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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública por la que se recomienda que se incluya en los modelos de resoluciones desestimatorias del derecho a la justicia jurídica gratuita un recuadro que permita incluir una suficiente motivación que justifique la decisión.

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Defensoría escrito remitido por el interesado en el que nos daba traslado de diferentes cuestiones relacionadas con la denegación del reconocimiento del beneficio de justicia jurídica gratuita por exceder los ingresos mínimos.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó su admisión a trámite tan solo en relación tanto a la utilización por la Comisión Provincial de Asistencia Jurídica Gratuita (en adelante, CAJG) de modelos tipos para dictar las resoluciones denegatorias, donde se limita a poner una X en la causa de la denegación sin una fundamentación suficiente, como a la falta de resolución respecto a la solicitud expresa del reconocimiento excepcional del derecho del art. 5 de la Ley 1/1996.

III. Solicitado informe a la CAJG, el mismo es evacuado por la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública en el siguiente sentido:

“En primer lugar, se plantea desde la defensoría que la resolución desestimatoria del reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita no indica ni concreta cuales son los umbrales tenidos en cuenta para dicha resolución, ni tampoco los recursos e ingresos brutos que se le imputan al interesado.

A este respecto hay que señalar que si bien es cierto que la resolución tipo utilizada es susceptible de mejora, por otro lado es también necesario destacar que el número de expedientes que se resuelve anualmente superan con creces los 30.000. De esta forma, solo es posible resolver con cierta celeridad simplificando todo lo posible la emisión de las referidas resoluciones.

Podría plantearse hacer referencia a los umbrales existentes, pero en ningún caso sería adecuado personalizar cada resolución haciendo referencia a cada uno de los parámetros económicos tenidos en cuenta para resolver, al menos con los medios técnicos disponibles actualmente, en tanto supondría ralentizar terriblemente la emisión de estas resoluciones, lo que iría en claro perjuicio del conjunto de los interesados y solicitantes que reclaman el beneficio de asistencia jurídica gratuita.

Y todo ello sin perjuicio, de la previsión de entrada en funcionamiento próxima de la aplicación TEMISA, que puede simplificar en mucho el procedimiento al efecto y el sistema de emisión de resoluciones.

En segundo lugar, se plantea que habiéndose solicitado expresamente por el interesado el reconocimiento excepcional del derecho del artículo 5 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, no se especifica nada en la resolución.

En relación con esta cuestión, es necesario aclarar que el solicitante no indicó expresamente esta opción en la misma, como se observa en el siguiente recorte extraído de la solicitud: (se incluye imagen del aparado 5 de un modelo de solicitud donde no aparece marcada ninguna casilla).

De esta forma, no corresponde el análisis del expediente desde el punto de vista del artículo 5 de la Ley 1/1996, de 10 de enero. No obstante, y existiendo en el expediente documentación relativa a circunstancias de discapacidad del interesado, se realizó el oportuno análisis, por si -aunque no hubiera sido solicitado expresamente por el solicitante- cupiera dicha opción. Y al respecto, se llegó a la conclusión que, al exigirse por el mencionado artículo 5 que las circunstancias de salud o discapacidad han de estar relacionadas con la pretensión, no resultaba fácilmente asumible que una discapacidad pudiera estar necesariamente relacionada con la comisión de delito leve en el seno de una discusión, como se deduce de los documentos judiciales, y más si cabe cuando se reserva dicha especialidad de la ley a supuestos en los que el litigio gira en torno directamente con dicha circunstancia de salud o discapacidad. De este modo, se concluye que no se daban los supuestos de excepcionalidad establecidos en el artículo 5 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, y que no se reflejó en la resolución por no haber sido expresamente solicitado por el interesado, como ha quedado demostrado.»

IV. Finalmente, a tenor del informe recibido tan solo nos vamos a pronunciar en relación a las resoluciones que mediante un modelo normalizado no contienen una motivación suficiente, al no tener constancia de si el apartado 5 del modelo de solicitud fue o no marcado por el interesado, ya que pueden corresponder a diferentes solicitudes.

No obstante, este extremo sería objeto de la impugnación realizada por el interesado, y por tanto supervisado por el órgano judicial.

V. Al objeto de agilizar trámites y dar un tratamiento conjunto, a este expediente de queja fue acumulada la queja 25/975, que a su vez tenía como antecedente la queja 23/2709, expediente donde ya fue dictada Resolución de fecha 6-5-2024.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

En este contexto, debemos considerar como inherente a una sociedad democrática avanzada el acceso de los ciudadanos a la información pública, contando tanto la Constitución Española (CE) como el Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia (arts 9.2 y 3, 20.1 y 105.b CE., y arts 10.1, 11. 30.1 EAA).

Segunda.- La Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, como garante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La Exposición de Motivos de la Ley se inicia indicado que «Los derechos otorgados a los ciudadanos por los artículos 24 y 25 de la Constitución son corolario evidente de la concepción social o asistencial del Estado Democrático de Derecho, tal y como ha sido configurado por nuestra Norma Fundamental. En lógica coherencia con los contenidos de estos preceptos constitucionales, y al objeto de asegurar a todas las personas el acceso a la tutela judicial efectiva, el artículo 119 del propio texto constitucional previene que la Justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Con todo ello, nuestra Norma Fundamental diseña un marco constitucional regulador del derecho a la tutela judicial que incluye, por parte del Estado, una actividad prestacional encaminada a la provisión de los medios necesarios para hacer que este derecho sea real y efectivo incluso cuando quien desea ejercerlo carezca de recursos económicos».

«Se trata, pues, de una ley cuyos beneficiarios y destinatarios directos son todos los ciudadanos que pretendan acceder a la tutela judicial efectiva y vean obstaculizado dicho acceso en razón de su situación económica. La finalidad es, por tanto, garantizar el acceso a la Justicia en condiciones de igualdad a todos los ciudadanos».

Por lo tanto, esta norma vino a cumplir con la previsión constitucional del artículo 119, siendo propósito de la misma la «desjudicialización» del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, configurándose así dicha función como una actividad esencialmente administrativa.

Y ello, por un doble motivo, descargar a los Juzgados y Tribunales de esta tarea y agilizar la resolución de las solicitudes de los ciudadanos mediante una tramitación sumaria y normalizada.

Este sistema que pretende ser rápido y eficaz, se articula sobre la base de un servicio público, financiado con fondos públicos, que conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de nuestro Tribunal Constitucional hace responsable al Estado del funcionamiento del servicio, con el deber positivo de garantizar el derecho de acceso a la Justicia o, lo que es lo mismo, a la tutela judicial efectiva como derecho fundamental que es.

Tercera.- La motivación en las resoluciones de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita.

En cuanto a su funcionamiento las CAJGs como órganos colegiados se ajustaran a lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art. 11 Ley 1/1996).

La Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se inicia indicando que la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, así el principio de eficacia viene a ser uno de los pilares sobre los que se asienta el régimen jurídico de la Administración.

Como ya indicábamos en la Consideración Primera, el artículo 103 de la CE. establece que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

Así, el principio de eficacia se constituye como un principio general que ha de aplicarse, sin distinción, a todas las Administraciones públicas, y que se manifiesta en el ámbito externo a la Administración como una garantía que le exige un papel activo en el tráfico jurídico en pro de la consecución del interés general, y en el interno como el buen funcionamiento interno de la organización.

Y de la misma forma, el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público señala estos mismos principios, debiéndose respetar en su actuación y relaciones entre otros el servicio efectivo a los ciudadanos, la responsabilidad por la gestión pública, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, y la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Volviendo a la Ley 39/2015, «Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido» (art. 34.1), siendo motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 35.1).

De la misma forma, se procede a recalcar tal extremo al establecer el contenido de las resoluciones que ponen fin al procedimiento, ya que las mismas «contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno» (art. 88.1).

Cuarto.- Conclusiones.

Se alega por la Administración que “… el número de expedientes que se resuelve anualmente superan con creces los 30.000. De esta forma, solo es posible resolver con cierta celeridad simplificando todo lo posible la emisión de las referidas resoluciones.

Podría plantearse hacer referencia a los umbrales existentes, pero en ningún caso sería adecuado personalizar cada resolución haciendo referencia a cada uno de los parámetros económicos tenidos en cuenta para resolver, al menos con los medios técnicos disponibles actualmente, en tanto supondría ralentizar terriblemente la emisión de estas resoluciones, lo que iría en claro perjuicio del conjunto de los interesados y solicitantes que reclaman el beneficio de asistencia jurídica gratuita.

Podríamos entender que en un intento de lograr la eficacia referida anteriormente, nos pueda llevar ante una gran carga de trabajo a simplificar en lo posible las resoluciones, pero no hasta el punto de que suponga una vulneración de derechos de los interesados, como es el caso de la falta de motivación de dichas resoluciones.

Y en el caso que nos ocupa esto es lo que sucede, se le deniega el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita “por haber quedado acreditado que: X Por exceder los recursos e ingresos brutos, computados anualmente por todos los conceptos, de la unidad familiar en la que se integra, según la definición del art. 3.2 de la Ley 1/1996, los umbrales establecidos en el art. 3.1 de la citada Ley”.

Donde si bien los referidos umbrales al menos se indican por referencia a la norma, en cuanto a los recursos e ingresos que han sido considerados no se hace indicación alguna, y por tanto el interesado no puede saber si estos han sido considerados de forma correcta o no, o si se han computados ingresos que no lo deben ser.

De igual manera, en el expediente de queja 25/975 al que hacíamos referencia en el antecedente V, que había sido acumulado al presente, la interesada nos aporta copia de la Resolución de fecha 1-11-2024 dictada por la CAJG de Sevilla en el expediente 42931/23, en la que se limita a indicar que resuelve lo siguiente:

“DESESTIMAR el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita instado por el/la solicitante, por haber quedado acreditado que la solicitud tiene por finalidad el ejercicio de acciones o recursos que han sido considerados insostenibles por el Ministerio Fiscal, por el Ilustre Colegio de Abogados y por el Letrado/a del Turno de Oficio, en los términos previstos en el art. 34 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, y de acuerdo con el artículo 39 del Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de Andalucía, aprobado por Decreto 67/2008, de 26 de febrero de 2008”.

En este caso, si bien el Letrado/a debe exponer al CAJG «los motivos jurídicos en los que fundamenta su decisión» (art. 32), y ésta «recabará del Colegio de Abogados un dictamen sobre su viabilidad … e informe fundado del Ministerio Fiscal» (art. 33.2), lo cierto es que la interesada desconoce los motivos por los que su pretensión ha sido considerada insostenible.

Esta motivación de los actos administrativos debe suponer una explicación de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se basan, consecuencia del principio de legalidad que impone a la Administración autora del acto justificar debidamente las normas en que se apoya y la concurrencia de los hechos previstos en aquella. Esta obligación alcanza a la totalidad de la actuación administrativa, pero, en relación con algunos tipos de actos en concreto, la propia Ley exige la motivación en su artículo 35.

La doctrina coincide en señalar que la regla general debería ser la motivación de los actos administrativos, y solo por excepción admitirse la no motivación, y ésta se efectuará con sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, no siendo suficiente la remisión del expediente o citar meramente los preceptos.

Al respecto, la Sentencia 177/1994, de 10 de junio de 1994, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional viene a establecer en su Fundamento Jurídico 2º lo siguiente:

«Limpio el camino por donde ha de transitar el discurso, hemos de comenzar éste con el análisis de uno de los dos enfoques anteriormente anticipados que con el loable propósito de llegar hasta la justicia «material» o intrínseca y no poca habilidad dialéctica, nos propone la Fiscalía, que reconduce el problema a la efectividad de la tutela judicial proclamada en el art. 24, párrafo primero, de nuestra Constitución. En tal planteamiento se mezclan dos ingredientes de distinta naturaleza, uno formal, la motivación, y otro sustantivo, el resultado al cual conduce. Aquélla, como exigencia constitucional (art. 120.3) que se integra sin violencia conceptual alguna en la tutela judicial, ofrece una doble función. Por una parte, da a conocer las reflexiones que conducen a la parte dispositiva, como factor de racionalidad en el ejercicio del poder y, a la vez, facilita su control mediante los recursos que procedan. Actúa, en definitiva, para favorecer un más completo derecho de la defensa en juicio y como un elemento preventivo de la arbitrariedad (SSTC 159/1992, 55/1993 y ATC 77/1993).

Sin embargo —se ha dicho también— no existe norma alguna en nuestras Leyes de enjuiciamiento que imponga a priori una determinada extensión o un cierto modo de razonar (STC 119/1987). La motivación ha de ser suficiente y este concepto jurídico indeterminado nos lleva de la mano a cada caso concreto, en función de su importancia intrínseca y de las cuestiones que plantea, sin olvidar la dimensión subjetiva del autor del razonamiento. En suma ha de poner de manifiesto la ratio decidendi con una imprescindible coherencia lógica, al margen de la pureza estilística o el rigor de los conceptos, ni conlleva tampoco un paralelismo servil del razonamiento que sirve de fundamento a la Sentencia con el esquema discursivo de los escritos forenses donde se contienen las alegaciones de los litigantes. Finalmente, no implica una argumentación pormenorizada de todos los aspectos planteados por las partes, siempre que permita conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales determinantes de la decisión.

...

Tiene importancia suficiente al respecto una característica material de tal resolución que no es otra sino la utilización de un impreso en el cual se fueron llenando mecanográficamente los huecos en blanco, hasta el extremo de que el texto del párrafo primero de los dos antes transcritos ocupa exactamente el espacio disponible, ni más ni menos. Por otra parte, se echa mano allí de cláusulas de estilo, vacías de contenido concreto, tan abstractas y genéricas que pueden ser extrapoladas a cualquier otro caso. En definitiva, la exigencia extrínseca de la Sentencia en que consiste la motivación no ha sido cumplida satisfactoriamente en este caso. No hay un razonamiento concreto en torno al supuesto de hecho, sino frases manidas, válidas para cualquier caso e insuficientes por tanto para todos ...».

Realizada tal valoración, y volviendo a los expedientes de queja acumulados al presente, si ya transcribimos anteriormente la resolución de desestimación, al ser considerada la pretensión como insostenible dictada en el expediente 42931/23 con fecha 1-11-2024, la propia interesada nos aportó copia de otra resolución desestimatoria por idéntico motivo e idéntico contenido, dictada por la misma CAJG en el expediente 04825/22 de fecha 18-5-2023.

Al respecto, tanto en este último expediente -con fecha 17-6-2024-, como en el presente, fuimos informados de la previsión de entrada en funcionamiento próxima de la aplicación TEMISA, que puede simplificar en mucho el procedimiento al efecto y el sistema de emisión de resoluciones.

Por todo ello, no es la pretensión de esta Defensoría el valorar o poner en duda la decisión adoptada en las resoluciones de los expedientes a los que hemos hecho referencia, sino que los modelos de resolución que se vienen utilizando por las distintas Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita sean adaptados de tal manera que contenga esa mínima justificación de la decisión adoptada.

Así, en el caso del presente expediente (denegación por exceder el umbral económico) bastaría con añadir al modelo un recuadro tras los motivos de denegación del derecho, donde tras señalar con una X la concreta causa, poder justificarlo o motivarlo con unas lineas -en este caso los ingresos considerados-.

Y de la misma forma, en el caso de la desestimación del derecho por insostenibilidad de la pretensión, bastaría trasladar a la resolución los motivos jurídicos del letrado, dictamen del Colegio de Abogados e informe del Ministerio Fiscal, para hacer comprender al interesado el motivo de la insostenibilidad.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

Recordatorio de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

Recomendación. Que se incluya en los modelos de resoluciones desestimatorias del derecho a la justicia jurídica gratuita un recuadro que permita incluir una suficiente motivación que justifique la decisión.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Ayuntamiento de Málaga por la que se recomienda que con la actual redacción de las Ordenanzas, se permita el acceso al servicio de trasporte urbano a las personas usuarias de sillas eléctricas o scooters que cumplan con los requisitos de peso y dimensiones establecidos en la Ordenanza y que, en todo caso, y cuando existan circunstancias excepcionales -como la contemplada en el presente caso-, se proceda a autorizar el uso del servicio de transporte mediante una Tarjeta identificativa provisional que se tuviera que renovar cada cierto tiempo.

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Defensoría escrito remitido por la interesada, de 76 años de edad, en el que nos daba traslado del impedimento que la Empresa Malagueña de Transportes le ponía para poder acceder a los autobuses municipales con la silla eléctrica en la que se desplaza, al no tener reconocida la movilidad reducida.

La interesada tiene reconocida desde el año 2011 una discapacidad del 67%, y tras el agravamiento de las patologías que padece, solicitó en el año 2022 la revisión del grado de discapacidad y el reconocimiento de movilidad reducida, solicitud de la que no tenemos constancia que haya sido resuelta.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó su admisión a trámite y solicitar informe al Ayuntamiento de Málaga, en relación a la exigencia por parte de la empresa municipal de transporte EMTSAM de tener reconocida por la interesada la movilidad reducida.

III. En atención a la solicitud cursada, con fecha 24 de marzo de 2025 fue recibido informe del Ayuntamiento, que por su amplitud se adjunta a la presente resolución, haciendo el mismo referencia a las siguientes cuestiones:

1. El contenido de la Ordenanza municipal se ajusta adecuadamente a los aspectos señalados en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía.

2. La Ordenanza municipal no solo cumple la legalidad, sino que constituye una mejora con respecto a la normativa estatal y autonómica de acceso a autobuses públicos.

3. La discapacidad y movilidad reducida son términos diferenciados.

4. La Administración competente en la regulación de los Servicios Sociales.

5. Potestad autorreguladora municipal y límites competenciales.

6. Conclusiones.

IV. Finalmente, indicar que el presente expediente tiene como antecedentes la queja 23/5764, en relación con los retrasos en la valoración inicial y en la revisión del grado de discapacidad en la provincia de Málaga, en la que se dictó resolución de fecha 24-2-2025.

Así como el expediente de queja 24/9818, en el que la interesada solicitaba nuestra intervención a consecuencia del excesivo retraso que estaba sufriendo en la obtención de cita previa para la revisión de su grado de discapacidad y reconocimiento de persona con movilidad reducida, y donde el informe de la Delegación Territorial de Inserción Social, Juventud, Familias e Igualdad de Málaga, nos comunicaba con fecha 28-3-2025 lo siguiente:

“Según consta en el Sistema Informático de Servicios Sociales, en relación a Purificación XXX, comunicarle que consta que su solicitud de revisión del grado de discapacidad tuvo entrada en el registro de esta Consejería con fecha 24-05-2022, encontrándose actualmente pendiente de tramitación. Actualmente, se están facilitando citas para aquellas solicitudes de revisión por agravamiento presentadas en abril de 2022, por lo que en breve la interesada (que ya ha pasado el primer triaje de los técnicos como solicitud priorizable) será citada o valorada por informes, probablemente entre los meses de mayo y junio de 2025”.

Puestos en contacto con la interesada como seguimiento de la información anteriormente aportada, la interesada nos manifiesta no haber recibido notificación alguna la respecto.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

En este contexto, debemos considerar como inherente a una sociedad democrática avanzada el acceso de los ciudadanos a la información pública, contando tanto la Constitución Española (CE) como el Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia (arts 9.2 y 3, 20.1 y 105.b CE., y arts 10.1, 11. 30.1 EAA).

Segunda.- La Ordenanza para la prestación del Servicio Público de Transporte Urbano Colectivo de Viajeros en la Ciudad de Málaga.

En el presente apartado vamos a analizar la Ordenanza municipal de aplicación al caso que nos ocupa, como es la posibilidad de acceder a este servicio público por una usuaria utilizando un scooter.

La referida Ordenanza «tiene por objeto regular la prestación del servicio … sin otras limitaciones que las condiciones y obligaciones que señale la presente ordenanza y la legislación vigente en la materia» (art. 2 y 3).

En cuanto a los derechos y deberes de las personas usuarias, «Toda persona que dé cumplimiento a los requisitos exigidos por la normativa vigente y se encuentre en posesión de los títulos de transporte en vigor, tiene derecho a utilizar los vehículos de EMTSAM ...» (art. 59), estando obligada la persona usuaria a «Portar título de transporte válido sometido a control de entrada en los términos establecidos en esta ordenanza ...» (art. 61.a).

Seguidamente se establece por el artículo 65 las circunstancias que impiden el acceso a los vehículos. Así, se determinan determinadas condiciones para el acceso de las personas usuarias con un carrito bebé (art. 65.1), para las bicicletas y patinetes eléctricos (art. 65.2), personas que se desplacen con andadores (art. 65.3), y «Las personas usuarias de sillas de ruedas eléctricas podrán subir en el autobús, por la rampa central, siempre que la longitud de la silla no supere los 1,30 m de longitud y que el conjunto “silla-persona usuaria-carga” no supere los 250 kg de peso» (art. 65.4).

A continuación el mismo artículo indica que «Las personas usuarias de scooters eléctricos, para poder acceder a los autobuses, deberán presentar al Agente Único la tarjeta identificativa solicitada previamente en EMTSAM y llevar el vinilo de control para el vehículo», continuando indicando de cómo debe situarse el scooter o silla eléctrica y como debe procede el usuario.

Dicho precepto finaliza indicando que para los no residentes en Málaga «En caso de personas con discapacidad y movilidad reducida que se desplacen en scooter eléctrico, cuya estancia en Málaga sea por un tiempo determinado, deberán presentar su DNI al conductor para verificar que no residen en Málaga y será el conductor del autobús el que compruebe si el scooter cumple las medidas de seguridad» (art. 65).

Tercera.- Conclusiones.

El artículo 49 de la Constitución Española, tras la reforma de 17 de febrero de 2024, quedo redactado en los siguientes términos:

«1. Las personas con discapacidad ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas. Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio.

2. Los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles. Asimismo, fomentarán la participación de sus organizaciones, en los términos que la ley establezca. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad.»

Por lo tanto, viene a reconocer la importancia de la autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, comprometiendo a los poderes públicos a tomar medidas activas para lograr estos objetivos, haciendo referencia a la necesidad de entornos accesibles para todos.

La accesibilidad universal en los servicios públicos se refiere a la condición que deben cumplir estos servicios para que todas las personas, incluyendo aquellas con discapacidad, puedan utilizarlos de manera autónoma, segura y eficiente, lo que implica la eliminación de barreras físicas, sensoriales y cognitivas para garantizar la igualdad de oportunidades y la inclusión social, así como adaptar tanto la infraestructura como los vehículos y la información para garantizar que todos puedan acceder a sus destinos sin barreras.

La normativa española que regula el transporte para personas con discapacidad se centra en garantizar la accesibilidad y la no discriminación en el acceso y utilización de los distintos medios de transporte, y así el Real Decreto 1544/2007, de 23 de noviembre, establece las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para personas con discapacidad en el transporte terrestre, marítimo y aéreo.

En nuestra petición de información se indicaba lo siguiente:

“Si bien es cierto que la Ordenanza establece que «Las personas usuarias de scooters eléctricos, para poder acceder a los autobuses, deberán presentar al Agente Único la tarjeta identificativa solicitada previamente en EMTSAM», y que en la solicitud de dicha tarjeta identificativa hay que indicar si se tiene reconocido dicha condición de movilidad reducida, lo cierto es que la Ordenanza para la prestación del servicio público de transporte colectivo de viajeros de la ciudad de Málaga, no recoge tal requisito, haciendo tan solo referencia a las personas usuarias de sillas eléctricas y que la longitud de la silla o scooter no supere los 1,30 m de longitud y que el conjunto “silla - persona usuaria - carga” no supere los 250 kg de peso”.

El objeto de nuestra petición no era valorar o discutir sobre las competencias autonómicas y locales para establecer unas Ordenanzas, o para determinar, valorar y reconocer a una persona con movilidad reducida -cuestiones que quedan claras-, sino esclarecer en relación a la Ordenanza Municipal ciertos aspectos que podrían suponer una falta de regulación y de discriminación de los usuarios. Por ello, en esta valoración del informe del Ayuntamiento no vamos a debatir sobre estas cuestiones de competencia, y tan solo pasamos a valorar concretos aspecto del mismo.

Se indica que “la Ordenanza es ajustada a derecho y no tiene por qué comprender una definición pormenorizada de la documentación administrativa que se exige por otras administraciones” y que “el requisito que exige la empresa municipal de transportes, obedece al cumplimiento de lo requerido y regulado minuciosamente por la administración autonómica”, y no era eso por lo que se le cuestionaba, sino por la referencia que el artículo 65 de la Ordenanza tan solo hace a las características que deben cumplir las sillas eléctricas o scooters, sin hacer mención a la condición de persona con movilidad reducida reconocida a los usuarios de estos vehículos.

Como recogíamos en el anterior punto, la Ordenanza «tiene por objeto regular la prestación del servicio … sin otras limitaciones que las condiciones y obligaciones que señale la presente ordenanza y la legislación vigente en la materia» (art. 2 y 3), y «Toda persona que dé cumplimiento a los requisitos exigidos por la normativa vigente y se encuentre en posesión de los títulos de transporte en vigor, tiene derecho a utilizar los vehículos de EMTSAM ...» (art. 59).

Por lo tanto, ni la Ordenanza ni la legislación vigente queda establecido que para el uso de una silla eléctrica o scooter para acceder a un servicio de transporte público se ha de tener reconocida la condición de persona con movilidad reducida.

Entendemos que si la empresa municipal vincula el uso de sillas eléctricas o scooters con que el usuario tenga reconocida la movilidad reducida -como así queda reflejado en el informe, y sin entrar a valorar su motivación-, dicha cuestión debe queda recogida en la Ordenanza, y creemos que no lo está.

Atendiendo a lo anterior, se refleja en el informe transcribiendo el art. 30.3 que “el contenido de la Ordenanza municipal se ajusta adecuadamente a los aspecto señalados en la Ley 5/2022, de 11 de junio”, si bien debemos resaltar que el precepto continua con un último apartado:

«4. Todo ciudadano o ciudadana podrá exigir en la vía administrativa, o en el orden jurisdiccional correspondiente, la prestación del servicio público en los estrictos términos regulados en la correspondiente ordenanza».

Es decir, según la redacción del artículo 65, al hacer referencia a “las personas usuarias del sillas eléctricas”, sin hacer mención a la condición de “persona con movilidad reducida”, debe entenderse que cualquier persona usuaria de este tipo de vehículos pueden acceder a los autobuses cuando los scooters cumplan con los requisitos que se indican, y es este cumplimiento el que acredita la tarjeta identificativa previamente expedida por EMTSAM.

El propio informe al indicar que “la movilidad reducida se refiere específicamente a las dificultades para desplazarse de manera autónoma, lo que puede derivarse de una discapacidad, pero también de otras circunstancias como la edad avanzada o lesiones temporales”, contradice la vinculación alegada entre persona con movilidad reducida y usuario de sillas eléctricas o scooters.

Dicho esto, a continuación vamos a analizar la concreta situación de la interesada, partiendo del criterio adoptado por el Ayuntamiento exigiendo tener reconocido la condición de persona con movilidad reducida para hacer uso de un scooter en el autobús urbano -que reiteramos, entendemos que debería ser objeto de una modificación de la Ordenanza-.

La interesada tiene reconocida desde el año 2011 una discapacidad del 67%, y tras el agravamiento de las patologías que padece, solicitó en el año 2022 la revisión del grado de discapacidad y el reconocimiento de movilidad reducida -que no tramito en 2011-, solicitud de la que no tenemos constancia que haya sido resuelta a pesar de haber transcurrido más de 3 años.

Esta situación que nos traslada la interesada cuando se le impide el acceso al servicio de transporte con su scooter por no tener reconocida la condición de persona con movilidad reducida, está provocando que se estén conculcando sus derechos ya que la causa de esta falta de reconocimiento se encuentra en la demora de la Administración Autonómica en resolver el expediente, cuya solicitud fue presentada hace 3 años.

Por lo tanto, si la responsabilidad de la demora en resolver el referido expediente recae sobre la Administración Autonómica -que ha sido objeto de otro expediente de queja-, la responsabilidad al negarle el acceso al autobús urbano es del Ayuntamiento, ya que entendemos que actualmente la Ordenanza no contempla tal supuesto al regular tan solo las características que debe reunir el vehículo para poder acceder al autobús.

En todo caso, en su potestad de autorregulación tendría cabida una situación intermedia, donde la empresa municipal analizara casos excepcionales como el presente, y al objeto de no perjudicar al usuario por el problema ajeno a éste, otorgara una Tarjeta identificativa provisional que permitiera el uso del servicio de transporte y que se tuviera que renovar cada cierto tiempo.

Otra cuestión que supone una discriminación de esta usuaria es el hecho de que el artículo 65 finaliza indicando que para los no residentes en Málaga «En caso de personas con discapacidad y movilidad reducida que se desplacen en scooter eléctrico, cuya estancia en Málaga sea por un tiempo determinado, deberán presentar su DNI al conductor para verificar que no residen en Málaga y será el conductor del autobús el que compruebe si el scooter cumple las medidas de seguridad» (art. 65).

Así, mientra que la interesada no puede hacer uso del servicio público de transporte durante estos tres años, la propia Ordenanza que se lo está impidiendo, en cambio sí permite su uso para otros usuarios de scooter eléctricos que no residan en Málaga, ya que éstos tan solo deben acreditar ante el conductor tal circunstancia con el DNI, y sera éste quien verifique las medidas de seguridad del scooter. Por lo tanto, ni se acredita la condición de persona con movilidad reducida ni se acreditan los requisitos del vehículo.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

Recordatorio de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

Recomendación 1. Que, con la actual redacción de las Ordenanzas, se permita el acceso al servicio de trasporte urbano a las personas usuarias de sillas eléctricas o scooters que cumplan con los requisitos de peso y dimensiones establecidos en la Ordenanza.

Recomendación 2. Que en todo caso, y cuando existan circunstancias excepcionales -como la contemplada en el presente caso-, se proceda a autorizar el uso del servicio de transporte mediante una Tarjeta identificativa provisional que se tuviera que renovar cada cierto tiempo.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en la que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución a esa Administración concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 29 de noviembre de 2024, fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona promotora de la presente queja, relativa a las circunstancias laborales de las trabajadoras del servicio de la ayuda a domicilio que desarrollan su trabajo a través de la empresa contratista, adjudicataria del correspondiente contrato de servicio al amparo de la Ley de Contratos del Sector Público.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de (...) el preceptivo informe el 9 de enero de 2025.

III. Con fecha 26 de febrero y 12 de marzo de 2025, recibimos respuesta del Ayuntamiento de (...).

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso plantear a esa Administración las siguientes

CONSIDERACIONES

Única.- De las obligaciones de la administración respecto a los derechos sociales en la contratación pública, especialmente a las condiciones laborales del personal que presta los servicios objeto de contratación.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), establece un marco legislativo para una contratación pública socialmente responsable, persiguiendo que se utilice la contratación pública como instrumento para implementar las políticas europeas y nacionales en materia social.

Para ello, pone a disposición de la administración herramientas encaminadas, entre otros objetivos, a observar que se respeten los derechos de los trabajadores y trabajadoras, aún cuando tengan la condición de personal ajeno a la administración contratante.

Ya desde su inicio, la LCSP, en su artículo 1, punto 3, dispone que:

“En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual”.

Por su parte, el artículo 28, punto 2, del referido texto legal establece que:

“Las entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites, valorarán la incorporación de consideraciones sociales, medioambientales y de innovación como aspectos positivos en los procedimientos de contratación pública”.

Igualmente, la citada norma en el artículo 35, punto 1, letras c) y n) indica lo siguiente:

“Los documentos en los que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público, salvo que ya se encuentren recogidas en los pliegos, deberán incluir, necesariamente, las siguientes menciones:

c) Definición del objeto y tipo del contrato, teniendo en cuenta en la definición del objeto las consideraciones sociales, ambientales y de innovación.

n) La obligación de la empresa contratista de cumplir durante todo el periodo de ejecución de contrato las normas y condiciones fijadas en el convenio colectivo de aplicación”.

En este sentido, la LCSP obliga a los órganos de contratación a velar por las condiciones sociales, y, entre estas, por las condiciones laborales de los trabajadores.

Es un deber que tienen que tener presente desde el momento en que se plantea la necesidad de realizar una contratación pública, plasmándolo en los pliegos y demás documentos que rigen la licitación.

En esta línea, el artículo 101.2, in fine, de la LCSP, en relación con la determinación del valor estimado de los contratos, observa que:

“En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación.”

Por su parte, el artículo 124 de la LCSP obliga al órgano de contratación a aprobar “los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley”.

Estas consideraciones de carácter social han de incluirse por el órgano de contratación en los pliegos del contrato al diseñarse los criterios de adjudicación. Así, el artículo 145.2 de la LCSP establece que la mejor relación calidad precio se evaluará de acuerdo con determinados criterios económicos y cualitativos entre los que se encuentran los de tipo social, orientado a la protección de las personas trabajadoras, según se deriva del ordinal 1º, entre otros: conciliación de la vida laboral, personal y familiar; la mejora de las condiciones laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la seguridad en el trabajo.

Al respecto, añadir, por lo que nos interesa específicamente a la presente queja, que, de forma expresa, el párrafo tercero de dicho ordinal 1º establece:

“Las características sociales del contrato se referirán, entre otras, a las siguientes finalidades: (...) la mejora de las condiciones laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la seguridad en el trabajo; la aplicación de criterios éticos y de responsabilidad social a la prestación contractual”.

La obligación de los órganos de contratación de contribuir a la mejora de las condiciones laborales y de empleo del personal al servicio de las empresas adjudicatarias de los contratos públicos está presente a lo largo de todo el articulado; así por ejemplo: cuando la LCSP regula la obligación de facilitar la información sobre las condiciones de subrogación (artículo 130); al considerar necesaria la justificación del cumplimiento de las obligaciones sociales por parte de la licitadora que esté incursa en presunción de anormalidad (artículo 149.4.d); o al regular la posibilidad de establecer condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, entre otras, con algunas de las siguiente finalidades: “garantizar la seguridad y la protección de la salud en el lugar de trabajo y el cumplimiento de los convenios colectivos sectoriales y territoriales aplicables; medidas para prevenir la siniestralidad laboral; otras finalidades que se establezcan con referencia a la estrategia coordinada para el empleo, definida en el artículo 145 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; o garantizar el respeto a los derechos laborales básicos a lo largo de la cadena de producción mediante la exigencia del cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo”.

Por otro lado, la administración viene obligada a vigilar el cumplimiento de las condiciones laborales por parte de la empresas contratistas, de hecho, el artículo 201 de la Ley establece que:

“Los órganos de contratación tomarán las medidas pertinentes para garantizar que en la ejecución de los contratos los contratistas cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas en el derecho de la Unión Europea, el derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de derecho internacional medioambiental, social y laboral que vinculen al Estado y en particular las establecidas en el anexo V.”.

E incluso, su incumplimiento, termina indicando este artículo 201, “(…) dará lugar a la imposición de las penalidades a que se refiere el artículo 192”.

(...) de la normativa expuesta se deduce claramente que la administración contratante no queda al margen de las condiciones laborales de los trabajadores de las empresas con las que contrata, pues aunque la relación laboral le sea ajena, los pliegos que rigen las licitaciones marcan las condiciones laborales de estos -por ello los pliegos han de establecer un marco normativo respetuoso y proactivo para garantizar y facilitar el cumplimiento de las cláusulas sociales por parte de las empresas contratistas- y la administración tiene el deber de vigilar el cumplimiento de las obligaciones laborales de la empresa respecto de sus empleados, para que sean cumplidas en el marco de la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

SUGERENCIA: Para que por ese organismo, en su condición de administración contratante, y en el marco de la Ley de Contratos del Sector Público, se establezcan en los pliegos de prescripciones técnicas cláusulas sociales respetuosas y garantes con los derechos laborales de las personas que hayan de ser contratadas por las empresas prestadoras del servicio objeto de esta queja y se ejerciten adecuadamente las competencias que tiene asignadas por ley la administración, a fin de constatar y promover el cumplimiento por parte de las empresas contratistas de las obligaciones existentes en materia social y laboral.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz