Alerta por correo electrónico de las novedades

En esta Institución se tramita expediente de queja de oficio a instancias de esta Institución, que tiene por objeto conocer la problemática que se viene planteando en relación con las tasas sobre el derecho a examen en los procesos selectivos que vienen convocando los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes en el ámbito de nuestra comunidad autónoma.

En dicho expediente requerimos la colaboración de nuestras ocho Diputaciones para dirigirnos a todos los municipios afectados y solicitar información sobre el asunto investigado.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la copìosa documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución, para su traslado a los distintos municipios, concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I.- Como cuestión previa, y antes de avanzar sobre el fondo de esta Resolución, procede comentar los antecedentes del asunto que centra nuestra investigación.

En efecto, desde hace años, son numerosas las quejas que se reciben en esta Institución en las que las personas promotoras denuncian las dificultades que encuentran para acceder al empleo público municipal, toda vez que, su capacidad económica les impide hacer frente al pago de unas tasas -tasas de derecho a examen- de carácter obligatorio y requisito sine qua non para poder concurrir al proceso selectivo.

En este sentido, conviene recordar que en el año 2009 esta Institución inició la queja de oficio 09/199 al considerar oportuno, tras la crisis económica que atravesó el país en 2008, que las administraciones públicas andaluzas contribuyeran a facilitar la participación de la ciudadanía en los distintos procesos selectivos sin exigir el pago de derechos económicos alguno, ya que dicha exigencia constituye un obstáculo, en muchos casos insalvable, para el acceso al empleo público.

La referida actuación de oficio se dirigió, en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, a la Junta de Andalucía (Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración Pública), las Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes. Como resultado de la misma, formulamos Resolución con la siguiente Sugerencia:

“- Promover las acciones oportunas –en su ámbito competencial y ante el órgano competente para ello- para incorporar en las normas reguladoras de la Tasa por Derechos de Examen por participar en pruebas selectivas de acceso a la función pública local (funcionarios y personal laboral), la exención del pago de la Tasa a las personas con discapacidad igual o superior al 33 %, a quienes figuraren como demandantes de empleo durante el plazo, al menos, de un mes anterior a la fecha de convocatoria y a los participantes miembros de familias numerosas.”

Nuestra Resolución fue aceptada, por lo que acordamos decretar el cierre de las actuaciones.

No obstante, teniendo en cuenta que continuamos recibiendo quejas por los mismos motivos expuestos, consideramos necesario y oportuno abrir nueva actuación de oficio para reiterar la conveniencia de que las distintas administraciones públicas, en el momento de regular la controvertida tasa de derecho a examen, incluyan una exención o, en su caso, bonificación, a la que puedan acogerse las personas con limitados recursos económicos o especial dificultad para el acceso al trabajo. Nos estamos refiriendo a las personas desempleadas, personas con discapacidad o personas miembros de familias numerosas, si bien en esta ocasión hemos considerado oportuno dirigirnos a los Ayuntamientos con una población inferior a los 50.000 habitantes, por no haber sido ámbito de investigación en nuestra anterior actuación y por ser éstos los que en gran número continúan regulando la tasa de derecho a examen sin la aplicación de exención alguna, según se desprende de las quejas recibidas.

Además de las bonificaciones/exenciones que consideramos deberían incluir las ordenanzas fiscales reguladoras de la mentada tasa es pertinente abordar otra cuestión que ha originado también numerosas quejas, y que se refiere al elevado coste que en algunos casos alcanza la tasa, y que impide la concurrencia de muchas personas que, sin encontrarse dentro de uno de los grupos considerados como “vulnerables”, no pueden asumir el referido pago.

II.- Dado que el ámbito de esta actuación de oficio lo conforman los Municipios con una población inferior a los 50.000 habitantes, y sin poder obviar el elevado volumen de municipios de nuestra Comunidad Autónoma por debajo de los 50.000 habitantes, consideramos más eficiente y operativo -desde una perspectiva procesal- requerir la colaboración de las ocho Diputaciones Provinciales andaluzas para coordinar la petición de información que desde esta Institución se determinó; todo ello, en el marco de lo dispuesto en el artículo 96, punto 3, letra a), de nuestro Estatuto de Autonomía y en el artículo 19,1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de nuestra Institución.

Así pues, a los efectos indicados, y con objeto de conocer la realidad y la disponibilidad de las entidades locales andaluzas -con una población inferior a 50.000 habitantes- para revisar sus ordenanzas fiscales con el doble objetivo de, en su caso, aminorar el importe de la tasa de derecho a examen en base al principio de capacidad económica, para garantizar la libre concurrencia en el acceso a la función pública y, además, regular la exención o bonificación del pago para colectivos que se encuentren en situaciones de especial dificultad económica (como pueden ser el desempleo, la discapacidad o la pertenencia a familias numerosas), acordamos la apertura de queja de oficio, en aplicación de lo establecido en el artículo 1.1, en relación con el artículo 10.1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, para dirigirnos a través de nuestras ocho Diputaciones Provinciales a los mencionados municipios.

Por todo ello, con fecha 1 de marzo de 2023 nos dirigimos a las ocho Diputaciones Provinciales requiriendo su colaboración para que dichos organismos en su correspondiente ámbito provincial, recabaran de los municipios referidos la información que consideramos necesaria y que consta en los escritos de petición de informe.

III.- A lo largo de estos meses se han ido recibiendo los informes solicitados de las distintas Diputaciones Provinciales, a las que se adjuntaban los cuestionarios formalizados por las distintos municipios que han sido preguntados y, que han tenido la amabilidad de contestar.

