.

Los conceptos de “puesto” y “plaza” en la Administración son dos términos que a veces resultan difícil diferenciar, por ello, es conveniente analizar las singularidades que los distinguen. Así, podríamos decir que la plaza es un concepto de carácter contable, en íntima conexión con la oferta de empleo de una administración y el conjunto de sus recursos humanos y desde la perspectiva de la persona empleada pública, vinculado con el Cuerpo o Grupo de pertenencia.

Por su parte, el puesto tiene carácter organizativo -con el que se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios públicos- y conforma la Relación de Puestos de Trabajo, documento técnico este en el que se establece la estructura jerárquica del organismo correspondiente y la tipología de sus puestos dentro de cada Cuerpo o Grupo, definiendo su denominación, complementos de nivel y específico, sistema de provisión o titulación específica, entre otros. Así, una persona que haya ganado en un proceso selectivo una plaza del Grupo A, podrá desempeñar diferentes tipos de puestos (con horario de tarde o sin él; con el nivel básico del grupo o con niveles superiores, según los casos; con complementos específicos de diferentes cuantías, según la unidad administrativa a la que se encuentre adscrito; etc.) encuadrados todos ellos en el Grupo o Cuerpo de pertenencia. Podríamos decir que la plaza es la puerta de acceso al empleo público y el puesto de trabajo es el medio concreto para el desempeño de las funciones.

En cuanto a la regulación normativa, son varias las disposiciones que se refieren a estos conceptos. A continuación, citamos las que consideramos principales:

- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 56, dispone en su apartado 1 que “las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común”. Y añade, en su apartado 3, que “las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo”.

- El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), establece en su artículo 69, punto 2, lo siguiente:

“2. Las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.

b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.

(...)

e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente”.

Por su parte, el artículo 72 expone que “en el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicas estructuran sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este capítulo”.

Asimismo, el artículo 74 añade que “las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos”.

Con respecto a la organización de los empleados públicos en Cuerpos y escalas, el artículo 75 establece lo siguiente:

“1. Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo.

2. Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

3. Cuando en esta ley se hace referencia a cuerpos y escalas se entenderá comprendida igualmente cualquier otra agrupación de funcionarios”.

En cuanto a los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera, el artículo 76 dispone lo siguiente:

“Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:

Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.

Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.

La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.

Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria”.

- La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que en su artículo 90, dispone:

“1. Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.

(...)

2. Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública (...)”.

 

- Por otra parte, con respecto al título universitario de Terapeuta Ocupacional, debemos referirnos a la Orden CIN/729/2009, de 18 de marzo, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional.

 

En el referido texto se establece lo siguiente:

“La legislación vigente conforma la profesión de Terapeuta Ocupacional como profesión regulada cuyo ejercicio requiere estar en posesión del correspondiente título oficial de Grado, obtenido, en este caso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12.9 del referido Real Decreto 1393/2007, conforme a las condiciones establecidas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 23 de enero de 2009, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 17 de febrero de 2009”.

Continúa el texto normativo indicando que: “Los planes de estudios conducentes a la obtención de los títulos de Grado que habiliten para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional deberán cumplir, además de lo previsto en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, los requisitos respecto a los apartados del anexo I del mencionado Real Decreto que se señalan en el anexo a la presente Orden”.

Ya en el Anexo para el Establecimiento de requisitos respecto a determinados apartados del anexo I del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la Ordenación de las Enseñanzas Universitarias Oficiales, relativo a la memoria para la solicitud de verificación de títulos oficiales, se dispone en su apartado 1.1, entre otras cosas, lo siguiente:

“La denominación de los títulos deberá ajustarse a lo dispuesto en el apartado segundo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 23 de enero de 2009 por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Terapeuta Ocupacional, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 17 de febrero de 2009, mediante Resolución del Secretario de Estado de Universidades de 5 de febrero de 2009, y a lo dispuesto en la presente Orden. Así:

1. La denominación de los títulos universitarios oficiales a los que se refiere el apartado anterior deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y, en ningún caso, podrá conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales.

(...)

3. Ningún título podrá utilizar la denominación de Graduado o Graduada en Terapia Ocupacional sin cumplir las condiciones establecidas en dicho Acuerdo y en la presente Orden”.

Pues bien, en el presente expediente la administración nos dice, entre otros extremos, que “se ratifica en lo expuesto en el anterior informe, de forma que, aunque las plazas ofertadas se incluyen en la categoría de Terapeuta, de acuerdo con la Oferta de Empleo Público de 2021, se considera que la denominación de la plaza no determina las funciones del ulterior puesto de trabajo ya que las plazas que se convocan son para desempeñar el puesto de trabajo de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a, Subgrupo C1, nivel 22, código 887”. Al respecto, desde esta Defensoría hemos de indicar que, tal como hemos expuesto a lo largo de este considerando, aún cuando la denominación del puesto de trabajo no haya de ser coincidente con la de la plaza, sin embargo, no cabe duda que dicha denominación es importante y no debe entra en colisión con el Grupo de pertenencia al que se refiera la plaza convocada. Pues el Grupo es determinante de la titulación exigida para el acceso al empleo público, que debe ser acorde con el desempeño de funciones que conlleve el puesto correspondiente, siendo oportuno que la denominación de este sea coherente con el nivel formativo exigido.

En este sentido, y de acuerdo con el artículo 90 de la LRBRL anteriormente citado, las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública. Por ello, utilizar la denominación de Terapeuta (Grupo A) en la Oferta de Empleo Pública obliga a la convocatoria de puestos encuadrados en dicho Grupo. Así, la administración responsable debe analizar sus necesidades en recursos humanos y definir adecuadamente el nivel formativo de los plazas ofertadas de acuerdo con el desempeño posterior de funciones que se pretenda atender, evitando provocar confusión alguna entre las personas aspirantes.

 

SEGUNDA.- Sobre los temarios para los procesos selectivos

El EBEP, establece en su artículo 55, punto 2, que las Administraciones Públicas seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garantice la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.

Asimismo, el artículo 61, punto 2, del mismo texto normativo, ordena que “los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas”.

Por su parte, la Orden CIN/729/2009, de 18 de marzo, anteriormente citada, regula en el apartado 5 de su Anexo los módulos formativos que conforman el plan de estudios del Grado de Terapia Ocupacional. Esta Defensoría considera que dicho plan de estudios deberá ser tenido en cuenta por la administración al determinar el temario de oposiciones exigible a las personas que accedan al empleo público, en base a esta titulación, al Grupo A, que debe ser diferente -sin perjuicio de las similitudes básicas necesarias- al temario diseñado para el acceso a los Grupos B o C.

Pues bien, en el presente caso la persona promotora nos dice que “Al leer las bases de la convocatoria esta categoría se incluye dentro del subgrupo C1 y con requisito de acceso título de Bachillerato. Sin embargo, el temario hace referencia a las funciones del terapeuta ocupacional que es un grupo A2 y que requiere un título universitario para ejercer en dicho puesto”.

Por su parte, la administración nos expone en sus informes que “el temario referenciado en la Convocatoria referida es acorde con la actividad a desempeñar por los/as aspirantes que finalmente resulten seleccionados, ajustándose a lo dispuesto en el artículo 8.2.c) del Real Decreto 896/1991, conteniendo hasta cuatro quintas partes de materias que permitan determinar al Tribunal de Selección la capacidad profesional de los aspirantes respecto a los puestos de trabajo a ocupar, que es el de Técnico/a Auxiliar Educador/Cuidador/a, Subgrupo C1, nivel 22, código (...) (conforme a la Relación de Puestos de Trabajo de la Excma. Diputación Provincial de (...) en vigor)”. Y añade que “resulta también destacable la discrecionalidad de la que goza la Administración Pública convocante para diseñar el temario de sus convocatorias”.

Al respecto, hemos de recordar a esa administración que la discrecionalidad de la que goza -y que no es discutida- está sujeta a los principios generales del derecho, como se establece en el artículo 103.1 de nuestra Constitución. Esto implica que las decisiones administrativas deben estar fundamentadas en el Derecho y respetar estos principios en su ejercicio de la discrecionalidad.

La discrecionalidad administrativa alude a los márgenes de apreciación y decisión que la administración posee cuando no todos los elementos de su potestad están explícitamente regulados por la ley. Es primordial entender que esta facultad no conlleva una libertad decisoria total, sino más bien la capacidad de la Administración para elegir entre distintas soluciones justas y válidas, todas ellas permitidas por el ordenamiento jurídico, y en el marco del artículo 9.3 de la Constitución Española.

Es por ello, que debemos subrayar que la discrecionalidad no comporta arbitrariedad y es un criterio esencial de distinción entre ambos conceptos la existencia o no de fundamentación de la decisión. El mero carácter discrecional de la potestad conferida a la Administración no significa que ésta pueda adoptar cualquier decisión y que esta decisión ya se encuentre legitimada por el mero hecho de ser fruto de una potestad discrecional. Así, el Tribunal Supremo ha declarado que la Administración no puede limitarse a invocar genéricamente una potestad discrecional para justificar su criterio, sino que debe exponer, en cada caso, cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de Derecho que, a su juicio, determinan que la decisión debe inclinarse en el sentido por ella elegido (y no por otro de los, en cada caso, posibles) (Sentencia de 8 de noviembre de 1986).

El ejercicio de la potestad discrecional exige que el acto en que se concrete ese ejercicio posea un fundamento que lo respalde. Como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo, cuando existe un margen de discrecionalidad "la fundamentación de la voluntad administrativa viene a adquirir un especial relieve", pues, "en los actos reglados, como su contenido está agotadoramente tipificado en la ley, por regla general tendrá escasa importancia el proceso de formación de la voluntad administrativa. En cambio, en los discrecionales, al existir en mayor o menor medida una libertad estimativa, resulta de gran trascendencia el proceso lógico que conduce a la decisión" (Sentencias de 13 de octubre de 1986 y 10 de diciembre de 1998).

De acuerdo con todo lo expuesto, desde esta Institución queremos animar a esa Administración para que se revisen los temarios establecidos para el acceso a los distintos Cuerpos y Escalas en los que se organizan los empleados públicos (artículos 75 y 76 del EBEP y demás normativa referida) y ello -en el indiscutible marco de su potestad discrecional- con la finalidad de evitar confusión y perjuicios a las personas interesadas en participar en los procesos selectivos de acceso al empleo público.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula a esa Diputación la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

SUGERENCIA PRIMERA: En el sentido de que en las futuras convocatorias para el acceso a empleos de ámbito público que realice esa Diputación se actúe de forma escrupulosa en la identificación de las plazas a las que se refieren las Ofertas de Empleo y se evite cualquier discordancia que se pueda producir en las denominaciones de los puestos de trabajo en relación con los Grupos de pertenencias de las plazas correspondientes, pues ello provoca confusión para las personas participantes en dichos procesos.

SUGERENCIA SEGUNDA: Para que se revisen los temarios establecidos para el acceso a los distintos Cuerpos y Escalas, garantizando la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en el que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 17 de octubre de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona afectada a través de la cual nos exponía lo siguiente:

“(…) Le remito la documentación presentada a la comisión central de control y Seguimiento Bolsa Única del S.A.S. en relación a mi disconformidad frente a la decisión tomada en relación al listado de títulos nuevos admitidos.

Solicito que se ponga fin a esta situación de discriminación laboral con un enfoque desigual y desfavorable. Quedando presente una intervención nada igualitaria hacia el título de Bachiller, que impide participar en la demanda de empleo, existiendo documentaciones remitidas por la Delegación de Educación de la junta de Andalucía, las cuales acreditan el Bachiller con carácter laboral para desempeño de funciones en mantenimiento. (...)”

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración el preceptivo informe el 30 de octubre de 2023.

III. Recibido el informe de esa Dirección General el 20 de noviembre de 2023, en el mismo, sin perjuicio de darlo por reproducido en su integridad, se nos indica que la Orden de 16 de junio de 2008, por la que, en el ámbito de los centros y de las instituciones sanitarias del Servicio Andaluz de Salud, se crean distintas categorías, se establecen plazas diferenciadas de la categoría creada de Técnico/a de Mantenimiento; se regulan sus funciones, requisitos de acceso, plantilla orgánica y retribuciones; se suprimen distintas categorías y se establece el procedimiento de integración directa en las categorías creadas, modifica el artículo 5 de la Orden de 2008, referido a los requisitos de acceso, concluyendo:

“Por lo tanto, estos son los requisitos de acceso, en lo que a titulaciones se refiere, para las categorías profesionales indicadas, en los diferentes procesos selectivos en el Servicio Andaluz de Salud, incluido el sistema de selección temporal.”

De dicho informe se dio traslado el día 27 siguiente para que efectuara las alegaciones que considerara oportunas.

IV. Recibidas las alegaciones formuladas al informe con fecha 11 de diciembre de 2023, de las mismas, cabe destacar lo siguiente:

“(…) Desde el día 01 de Diciembre del 2016, he estado firmando contratos en la categoría de TEMEI con la titulación de Bachiller. Titulación que estaba reconocida por la administración como válida para la Categoría de Técnico Especialista. ANEXO I (GUIA DE NUEVOS REQUISITOS) categoría TEMEI, 2º apartado, página 4 Indicar que pasaba de la categoría de Técnico de mantenimiento a la categoría de Técnico especialista con la misma titulación: "Bachiller". Este cambio de categoría no implica la ampliación y/o modificación de las funciones que llevo realizando en el SAS desde el 01 de Julio del 2007 con diferentes contratos y categorías.

(…) Finalmente la administración del SAS ha dejado de reconocer la validez del Bachiller (...) y con fecha 04 de Abril del 2021 aparezco excluido del listado de aspirante de la Bolsa del 2019. No se reconoce el Bachiller. Generando una serie de cambios en las titulaciones con ampliaciones de titulación válidas y la eliminación del Bachiller. . ANEXO II (GUIA DE NUEVOS REQUISITOS) categoría TEMEI, 2º apartado, paginas 5.

En las bolsas del 2020 y 2021, en los listados de candidatos con fecha 7 de Diciembre del 2022 y 06 de julio del 2023, sigo apareciendo como excluido. (…)”.

V. Una vez estudiadas las alegaciones aportadas y en relación con las mismas, solicitamos un nuevo informe a esa Dirección General, con fecha 16 de febrero de 2024, aclaratorio del anteriormente recibido, destacando en nuestra petición que la persona promotora de la queja se ha mantenido en la misma categoría Técnico/a de Mantenimiento hasta que el 4 de abril de 2021 aparece excluido en el listado como aspirante a la bolsa de 2019, de forma que se ha mantenido, al menos en las bolsas de 2017 y de 2018 en tal categoría disponiendo de un título de bachiller, y de hecho se ha mantenido así por más de cuatro años tras la modificación en 2016 de la Orden de 2008, que regía en el momento de su incorporación, y ha suscrito contratos laborales con la administración sanitaria para el desempeño de dicha categoría con esa misma titulación de bachiller que se le cuestiona.

Dicha petición de informe aclaratorio ha sido reiterado en dos ocasiones (22 de abril y 21 de junio de 2024).

VI. A la vista del nuevo informe, que se recibe con fecha 27 de junio de 2024, solicitamos, con fecha 10 de julio de 2024, a esa Dirección General información específica sobre si para la bolsa de esta categoría profesional de Técnico/a de Mantenimiento se ha producido un cambio de criterio en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller para participar en la bolsa del corte correspondiente a 2019, titulación de la que dispone el promotor de esta queja y que le permitió participar en las bolsas correspondientes a los cortes de 2017 y 2018, en las que sí había sido admitido y a cuyo amparo ha venido trabajando hasta su exclusión de la bolsa en el listado de 4 de abril de 2021.

Nuestra nueva petición es reiterada, de nuevo, en dos ocasiones (20 de agosto y 23 de septiembre de 2024), recibiéndose finalmente, el nuevo informe el 1 de octubre de 2024.

VII. De nuevo, a la vista del contenido de este tercer informe, comprobamos que por esa administración se sigue sin dar contestación a nuestra solicitud de aclaración de la situación que nos plantea el promotor de esta queja. Ya que parece haberse producido un cambio de criterio -que no se deriva de la modificación de la Orden de 16 de junio de 2008- en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller que ha determinado la exclusión de la persona interesada en el listado de 4 de abril de 2021, con fecha 20 de enero de 2025 solicitamos que se nos informe sobre la motivación que sustenta tal cambio de criterio.

Esta petición de informe se reitera el 24 de febrero de 2025 recibiéndose el nuevo informe el 2 de abril de siguiente.

Del referido informe, que se da por reproducido íntegramente, procede destacar el siguiente contenido:

“(…) esta nueva Orden de 1 de julio de 2016, por la que se modificaba la Orden de 16 de junio de 2008 (…) suponía una importante alteración pública en nuestro ámbito sanitario, y en el ámbito profesional y personal de los profesionales ya que suponía que muchos de ellos, que venían desempeñando estos puestos durante años, carecían de las nuevas titulaciones exigidas y de los requisitos, por lo que serían excluidos de los listados de personal temporal, lo que conllevaría la pérdida de sus puestos de trabajo.

En las tareas de baremación de la Comisión de Valoración de la categoría profesional de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales referentes al corte de méritos al 31 de octubre de 2019, se aplicaron los criterios legalmente establecidos en al Orden de 1 de julio de 2016 en cuanto a los requisitos de acceso se refiere.

(...)

De todo ello se extrae que el Bachiller es el título de nivel académico inferior al de F.P. Grado Superior, criterio aplicado por la Comisión de Valoración de esta categoría de Bolsa Única de Empleo.

Por ello, desde esta Dirección General entendemos que esta actuación de la Comisión ha sido ajustada a derecho al ratificar el rechazo a las alegaciones planteadas, tanto en este caso como en el de otros profesionales en análoga situación y en consecuencia no resulta posible acceder a las pretensiones de (...), en cuanto a la consideración del título de Bachiller como igualmente válido para el acceso a la categoría TEMEII.”

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Única.- Sobre el principio de confianza legítima.

El principio de confianza legítima viene recogido en el artículo 3.1, apartado e), de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De acuerdo con dicho precepto, las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones, entre otros principios, el de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

En este sentido, y de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de enero de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo) “La confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos”.

A mayor abundamiento, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2016 (Recurso de Casación, Sala de lo Contencioso-Administrativo) expone que “Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3)”.

Pues bien, en la presente queja podemos observar el cumplimiento de los tres requisitos a fin de invocar el principio de confianza legítima.

En primer lugar, la persona promotora de esta queja se integró en la bolsa de Técnico/a de Mantenimiento con la titulación de bachiller y que ha sido llamada a la cobertura de puestos por el Servicio Andaluz de Salud (SAS) y ha firmado contratos con dicha categoría desde el 1 de diciembre de 2016, no siendo hasta el 4 de abril de 2021 cuando aparece excluido de la bolsa de contratación temporal de esta categoría correspondiente al corte de octubre de 2019.

En segundo lugar, no cabe duda de que las esperanzas generadas en la persona interesada son legítimas, pues la normativa aplicable no ha variado, en relación a este aspecto, para el corte correspondiente a octubre de 2019 ni aún en los posteriores.

Se nos dice en los cuatro informes emitidos por esa Agencia que la bolsa relativa al corte de 2019 para la categoría de Técnico/a de Mantenimiento, se reguló, en lo que se refiere a los requisitos de acceso a la referida categoría, por la Orden de 16 de junio de 2008, de la Consejería de Salud, por la que, en el ámbito de los centros y de las instituciones sanitarias del Servicio Andaluz de Salud, se crean distintas categorías, se establecen plazas diferenciadas de la categoría creada de Técnico de Mantenimiento; se regulan sus funciones, requisitos de acceso, plantilla orgánica y retribuciones; se suprimen distintas categorías y se establece el procedimiento de integración directa en las categorías creadas, en la redacción dada a la misma por la Orden de 1 de julio de 2016 que la modificó, y, en concreto, por su artículo 5.1.

Por tanto, los cortes anteriores en los que participó la persona promotora de esta queja, y que determinaron su admisión a bolsa, llamamiento y hasta contratación a partir del 1 de diciembre de 2016, se regían por la referida Orden de 16 de junio de 2008, que en su redacción original (BOJA 151, de 30 de julio de 2008) dicho artículo 5.1, aplicable en dicho momento, disponía lo siguiente:

“Para acceder a la categoría de Técnico Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales será necesario estar en posesión del Título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Mantenimiento y Servicios a la Producción, con la denominación de Técnico Superior de Mantenimiento y Montaje de Instalaciones de Edificio y Proceso, o, en su caso, estar en posesión de título equivalente y acreditar al menos cinco años de desempeño de funciones en el mantenimiento de Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud.”.

Para la bolsa correspondiente al corte correspondiente a 2019, la referida Orden de 16 de junio de 2008, fue modificada por Orden de 1 de julio de 2016 (BOJA 129, de 7 de julio de 2016), y tal como se nos indica en sus informes, el tenor literal del referido artículo 5.1, vigente para esta bolsa, es el siguiente:

“Para acceder a la categoría de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales será necesario, o bien estar en posesión del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Instalación y Mantenimiento, con la denominación de Técnico/a Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos, o del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Electricidad y Electrónica, con la denominación de Técnico/a Superior en Sistemas Electrotécnicos y Automatizados, o del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Instalación y Mantenimiento, con la denominación de Técnico/a Superior en Mecatrónica Industrial, o de titulación equivalente a alguna de las anteriores; o bien, en su caso, estar en posesión de título de nivel académico igual o superior al de alguno de los tres títulos anteriormente indicados o equivalentes y acreditar al menos tres años de desempeño de funciones en el mantenimiento de Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud.”.

Se nos indica por la administración: “En las tareas de baremación de la Comisión de Valoración de la categoría profesional de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales referentes al corte de méritos al 31 de octubre de 2019, se aplicaron los criterios legalmente establecidos en al Orden de 1 de julio de 2016 en cuanto a los requisitos de acceso se refiere”. Sin embargo, no hay ningún cambio en la Orden en relación a las titulaciones equivalentes que determinara que las baremaciones anteriores se realizaran de un modo diferente y esa Agencia no nos aclara en sus informes lo ocurrido.

La persona promotora de esta queja sigue poseyendo en el marco de la bolsa de 2019 la misma titulación equivalente, bachillerato, que le permitió trabajar en las bolsas anteriores. Además de tener experiencia suficiente para la exigida de desempeño de las funciones que corresponde a esta categoría en centros Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud, aspecto este que, por otro lado, se vio reducido de 5 a 3 años en la modificación de 2016 de la Orden de 2008.

Se nos informa por esa Dirección General que la pretensión referida a equiparar la exigencia de titulación para que sea admisible el título de bachiller en esta categoría profesional no resultaría admisible, de acuerdo a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, de la que se deriva que tanto el bachillerato como la formación profesional de grado medio se incluyen en la educación secundaria mientras que la formación profesional de grado superior se considera educación superior, de forma que quedan estructurados en distintos niveles educativos académicos e, incluso, el título de bachiller faculta para el acceso a las enseñanzas de educación superior, entre ellas, la formación profesional de grado superior, “por lo que, a efectos laborales, el título de Bachiller y el de formación profesional de grado superior difícilmente podrían considerarse como equivalentes”.

Al respecto, este argumento, insistimos, no explica qué es lo que ha cambiado a partir de la bolsa de 2019 en relación a las anteriores, ya que, como ya se ha expuesto, su régimen sigue siendo el mismo respecto a los requerimientos de titulación y, de acuerdo con el propio argumento, también sigue siendo el mismo régimen el que regula los títulos académicos sus equivalencias y sus efectos profesionales.

Es por ello que, visto que parece haberse producido un cambio de criterio en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller, alegada por la persona interesada para participar en la bolsa del corte correspondiente a 2019 (igual que hiciera en las correspondientes a los cortes anteriores en los que fue admitida, habiendo trabajado como Técnico/a Mantenimiento desde finales de 2016), que ha determinado su exclusión en el listado de 4 de abril de 2021, y visto que este cambio no se deriva de la modificación de la Orden de 16 de junio de 2008, ni tampoco se deriva de un cambio en la normativa que regula los títulos académicos y sus efectos profesionales, debemos considerar que a esta persona se le han generado esperanzas legítimas -que se han visto frustradas- de mantenerse en la bolsa de profesionales cuando, además, su experiencia ha venido creciendo desde 2016.

En tercer lugar, la decisión final de la administración de excluir a la persona interesada en el listado publicado en 2021 manteniéndose inalterada la normativa de regulación de la titulación exigible para la participación en el proceso, así como también la regulación de la propia titulación, que le había permitido trabajar desde 2016 en la misma categoría, resulta una decisión contraria y novedosa en relación con los procesos previos en los que había participado aquella, de tal manera que consigue defraudar las expectativas que había creado con su decisión anterior, sustituyéndola por otra de signo distinto.

En este sentido, es pertinente traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2019 (Sala de los Contencioso-Administrativo) que subraya que “Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos”.

En definitiva, en el presente expediente, la persona promotora de la queja ha resultado perjudicada por la actuación de la administración a consecuencia de un cambio de criterio cuya motivación no se nos indica, debiendo recordar, al respecto, lo dispuesto en el 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece expresamente: “la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

SUGERENCIA: En el sentido de que la administración en sus actuaciones debe evitar adoptar decisiones que resulten contradictorias con otras adoptadas anteriormente a fin de respetar las expectativas de derechos generadas en las personas que con ella se relacionan, pues estas expectativas de derechos han de ser protegidas en el marco de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe contemplados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En todo caso, cualquier cambio de criterio debe ser debidamente motivado, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y especialmente en supuestos en que supongan el fin de procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz