Como usted recordará, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la plena efectividad del cumplimiento de la obligación de estar empadronados en el municipio donde se reside y, de la plena efectividad de los derechos y deberes que le corresponden a las personas cuando se adquiere la vecindad administrativa en Andalucía; en ejercicio de las funciones y competencias, que le corresponden de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, resolvió iniciar investigación de oficio y, en aplicación de lo establecido en el articulo 18.1 de su Ley reguladora.
Esta Institución ha querido conocer el cumplimientos de la Ley, en lo que respecta a si tienen en cuenta lo previsto en el citado apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
Nos interesábamos, entre otras cuestiones, por los criterios utilizados para el empadronamiento en su municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, formulario, solicitudes o modelos que disponen en el Ayuntamiento para instar el alta o la modificación de domicilio en el Padrón de Habitantes y si los mismos se hayan a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, así como el número de solicitudes de empadronamiento rechazadas por no aportar la documentación requerida en los años anteriores a la solicitud del informe.
ANTECEDENTES
1. En el informe remitido por su Corporación, nos trasladan entre otras cuestiones, que su Ayuntamiento tiene en cuenta lo previsto en el apartado 2.3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón Municipal referida a la “Documentacvión acreditativa del domicilio de referencia”.
Respecto a Los criterios utilizados para el empadronamiento en este Municipio, así como la documentación admitida para acreditar el domicilio de residencia efectiva, son concretamente los que estipulan los artículos 2 y 3 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, antes invocada.
2. En referencia a los formularios, solicitudes o modelos que dispone su Ayuntamiento para proceder al alta, la modificación de domicilio, Renovación de la inscripción padronal o comprobación periódica de residencia, son los que figuran como anexos I a VII en la referida Resolución de 17 de febrero 2020.
Indicaban que dicha documentación no se encuentra a disposición en el portal de transparencia del Ayuntamiento, por cuanto realizan todas las gestiones relativas al padrón mediante cita previa que el ciudadano solicita a través del portal de la sede electrónica, https://cabra.eu.
Así, desde el departamento de Estadística y Padrón se atiende por los empleados del mismo directamente en persona o a través de su representante legal. También señalaban que telefónicamente y por correo electrónico también se facilitaba toda la información necesaria previa a la realización de los trámites que solicitaban los interesados.
3. Para finalizar, se indicaba en referido informa, que no se ha rechazado ninguna solicitud de empadronamiento en los ejercicios 2020 y 2021 por no aportar títulos de propiedad, alquiler o autorización de los propietarios de las viviendas, informándose que se habían dado casos especiales, sin entrar en detalle de los mismos.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud,
Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.
Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resoluciones en un tiempo razonables, y proporcionado, dado que de lo contrario se estaría conculcando derechos de la ciudadanía, que deben ser garantizado.
SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.
Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.
El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.
Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.
Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”
Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.
En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.
TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.
En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.
En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.
“En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho”.
Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado”.
Para ello este título puede ser:
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Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).
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Contrato “vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.
La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).
Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.
Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.
Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.
Del informe que nos remiten se puede deducir que se admiten otros medios para acreditar el domicilio de residencia, cuando no se dispone de título acreditativo de la propiedad o del arrendamiento. Si bien no se deja recogido de forma explícita.
CUARTA.- Procedimiento administrativo del empadronamiento.
Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, se ha de tener en cuenta los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja.
Se recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.
Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.
Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.
Por lo que respecta a los plazos para dictar resolución dispone el artículo 24 de la Ley 39/2015 que “1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, (..)”
Respecto a los efectos del silencio en el apartado 2 se recoge que “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. (..)”.
Y en cuanto al certificado del silencio, se prevé en el apartado 4 del mismo artículo que “Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.
Por su parte, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, en los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otras personas”.
De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud”.
Se trae a colación el pronunciamiento de las Consultas de carácter general resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 5 de octubre de 2022, en la que se responde a la realizada sobre el sentido del silencio administrativo para expedientes de alta padronal en los que se ha realizado requerimientos de subsanación de documentación transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud, dado que algunas de las quejas recibidas en esta Defensoría se ha constatado esta circunstancia.
Se responde en el sentido de que “los requerimientos de subsanación hechos fuera del plazo general de resolver de tres meses no tienen ningún efecto en tanto que el procedimiento ya estaba finalizado, por lo que se deberá empadronar a los afectados por silencio administrativo desde la fecha de la solicitud.
Por otra parte, si se considera que faltaba documentación esencial para que las altas fueran válidas, el Ayuntamiento deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Asimismo, se recuerda que si el Ayuntamiento tiene dudas sobre la residencia de estas personas en el municipio, tras comprobar que es así, puede iniciar la tramitación de un expediente de baja de oficio conforme a lo establecido en el art. 72 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio”.
Por tanto, estimamos que el paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, tal y como sucede en muchas de las quejas que se reciben pidiendo el amparo de este Defensor.
Se considera igualmente relevante en esta Defensoría, preservar los derechos que asisten a la ciudadanía para relacionarse con la administración de forma electrónica tal y como prevé la Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.
Así, en su artículo 14 regula el derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Así en el apartado 1 se recoge que “Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento”.
Como consecuencia de ello, se prevé en la propia Resolución de 17 de febrero de 2020, que “se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la nueva Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común”.
En el apartado 7 de las “consideraciones generales” de la Resolución se establece que “7. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal”.
En relación a su Ayuntamiento, de la información aportada y tras consultar su página web se deduce que no se cumple con lo previsto en la normativa de referencia dado que no se facilita a quienes solicitan el empadronamiento en el domicilio en el que realmente residen, que pueda hacerlo por medios electrónicos, debiendo realizar todas las gestiones a través de cita previa siendo atendidos con posterioridad por el personal del departamento de Estadística y Padrón.
A la vista de todo lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO, de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.
RECOMENDACIÓN 1, para que a los efectos de que la ciudadanía pueda disponer de la información previa para solicitar el alta en el padrón, se posibilite a quienes así lo estimen poder tramitar el padrón por medios electrónicos.
RECOMENDACIÓN 2, para que se alojen los modelos, así como la información más general o los enlaces a la documentación de referencia en su página web, toda vez que es ésta un lugar que ayuda a conocer los trámites de su ayuntamientos, así como la documentación necesaria para cualquier procedimiento, en este caso para el empadronamiento y en especial mediante medios electrónicos.
RECOMENDACIÓN 3, para que siguiendo las indicaciones de normativa en vigor y de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos como el suministros de luz, agua, etc., o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio. Y hechas las comprobaciones que considere oportunas y en caso afirmativo se proceda a la inscripción en el Padrón
Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