IV.- Tras un examen detallado de toda la documentación recibida podemos extraer la siguiente información, que analizaremos por provincia:

- Almería: De los 109 municipios que han sido preguntados. 86 no tienen ordenanza fiscal. De los 23 que dicen contar con ordenanza fiscal, 12 calculan la tasa teniendo en cuenta el requisito de la capacidad económica y 8 municipios además contemplan una exención o bonificación en concepto de discapacidad y/o familia numerosa y/o desempleo (esta última con determinados requisitos de antigüedad). Y por último un dato altamente satisfactorio, cual es que 79 de los municipios prevén incluir las exenciones o bonificaciones que esta Institución planteaba en su encuesta en las ordenanzas fiscales que en un futuro próximo está previsto aprobar, o en próximas modificaciones. Y solo un número muy reducido de municipios no prevén incluir estas bonificaciones o exenciones para los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.

- Cádiz: De los municipios que han sido preguntados, podemos concluir que la mayoría no cuentan con ordenanza fiscal reguladora de la tasa de derecho de examen. No obstante, un porcentaje muy elevado de estos municipios manifiestan su voluntad de regular la tasa y reflejar en la ordenanza reguladora bonificaciones y exenciones dirigidas a los sectores más vulnerables. Así como tener en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar su cuantía.

- Córdoba: De los 24 municipios que han respondido a nuestra solicitud de información, 5 municipios han declarado no contar con ordenanza fiscal reguladora de la tasa y por tanto no cobrar dicha tasa. No obstante, manifiestan reconocer el principio de capacidad económica y las exenciones o bonificaciones en la tasa para aquellos sectores más vulnerables cuando procedan a la regulación legal de la tasa por derecho de examen. Otros 10 municipios, dicen haber tenido en cuenta a la hora de fijar la tasa el principio de capacidad económica, pero no han fijado ninguna exención o bonificación para los sectores más vulnerables; si bien estarían dispuestos a reconocerlas en posibles modificaciones de las ordenanzas. Sólo dos de los municipios preguntados han contemplado únicamente el principio de capacidad económica al determinar el importe de la tasa, sin fijar ninguna excepción ni bonificación para aquellos sectores más vulnerables, aunque manifiestan que es su voluntad incluir éstas en próximas modificaciones. Un solo municipio no ha contemplado en sus ordenanzas ninguna bonificación ni exención en la tasa para estos sectores más vulnerables ni es su intención incluir dichas exenciones /bonificaciones en el futuro.

Granada:- De los 76 Municipios que han respondido, 42 cuentan con una ordenanza reguladora de derecho a examen y 35 no cuentan con dicha regulación legal.

De los 42 que disponen de ordenanza, 17 han tenido en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar las tasas y 16 además han incluido una exención /bonificación para algunos colectivos mas vulnerables.

Por último, 30 de los municipios que han participado activamente en la encuesta han manifestado su voluntad de modificar la ordenanza para incluir las cuestiones por las que han sido preguntados; 5 responden en sentido negativo, y el resto no contesta.

Huelva: No ha contestado.

Jaén: De los 80 municipios a los que se ha dirigido la encuesta, 50 no cuenta con ordenanza fiscal reguladora de la tasa de derecho a examen, por lo que no cobran dicha tasa, 16 no tienen en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar la cuantía de la tasa, ni contemplan ninguna bonificación o exención para aquellos sectores más vulnerables.

Otros 5 municipios no han tenido en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de determinar el importe de la tasa, pero sin embargo contempla una bonificación para aquellas personas afectadas por una discapacidad igual,o superior al 33%; otros 6 municipios tampoco tienen en cuenta el principio de capacidad económica y en este caso amplían las bonificaciones exenciones a otros sectores vulnerables como los desempleados y familias numerosas.

Sevilla: Tras examinar la documentación que nos traslada la Diputación de Sevilla, consta un informe del servicio de personal de fecha 21/4/23, al que acompaña los informes de fecha 21/11/19 y 12/04/19 emitidos por la intervención y la Tesorería, respectivamente, con ocasión de la queja 09/199, promovida igualmente de oficio por esta Institución, con el mismo objeto que el presente expediente, si bien el ámbito de actuación se centraba en los municipios de más de 50.000 habitantes. Analizada toda la información, podemos concluir que es intención de dicho organismo prestar su colaboración para que, manteniendo el criterio seguido con los municipios de más de 50.000 habitantes, los municipios de menos de 50.000 habitantes -que constituyen el objeto de la presente actuación de oficio- reconozcan en sus ordenanzas fiscales la exención o en su caso bonificación en la tasa de derecho de examen a las personas que hayan sido declaradas afectas a una discapacidad igual superior al 33% y a las familias numerosas.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a los Ayuntamientos andaluces con población inferior a los 50.000 habitantes las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la autonomía local.

La Constitución Española –en su art. 140- garantiza la autonomía de los municipios, cuyo ejercicio implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley.

En ese sentido, el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce a los Municipios, Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones territoriales, entre otras, la potestad tributaria entendida como la posibilidad de intervenir en aspectos fiscales.

Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, en su art. 4.1, establece que “los municipios y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las leyes. Actúan bajo su propia responsabilidad y en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad”.

Al respecto, y teniendo en cuenta que son muchos los aspirantes sin recursos suficientes a los que el importe de la tasa les resulta excesivo e inaccesible, en el contexto de nuestra investigación, son los Municipios de menos de 50.000 habitantes los competentes para la regulación de la tasa por derecho a examen y sus posibles exenciones y/o bonificaciones.

         Segunda.- Del sostenimiento de los gastos públicos.

Según el art 31 de la Constitución Española (CE), es un deber de toda la ciudadanía contribuir al sostenimiento de lo gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

Asimismo, el art. 133 de la CE, establece que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley, y, las Corporaciones Locales –al igual que las Comunidades Autónomas- podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Por otra parte, el art. 14 de la CE proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social . Asimismo, en su art. 9.2, se consagra la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectiva.

Sobre este asunto, y centrándonos en el asunto que nos ocupa, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, fija como tope máximo para el establecimiento de la cuantía de una tasa el coste real o previsible del servicio. Es decir, el objeto de la tasa por derecho a examen es cubrir los gastos que se deriven de la celebración de un proceso selectivo convocado por una Administración pública, sin que su recaudación pueda suponer un enriquecimiento para dicha Administración. Ahora bien, ese coste opera como límite máximo, no como cuantía obligatoria; no es preciso que el importe de la tasa deba cubrir la totalidad del coste, es admisible que cubra sólo una parte y que el resto del coste del servicio se cubra mediante otros ingresos de derecho público. El establecimiento de tasas por debajo del coste es posible, puesto que el artículo 24 de la citada Ley establece que, para la determinación de la cuantía de las tasas, podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Las tasas son tributos y para el sistema tributario rige el principio de capacidad económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.1 de nuestra Carta Magna. También nuestro Alto Tribunal en sentencia 98/2019, de 31 de enero, admite la posibilidad de que el principio de capacidad económica pueda ser utilizado como un criterio modulador de la cuantía de una tasa. Por consiguiente, la cuantía de la tasa por debajo del coste real del servicio, amén de estar permitido desde un punto de vista legal, deberíamos entenderlo como una obligación por parte de las administraciones cuando la tasa afecta a un servicio objeto de un derecho fundamental, como el caso de los procesos selectivos para acceder a un puesto en la función pública que deberá estar presidido por el derecho de igualdad, debiendo los poderes públicos promover las condiciones para el libre ejercicio de este derecho, removiendo cualquier obstáculo que impida o limite dicho ejercicio.

      Tercera.- De la potestad reglamentaria de las Entidades Locales para establecer exenciones de las tasas por derecho de examen.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al regular el régimen y compensación de los beneficios fiscales establece, en su art. 9.1, que: “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales”. Precisándose, en su art. 24.4, que: “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”.

Para hacer efectivas esas exenciones y bonificaciones, previstas legalmente, en el ámbito de la Administración Local, deben de estar contempladas en la respectiva Ordenanza Fiscal cuya aprobación corresponde al Pleno de la Entidad Local correspondiente.

Y ello, de conformidad con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que dispone, en su art. 106.1, que “las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla”.

Añadiendo, en el apartado 2 del citado precepto, que “la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección”.

De acuerdo con este marco legal, el establecimiento de la tasa municipal por derechos de examen quedaría justificada por corresponder a servicios que demandan los propios afectados y cuya financiación no sería justo que se atendiera con otros recursos financieros; esta tasa se devengará conforme determine la respectiva ordenanza fiscal, cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente, por lo que las Corporaciones Locales deben aprobar una Ordenanza Fiscal reguladora de estos derechos de examen o incluir en la correspondiente Ordenanza reguladora de las tasas un apartado sobre ellos, de tal manera que, si no hay Ordenanza Fiscal que los recoja y los regule, el cobro de los mismos no sería posible.

Cuestión diferente resulta la disparidad que venimos observando sobre esta materia en las distintas convocatorias de las Corporaciones Locales, pues cada una de ellas exige la tasa que considera más oportuna.

En este sentido, este Comisionado ha podido constatar que las cuantías que se establecen como derechos de examen son un verdadero freno para la presentación de aspirantes, pues cuando los sistemas son gratuitos, el número de participantes es mayor, lo que puede ser indicativo de la afectación del principio constitucional de igualdad que pudiera suponer el deber de tener que abonar una tasa para concurrir a un proceso selectivo a determinadas personas que, por sus especiales circunstancias, no pueden hacer frente a las mismas.

Ello vendría a justificar que en las convocatorias de acceso al empleo, en el importante sector público andaluz que representan las Entidades Locales andaluzas, en las que concurran un importante número de participantes, se tuvieran en cuenta las especiales circunstancias de los colectivos más vulnerables que pudieran ver limitado su derecho de participación en los procesos selectivos por cuestiones de índole económicas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Para que se promuevan las acciones oportunas dentro del correspondiente ámbito competencial, para que los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes -que aún no lo hayan hecho, o lo hayan hecho parcialmente- cuando establezcan sus tasas por derecho a examen tengan presente el principio de capacidad económica como criterio modulador de la cuantía de las mismas, de modo que sean accesible económicamente para toda la ciudadanía en general; e incorporen exenciones y/o bonificaciones para colectivos más vulnerables, tales como los miembros de familias numerosas, personas desempleadas y personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Nos ponemos en contacto con el Ayuntamiento de Granada, en relación con las dificultades para empadronarse en el expediente promovido a instancias de D. (...), con DNI (...), previa solicitud formal el día 30 de octubre de 2023.

Una vez analizado la documentación aportada, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente,

RESOLUCIÓN en base a los siguientes

ANTECEDENTES

1. Que D. (...) instó procedimiento de solicitud de alta de empadronamiento en fecha 30 de octubre de 2023 en el domicilio sito en C/ (...) (según consta en el Contrato de Arrendamiento) o Letra (...) (según consta en la propia solicitud y que reconoce el propio Ayuntamiento).

3 Que el interesado ha recibido dos comunicaciones de esa Administración Local de fechas 4 de diciembre de 2023 y de 22 de enero de 2024, donde se le indica que según Informe del Inspector “En la planta rotulada como segundo hay cuatro puertas. Los interesados acceden a su vivienda por la cuarta puerta contando en sentido horario y está sin rotular” y que “En la solicitud de empadronamiento el domicilio aparece como C/ (...), en el contrato de arrendamiento como 2º izquierda”. Y a la vista de todo lo anterior, finalmente “se le requiere para que concrete el domicilio en el que debe procederse al empadronamiento, debiendo estar rotuladas todas las plantas y puertas de acceso a las viviendas de forma visible y correcta. Una vez rotulado, debe manifestarse por escrito para comprobación posterior por el Ayuntamiento”.

3. El Sr. (...), en escrito de fecha 28 de diciembre de 2023, registrado con número de entrada 197886 en la Oficina Municipal de Registro e Información del Ayuntamiento de Granada, vuelve a exponer su situación, citando en el mismo la normativa de aplicación y los derechos que le asisten, considerando que ha cumplido su obligación de inscripción en el Padrón de habitantes, que ha recibido la visita del Inspector Municipal que pudo confirmar reside de forma habitual en el domicilio indicado, que ha presentado su contrato de arrendamiento y que en todo caso respecto de la necesidad de que la vivienda deba esta rotulada, considera que esta cuestión se le deberá requerir a la propiedad, y no él como arrendado, solicitando que se lleve a cabo el empadronamiento “sin relación con la rotulación de la vivienda”, pues sigue constando empadronado en Segovia, y no en Granada, donde trabaja y reside.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Así en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, se recogen otros principios de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios o el de buena fe concretado en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

El artículo 16 de la LRBRL en su apartado primero dispone:

“El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Así el Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone:

“Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

En relación a la inscripción en el padrón municipal, el artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, establece lo siguiente:

“Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que:

“Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”. Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, que recogen en el informe remitido, en su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el art.17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que:

“El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Unos requisitos no acordes con la normativa en vigor para proceder al empadronamiento, que en caso de no disponer de los títulos que acrediten la relación jurídica con la mencionada vivienda, “podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”

En cuanto al plazo para proceder al empadronamiento en los apartados 11 a 13 de las consideraciones generales de la citada resolución se recoge que el plazo para proceder al empadronamiento, tras los actos de trámite necesarios será de tres meses, tal y como se establece en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 y que si el ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo.

A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que Don (...) ha solicitado el empadronamiento en la vivienda consignada en su hoja padronal, en cumplimiento de sus obligaciones legales, aportando a su solicitud, copia del contrato de arrendamiento, habiéndose por Servicios Técnicos, con la única discrepancia o duda si la vivienda en la habita en la cuarta planta deba ser considerada como izquierda o letra A, letra que al parecer reconoce el propio Ayuntamiento de Granada como domicilio a los efectos de las propias notificaciones recibidas por la persona interesada.

Por su parte, con la información de la que se dispone, el Ayuntamiento de Granada ha procedido a requerir al interesado para que ejecute la rotulación de “todas las plantas y puertas de acceso a las viviendas de forma visible y correcta. Una vez rotulado, debe manifestarse por escrito para su comprobación posterior por el Ayuntamiento”, informando con posterioridad al ayuntamiento. Una obligación que excede de las prerrogativas del solicitante dado que no forma parte de la propiedad del inmueble y ni tan siquiera el propietario del mismo pudiera asumir esta obligación en espacios que no son de su competencia dado que se refiere a la totalidad el edificio.

Y le traslada que “en caso de no subsanar la falta de tales documentos en el plazo de DIEZ DÍAS, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución dictada ala efecto, con archivo de de las actuaciones, declarando el no empadronamiento”, sin tener en cuenta los perjuicios que se le pueden ocasionar al solicitante por el retraso de su empadronamiento.

Se ha de tener en cuenta que frente a la obligación del solicitante de solicitar su empadronamiento está el de la administración en proceder al mismo cuando se aporte la documentación requerida o bien se compruebe que se reside de forma efectiva en el mismo, tal y como se ha realizado en este caso.

Por lo tanto se ha de dar como válida la documentación acreditada como prueba de residencia en el domicilio de indicado de su municipio, y no realizar una presunción negativa de la efectiva residencia en el domicilio indicado, en base a la correcta rotulación del inmueble.

Es más se puede comprobar que desde su ayuntamiento se le han enviado notificaciones relativas al expediente que han sido debidamente recogidas, por lo que es razonable que se puedan realizar en el domicilio indicado.

Se ha de tener en cuenta que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, siendo la inscripción padronal completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda y las obligaciones que corresponde a los propietarios de los inmuebles.

El paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, dado que el Ayuntamiento podrá articular los medios que considere oportuno para comprobar que realmente se residen en la vivienda donde se solicita el empadronamiento.

Todo ello teniendo en cuenta que el empadronamiento en el que realmente se reside genera derechos para las personas solicitantes relacionadas con el desenvolvimiento de su vida personal y el acceso a los recursos públicos de referencia, como son el centro de salud, el colegio de sus hijos, en el caso en el que los hubiera o el centro de servicios sociales al que acudir.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, como así ha sucedido en la solicitud que realiza el Sr. (...), y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón municipal de habitantes de Granada, sin exigir obligaciones que no pueden ser ordenadas por el solicitante del expediente, como es el caso que nos ocupa.

RECOMENDACIÓN 2, para que cuando hayan transcurrido los tres meses sin dictar resolución se proceda al empadronamiento de la persona solicitante operando el silencio positivo, sin perjuicio de que se ordenen las diligencias que se estimen oportunas al respecto, como es el caso objeto de la resolución.

SUGERENCIA 1, para que se arbitren los medios para que el caso de falta de rotulación de plantas y puertas de edificios residenciales, se requiera a la propiedad del inmueble, y si no cumpliera tal obligación en el plazo fijado por requerimiento, se proceda a su colocación por el personal de los Servicios Municipales de Obras o personal designado por el Ayuntamiento con gastos a cargo del propietario del edificio e independientemente de la posible adopción de otros medios de ejecución forzosa así como de la sanción que le correspondiera por el incumplimiento, y ello si perjuicio de los derechos de empadronamiento que asisten a las personas solicitantes que residen de forma efectiva.

SUGERENCIA 2.- Para que en virtud del ejercicio de una buena administración se ponderen todos los factores relevantes a efectos de la toma de la mejor decisión posible sin dilaciones indebidas y velando por la defensa de los interesados.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Nos ponemos en contacto con la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad de Málaga en relación con el expediente promovido a instancias de D. (...), con DNI (...), relativo, de un lado, a la falta de respuesta a la reclamación previa que interpuso frente a la Resolución de su grado de discapacidad y, de otro, a consecuencia del excesivo retraso en la obtención de cita previa para la revisión por agravamiento de su grado de discapacidad.

Una vez analizado el informe recibido, puesto el mismo en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular RESOLUCIÓN en base a los siguientes

ANTECEDENTES

1. Con fecha 5 de febrero de 2024 se recibió en esta Institución, escrito de queja en el que el promotor de la misma nos trasladaba que, tras más de dos años de espera, había conseguido ser valorado por el Centro de Valoración y Orientación de Málaga, habiendo obtenido una puntuación que, a su juicio, no se correspondía con la gravedad de su enfermedad, dado que no se habían tenido en cuenta ciertos informes médicos, por lo que con fecha 31 de marzo de 2023 había decidido interponer una reclamación previa a la vía jurisdiccional sin haber obtenido respuesta alguna.

Igualmente, nos trasladaba que con fecha 13 de septiembre de 2023 había solicitado la revisión por agravamiento de su grado de discapacidad sin que, a día de presentación de la queja y, habiendo transcurrido el plazo máximo recogido para la resolución de este tipo de procedimientos en la legislación actual vigente, hubiese recibido ninguna contestación al respecto.

2.- Tras aportar la documentación requerida se admitió a trámite la queja, requiriendo el día 2 de abril de 2024 la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad de Málaga solicitando conocer la fecha aproximada en la que el interesado obtendría cita para la revisión de su grado de discapacidad, así como la solicitud de que se resolviese, sin más dilaciones, la reclamación previa que había formulado frente a la Resolución de su grado de discapacidad.

4.- El 31 de mayo de 2024 tuvo entrada el informe de la citada Delegación Territorial donde se nos trasladaba: “Según consta en el Sistema Informático de Servicios Sociales, en relación a D. (...), comunicarle que consta que su solicitud tuvo entrada en el registro de esta Consejería con fecha 13 de septiembre de 2023, encontrándose actualmente pendiente de tramitación. Del mismo modo, consta la presentación de Reclamación Previa contra el grado de discapacidad reconocido, interpuesta con fecha 31 de marzo de 2023, encontrándose igualmente pendiente de tramitación.

En relación con lo anterior, señalar que este Centro cuenta con una elevada demora en la tramitación de sus procedimientos. Actualmente, se encuentran citando y valorando aquellas solicitudes de revisión que tuvieron entrada hasta noviembre de 2021, y reclamaciones hasta febrero de 2023. Por otro lado, la media en la lista de espera se sitúa en mínimo dos años desde la fecha de solicitud(…)

Entendemos su interés en obtener una fecha aproximada para la valoración del solicitante, sin embargo, debido a la situación actual y a la entrada de tres equipos de valoración adicionales para llevar a cabo las valoraciones, es difícil proporcionar una fecha precisa en este momento. Es importante destacar que la incorporación de estos nuevos equipos debería ayudar a reducir la lista de espera. No obstante, debido a la naturaleza de los procedimientos, el periodo de formación necesario y a las posibles variaciones en la carga de trabajo es, por ende, en la actualidad imposible proporcionar ese dato, hasta en tanto, todos los equipos estén en pleno funcionamiento”.

De todo lo expuesto y, atendiendo a otros expedientes de queja recibidos por esta Institución, en los que también se ha puesto de manifiesto la falta de pronunciamiento sobre la fecha aproximada en la que los/as interesados/as obtendrán citación para la valoración/revisión de su grado de discapacidad, así como los retrasos en las contestaciones a las reclamaciones previas interpuestas frente a las Resoluciones de sus grados de discapacidad en relación a esta Delegación Territorial, estimamos oportuno efectuar una serie de consideraciones que se traducen en un alcance más general, con la finalidad de velar y dotar de una mayor protección, no solo los intereses y derechos del interesado, sino de todas las personas que se ven inmersas en este procedimiento en su generalidad.

Así, esta Institución establece las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio,
con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Por su parte, la jurisprudencia de este país también ha determinado, con mayor precisión, que se entiende por buena administración incluyendo, dentro de dicho concepto, el principio de “diligencia debida”. Así, puede mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2020 (recurso 1652/2019) que recoge una visión más genérica de lo que se espera y entiende por “buena administración”:

“Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42)” (…)

“constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente (…)

“y –como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene –debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos”.

SEGUNDA.- Del derecho del interesado a interponer la reclamación previa y de la obligación de la Administración de resolver la misma de manera expresa en tiempo y forma.

Viene a establecer el artículo 13 del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad (en adelante, Real Decreto 888/2022): “Contra las resoluciones de reconocimiento de grado de discapacidad y de revisión del grado de discapacidad que se dicten por la Administración competente, las personas interesadas, con o sin medidas de apoyo para el ejercicio de su capacidad jurídica, podrán interponer reclamación previa a la vía jurisdiccional social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social”.

Por su parte, el artículo 71.5 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social indica: “Formulada reclamación previa en cualquiera de los supuestos mencionados en el presente artículo, la Entidad deberá contestar expresamente a la misma en el plazo de cuarenta y cinco días. En caso contrario se entenderá denegada la reclamación por silencio administrativo”.

Del mismo modo, el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 de la LPAC establece que “El
personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el
despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo”, pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

En el presente caso, la reclamación previa fue presentada, como se ha indicado anteriormente, el día 31 de marzo de 2023 sin que, más de un año después, se hubiese procedido a la contestación de la misma.

Esta inactividad por parte de la Administración, que da lugar al silencio administrativo desestimatorio podría suponer la imposición al promotor de la queja de interponer la correspondiente demanda jurisdiccional social, en caso de querer ver cumplidas sus pretensiones, siendo esta actuación una consecuencia derivada única y exclusivamente de la falta de actuar con la diligencia debida por parte de la Administración. Se ha de tener en cuenta que la persona interesada tiene el derecho a recibir respuesta para conocer la postura de la Administración y, sobre todo, para poder recurrirla si está en desacuerdo.

Sin embargo, el hecho de que, tal y como ocurre en el presente caso, el interesado haya acudido a la vía de la revisión por agravamiento de su grado de discapacidad y no a la interposición de la correspondiente demanda, no quiere decir que esté conforme con el sentido del silencio y, mucho menos, que debido a esta decisión, el órgano competente obligado a resolver ya no tenga impuesta esta obligación.

En relación a lo expuesto, podemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008,
dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-
2005, Fundamento Jurídico 3:

“Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa”.

En definitiva, puede concluirse que, la institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, ni queda sujeta al sentido del silencio.

TERCERA.- Del derecho del interesado a conocer una fecha aproximada en la que obtendrá citación para la revisión por agravamiento de su grado de discapacidad.

El artículo 53.1.a) de la LPAC recoge el derecho que tiene el interesado a “conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos
en los que tengan la condición de interesados”.

En este sentido, debe indicarse que, tal y como se desprende del informe mencionado, actualmente se están citando las solicitudes que tuvieron entrada en noviembre de 2021, lo cual implica que, durante más de 2 años, la única información a la que pueden acceder los interesados en relación a este procedimiento es que su solicitud se encuentra en “tramitación”.

Igualmente, cabe destacar que, en lo que respecta a la solicitud realizada por esta Institución, relativa a la obtención de una fecha aproximada para citación, Málaga es la única Delegación Territorial que, incluso antes de que se incorporasen los nuevos equipos de trabajo a los que se hace alusión en el informe, no nos ha proporcionado dicho dato.

De lo expuesto, debe entenderse que es posible estimar la fecha aproximada en la que las personas solicitantes van a recibir respuesta a sus procedimientos, tal y como hacen el resto de Delegaciones Territoriales de Andalucía.

Además, esta solicitud de información a la cual, como ya se ha determinado, tienen derecho los interesados, está muy relacionada con el principio de la transparencia pública de la Administración y, por ende, con el ejercicio por parte de ésta de una buena administración y de un actuar con la debida diligencia.

Al menos, así viene recogido en el preámbulo de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía que, concretamente, expone: “Mención especial merece la relación de la transparencia con el derecho a una buena administración reconocido en el artículo 31, que comprende el derecho de todos ante las administraciones públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable”.

Por todo lo anteriormente expuesto, así como conforme a los principios recogidos en la consideración primera de la presente Resolución y la Jurisprudencia mencionada en ella, entiende esta Defensoría que, para que la Administración actúe conforme a los mismos, es necesario proporcionar a los interesados información suficiente en relación a su procedimiento, no bastando, por ende, el dato relativo a que su procedimiento se encuentra en “tramitación”, sino siendo necesario proporcionarles una fecha aproximada en la que, previsíblemente, podrán ver cumplidas sus expectativas. En este sentido, debe recalcarse que lo que esta Institución solicita es, como bien se indica, una fecha aproximada, sujeta, por tanto, a oscilaciones y fluctuaciones.

Todo ello, poniendo de manifiesto que nadie tiene más fácil acceso que el propio Centro de Valoración y Orientación de Málaga a los datos relativos al volumen de solicitudes de reconocimiento/revisión de la discapacidad que tiene por resolver, el número de solicitudes que deben ser objeto de priorización, el personal técnico y administrativo con el que cuenta, el momento de formación en el que se encuentra el mismo, su periodo vacacional, su equipo informático y material, así como el resto de condiciones que pueden incidir en la previsión solicitada.

En definitiva, se trata de una forma de actuar que respondería al principio de proximidad a los ciudadanos, un principio de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía que ha de implicar ponernos en el lugar del otro y, por lo tanto, entender la necesidad que tienen los solicitantes de saber la fecha aproximada en la que se va a resolver su procedimiento, ya que ellos no pueden conocer ni el volumen de expedientes que tienen pendientes, ni los recursos humanos y técnicos de los que disponen.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado
primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le
formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos citados en el cuerpo de la presente resolución.

RECOMENDACIÓN 1, de alcance general, para que se le traslade a las personas interesadas la fecha aproximada en la que se procederá a la valoración o revisión por agravamiento del grado de discapacidad.

RECOMENDACIÓN 2, de alcance general, para que se proceda, sin dilaciones, a la contestación de las reclamaciones previas interpuestas frente a las Resoluciones del grado de discapacidad.

RECOMENDACIÓN 3, para que se traslade al interesado en la queja de referencia, una fecha aproximada en la que se procederá a la revisión pro agravamiento de su grado de discapacidad.

RECOMENDACIÓN 4, para que se proceda, sin más dilaciones, a la contestación de la reclamación previa interpuesta el 31 de marzo de 2023 por el promotor de la queja frente a la Resolución de su grado de discapacidad.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Han tenido entrada en esta Defensoría del Pueblo Andaluz numerosos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan nuestra intervención por las dificultades que están encontrando en la tramitación de su padrón.

Estas personas, de origen migrante y residentes en los asentamientos chabolistas sitos en su localidad, adjuntan a sus escritos de queja tanto copia de las solicitudes debidamente registradas en su Corporación como de la documentación adjuntada a cada uno de los expedientes.

Dada la relevancia que tiene el padrón para el acceso a derechos y prestaciones tan relevantes como la educación, los servicios sociales, atención sanitaria y que es requisito para adquirir la vecindad administrativa además de una obligación jurídica de todas las personas que residen en nuestro país, esta Institución, una vez analizadas las quejas recibidas, en cumplimiento del art. 26 de nuestra Ley Reguladora, formulamos la siguiente Recomendación en base a los siguientes

ANTECEDENTES

I.- El pasado 31 de mayo tuvieron entrada en esta Defensoría 12 escritos de queja,(24/4228, 24/4226, 24/4225, 24/4224, 24/4222, 24/4221, 24/4220, 24/4218, 24/4217, 24/4214, 24/4212 y 24/4182), adjuntando copia de los expedientes en los que constaban la siguiente documentación:

• Solicitud de empadronamiento.

• Designación de representante a los efectos de la tramitación del expediente.

• Fotografías de las chabolas en la que residían, así como el paraje y las georeferencias en las que se localizan.

• Pruebas complementarias que acreditan su residencia en el municipio, como justificante de visitas médicas en los servicios sanitarios de su localidad desde 2020, envío de dinero desde el mismo año, etc.

Igualmente aportan resoluciones desestimatorias a dichas solicitudes, trasladando sus representantes que han sido recurridas por considerar que no es acorde a la normativa en vigor.

II.- Entre las fundamentaciones para desestimar las resoluciones emitidas destacamos, el informe de los servicios sociales comunitarios que indica:

• Que no se puede acreditar la habitualidad de la residencia del interesado en el domicilio solicitado en el término municipal de Lucena del Puerto.

• Que no resulta posible para estos Servicios Sociales municipales efectuar comunicaciones o notificaciones en el domicilio donde solicita el empadronamiento.

• No es usuario de los Servicios Sociales Municipales.

Por todo ello, se informa DESFAVORABLE LA INSCRIPCIÓN PADRONAL SOLICITADA.”

En ningún momento se documenta en los expedientes si se han realizado visitas por parte de personal de ese Ayuntamiento a las chabola indicadas e identificadas como domicilio a los efectos de documentar que la persona solicitante reside de forma efectiva en el lugar indicado, dado que, tal y como se ha señalado se ha aportado georeferencia y fotografía a este respecto y nos consta que tanto los funcionarios de la policía local como de la guardería rural conocen las ubicaciones de las chabolas.

Analizado el contenido de la resolución de Alcaldía, la documentación adjunta así como lo argumentado en el escrito de queja, estimamos oportuno efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

El desarrollo del derecho a una buena administración de las personas implica la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de direccionalidad.

Supone esto que la Administración ha de considerar todos los elementos relevantes para la toma de decisiones y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

SEGUNDA: Obligación de todo ciudadano de inscribirse en un Padrón de Habitantes.

Establece el art. 15 de la LBRL que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”.

Esta obligación se corresponde con la que, regulada también en el mismo cuerpo normativo, tienen los Ayuntamientos de la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal así como la de realizar aquellas actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados su Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad. Por lo tanto ha de ser un correlativo que frente a una obligación de las personas exista otra de la administración de proceder al empadronamiento, siempre que se documente que efectivamente se reside en el domicilio indicado.

La inscripción padronal otorga a la persona interesada la condición de vecindad administrativa, así se recoge en el art. 15 de la LBRL cuando establece que los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio.

Asimismo, tal y como se indicaba con anterioridad, es requisito de acceso a derechos y prestaciones como la sanidad, la educación o el acceso ayudas económicas como la RMISA y en el colectivo de personas migrantes el padrón se requiere para determinar la Corporación competente para la elaboración y entrega del informe de inserción social.

TERCERA: Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal: Acreditación del domicilio de las personas solicitantes.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal en su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el art.17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Especial relevancia adquiere en el caso que nos ocupa la potestad del gestor municipal de, como se indica e la resolución de referencia, comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita donde se indique en la solicitud de alta, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

CUARTA: Empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio.

En la Instrucción del INE antes citada, en su apartado 3.3 se detallan las indicaciones respecto a las casos especiales de empadronamiento entre los que hay mención expresa a la tramitación del padrón en infraviviendas.

Se establece que “como se ha indicado anteriormente, el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.

En la Resolución de Alcaldía notificada a los interesados desestimando su inscripción en el padrón se argumenta que consultados los Servicios Comunitarios de la Diputación de Huelva éstos manifiestan que las personas solicitantes no son usuarios de los Servicios Sociales, indicando a continuación que no se puede acreditar por tanto la habitualidad de la residencia en el domicilio solicitado.

Ni en la legislación de aplicación ni en las Instrucciones elaboradas por el INE se establece como requisito para tramitar el alta en el padrón ser usuario de los Servicios Sociales ni se determina como medio de prueba de la habitualidad de la residencia en un municipio el informe de los SS.SS.CC. En el caso que nos ocupa las personas solicitantes aportan documentación con la que acreditan su residencia en Lucena del Puerto identificando sin dudas su domicilio y que no ha sido valorada por su Corporación.

En el apartado 3.3 de la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, arriba transcrito, se establece que las infraviviendas pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.

Las condiciones enumeradas en la resolución de alcaldía notificada al interesado se desarrollan para las situaciones más extremas que puedan plantear la duda sobre la procedencia o no de su constancia en el padrón municipal que, desde esta Defensoría entendemos no son de aplicación a estos casos, toda vez que la dirección facilitada por las personas interesadas está debidamente identificada y que tal y como se recoge también en la meritada Resolución el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

En este sentido se hace constar que ya se han dictado sentencias referidas a resoluciones desestimatorias de empadronamiento en chabolas en el municipio de Lepe. Así, a modo de ejemplo, la Sentencia 345/2020 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de Huelva falló estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. (…..), declarando su derecho a estar empadronado en el término municipal de Lepe con efectos desde la presentación de la solicitud en el Ayuntamiento .

QUINTA: Actuaciones de esta Defensoría respecto a la tramitación del padrón de los residentes migrantes en los asentamientos ubicados en su término municipal.

Esta Defensoría ha solicitado la colaboración de su Corporación en la tramitación de otros expedientes de queja en los que sus promotores solicitaban nuestra intervención por las dificultades que encontraban en la tramitación de su padrón.

Así en la respuesta requerida a su Ayuntamiento en los expedientes de queja Q22/8204, Q22/8205 y Q22/8206, cuando nos aclaraban el procedimiento establecido para la gestión de las solicitudes de padrón de quienes residen en los asentamientos de Lucena nos indicaban que:

“Este Ayuntamiento sigue en los empadronamientos, como no puede ser de otra manera, las instrucciones emanadas del INE y la legislación vigente. Los expedientes siguen los siguientes pasos:

1. Solicitud

2. Informes de Policía Local o Guardería Rural cuando proceden para verificar la realidad del empadronamiento.

3. Providencia solicitando informe de Servicios Sociales Comunitarios cuando procede.

4. Informe de Servicios Sociales Comunitarios.

5. Resolución y notificación”

SEXTA: El padrón es la puerta de acceso al disfrute de otros derechos y por lo tanto actúa como un “metaderecho” que ha de ser tomado en cuenta en relación a los colectivos especialmente vulnerables:

Las Corporaciones Locales deben facilitar a las personas que residen en sus términos municipales el alta en el padrón para que éstas puedan dar cumplimiento al mandato legal del art. 15 de la LBRL.

El alta en el padrón, como se ha ido esbozando, garantiza el acceso a prestaciones y derechos de extrema relevancia para quienes presentan situaciones de especial vulnerabilidad y que por tanto precisan, por ejemplo, de la intervención de los Servicios Sociales Comunitarios de su localidad para la que se precisa padrón.

Asimismo es requisito sine qua non para la obtención de la vecindad administrativa que también garantiza el acceso a los derechos y obligaciones recogidos en el art. 18 de la LBRL y que en el caso de personas de origen migrante en situación de irregularidad administrativa es preceptivo para la emisión y entrega del informe de inserción social, competencia del Ayuntamiento en el que las personas interesadas estén empadronadas.

Ambas cuestiones, vecindad y regularidad administrativa, son piezas clave en los procesos de integración de los vecinos de origen extranjero que deciden en su proyecto migratorio. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.

Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.

En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante,establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad

A MODO DE CONCLUSIÓN, se considera acreditado en los distintos expedientes de queja, que los promotores de las mismas aportan junto a la solicitud de inscripción en el padrón, la identificación de la chabola en la que residen, junto a las georeferencias, así como pruebas de su permanencia en el municipio de Lucena del Puerto, a través de documentación de asistencia en distintas fechas a los servicios médicos de la localidad, envío de dinero, etc.

Que no nos consta que se haya aportado informes de Policía Local o Guardería Rural para verificar la realidad del empadronamiento tal y como nos indicaron que procedían en otros expedientes de queja ( Q22/8204, Q22/8205 y Q22/8206)

Tal y como consta en la Resolución de referencia, “las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón”, más cuando en estos casos se cuenta con la geolocalización.

Que por lo tanto, entendemos que los expedientes que nos ocupan no pueden ser objeto de un empadronamiento ficticio, sino de una inscripción padronal en la dirección indicada, siempre y cuando quede acreditado que la persona reside de manera efectiva en el mismo a través de los medios que estimen oportuno.

Una obligación del ciudadano como es la de empadronarse en el lugar donde realmente reside, tiene que ir acompañada de otra de la administración, dado que en caso contrario se estaría impidiendo la primera.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: Que tramiten los expedientes de empadronamiento en los plazos legalmente previstos que conforme el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 será de tres meses, siendo que en estos expedientes opera el silencio positivo tal y como se establece en el art. 24 del mismo precepto legal, y que en su caso se reconozca y declare la fecha de efecto desde la presentación de la solicitud en el Ayuntamiento.

RECOMENDACIÓN 2.- Que para acreditar la habitualidad en la residencia de las personas que, ocupando los asentamientos chabolistas de su municipio solicitan el alta en el padrón, se articulen los mecanismos que consideren oportunos para verificar la residencia de los solicitantes de empadronamiento y en su caso procedan a la inscripción padronal.

Dado que estas personas suelen ser trabajadoras del campo, se deberá de adoptar las medias oportunas para que en caso de girar visita al lugar indicado, ésta sea compatibles con su actividad laboral.

RECOMENDACIÓN 3.- Que para dar cumplimiento al mandato del art. 17 de la LRBL procedan a la actualización del censo de las personas que residen de forma continuada en los asentamientos de su término municipal tal y como se recoge en el apartado 5.1.3.2 en el que se indica que “Los Ayuntamientos declararán de oficio la inscripción en su Padrón como vecinos a las personas que vivan habitualmente en su término municipal y no figuren inscritas en el mismo, al amparo del artículo 73 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales”.

RECOMENDACIÓN 4.- Que se tome en cuenta los criterios invocados en las anteriores recomendaciones, tanto en las nuevas solicitudes como en la resolución de los expedientes recurridos y que se encuentran en trámite.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz