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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Complejo Hospitalario Torrecárdenas por la que recomienda que se inicie una investigación detallada que permita conocer los fallos de seguridad en el mecanismo de protección de datos personales de ese centro hospitalario, y se proceda a corregir los mismos.

Recomienda igualmente que efectivamente se inicie el procedimiento de rectificación en relación con los ficheros que contienen los datos de salud de la interesada, así como el correspondiente a los de la otra paciente de haberse visto igualmente afectada, y que se dé cuenta a esta última de lo sucedido advirtiéndole del derecho que le asiste a recabar la tutela de la agencia española de protección datos.

ANTECEDENTES

La interesada acudió a esta Institución para relatar las incidencias acaecidas en relación con su solicitud de acceso a su historial clínico, motivada por las circunstancias que tuvieron lugar en el curso de la asistencia proporcionada desde ese centro hospitalario.

En concreto nos refiere que fue en diversas ocasiones al servicio de urgencias del centro de salud Virgen del Mar con dolores abdominales, y que por el mismo motivo también se personó en el servicio de urgencias hospitalario, sin que se llegara a detectar la causa de su dolencia.

Con posteriordad en consulta de ginecología se le llegó a diagnosticar de endometriosis y adenomiosis, programándose su intervención quirúrgica, aunque con carácter previo sufrió una torsión ovárica, siendo definitivamente operada el 17.6.2013.

Pues bien, el problema que nos traslada se plantea inicialmente cuando en la consulta de revisión prevista, la facultativa no puede constatar que hubiera sido previamente intervenida, interpelándola al respecto de la causa de su comparecencia.

Fue entonces cuando por boca de aquella tuvo conocimiento de que su historia estaba mezclada con la de otra paciente (al parecer con igual nombre y apellidos), circunstancia que la llevó a solicitar copia de aquella.

Puesta a disposición de la misma tras una espera de varios meses, la interesada comprobó que en la documentación aportada figuraban datos personales correspondientes a la otra paciente (número de la Seguridad Social, domicilio, y DNI), aparte de que el historial no se correspondía con el suyo, por lo que efectuó la correspondiente reclamación que dio como resultado la comunicación de la subsanación de los defectos apreciados, a la que se acompañaba la afirmación de que no se reiteraría lo ocurrido.

No dejaron de sucederse incidentes en consultas subsiguientes, puesto que las citas solicitadas por ella eran anuladas a veces por la otra paciente y viceversa, decantándose entonces, y ante la alarma que le producía esta situación, por la suscripción de un seguro sanitario privado para garantizar su continuidad asistencial.

Con el paso del tiempo quiso de nuevo comprobar si se había cumplido el compromiso de ese centro, y en torno a mayo del año pasado ejerció de nuevo su derecho a acceder a su historial, siendo avisada para la recogida del mismo, y entregada directamente de una copia de la historia de la otra paciente, con revelación de todos sus datos médicos y personales, en lugar de la suya propia.

Pues bien, tras admitir la queja a trámite y solicitar el informe previsto en el art. 18.1 de nuestra Ley reguladora a esa Dirección Gerencia, recibimos un breve escrito por el cual se limitan a decirnos que efectivamente existió un error humano a la hora de entregrar la documentación solicitada, pero además reconocen que aún persiste un episodio asistencial con los datos erróneos, por lo que anuncian la iniciación de oficio de un procedimiento de rectificación de datos clínicos, para la subsanación de los errores detectados, tanto en el formato papel como en el electrónico.

CONSIDERACIONES

La interesada acude a esta Institución ante la preocupación que le suscita la confusión de los datos relacionados con su historia sanitaria, con los de otra paciente de su mismo nombre y apellidos, por las consecuencias que de esta situación se le pueden generar en caso de precisar nuevamente asistencia, a la vista de las incidencias acaecidas, y la comprobación de que los errores reiteradamente detectados no han sido subsanados por ese hospital, a pesar de los anuncios realizados en tal sentido.

Ciertamente, ni de la comunicación de la interesada ni del contenido del informe se deduce con claridad el alcance de dicha confusión, deduciendo en definitiva que se le han asignado episodios asistenciales propios y ajenos, y que se le ha entregado por dos ocasiones documentación relativa a estos últimos, produciéndose una vulneración del derecho a la intimidad y la protección de datos personales de la paciente afectada.

Nos encontramos por una parte que la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, efectúa un reconocimiento del derecho a la intimidad de aquel, el cual se traduce en “el respeto del carácter confidencial de los datos referentes a su salud, y a que nadie pueda acceder a ellos sin previa autorización amparada por la ley”.

Al mismo tiempo se prevé el derecho del paciente a acceder a la documentación de la historia clínica, y los datos que figuren en ella.

Por otro lado, tanto la Ley 15/99, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, como el reglamento que la desarrolla (aprobado por Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre), se dedican a establecer medidas destinadas a proteger las libertades y derechos de las personas físicas en lo que concierne al tratamiento de sus datos personales.

Así, la primera califica los datos relacionados con la salud como especialmente protegidos, existiendo la obligación de adoptar medidas organizativas y técnicas que garanticen su seguridad y eviten su alteración, pérdida, tratamiento o acceso no autorizado. El segundo por su parte los incluye dentro del grupo de ficheros respecto a los que deben aplicarse medidas de seguridad de nivel alto.

Pues bien, a pesar de todo ello, del relato de la interesada y el contenido del informe administrativo se deduce que han existido fallos reiterados en las medidas de seguridad aplicadas, que han permitido una cesión ilegítima de los datos personales relativos a la salud de una tercera persona.

Y es que, ya en un primer momento, la facultativa que atendió a la interesada detectó las disfunciones que afectaban a su historia y la falta de correspondencia de los espisodios asistenciales que se vinculaban a sus datos identificativos, sin que ello motivara ningún tipo de rectificación.

De hecho, la interesada solicitó a raíz de dicho incidente el acceso a su historial clínico, y pudo comprobar personalmente lo anteriormente indicado, tras el análisis de la documentación entregada.

Pero es que a pesar de las afirmaciones de ese centro en orden a la subsanación de este problema, y transcurrido un plazo de tiempo más que prudencial, la segunda petición de copia de la historia clínica que efectuó la interesada se saldó con una nueva cesión prohibida de los datos personales de la otra paciente.

No es de extrañar, por tanto, a la vista de lo expuesto, que el anuncio de inicio del procedimiento para la rectificación, que se contiene en el informe emitido por ese hospital, nos suscite desconfianza en cuanto a su efectiva realización.

Desconocemos por otra parte si la persona afectada por esta evidente vulneración de los derechos a la intimidad y protección de datos personales ha tenido conocimiento de ello, y si de alguna manera la interesada en queja se ha visto afectada recíprocamente por el conocimiento por parte de aquella de sus datos de salud.

Pero resulta obvio que se ha cometido una infracción grave de la normativa de protección de datos, que podría dar lugar a la intervención de la Agencia Española de Protección de Datos, con el inicio de un procedimiento sancionador, y aún cuando a la vista de la titularidad pública del fichero no cabría la imposición de sanciones de carácter pecuniario, si podrían ordenarse medidas para el cese o la corrección de los efectos de la infracción, aparte de proponerse el inicio de actuaciones disciplinarias, si procediere.

Por ello, con independencia de que la interesada o la otra paciente afectada pudieran recurrir a dicho organismo, y al margen del procedimiento para la rectificación de los archivos correspondientes a las historias clínicas implicadas, nos parece que ese hospital debería llevar a cabo una investigación detallada de lo sucedido con revisión de las medidas de seguridad, para poder detectar el origen de las vulneraciones que se han puesto de manifiesto y establecer los mecanismos que realmente impidan que vuelvan a suceder.

Al mismo tiempo, creemos que la paciente cuyos datos han sido cedidos a la interesada, debería ser informada al respecto por ese hospital, advirtiéndole de la posibilidad que le asiste de solicitar el amparo de la mencionada agencia española de protección de datos, e incluso en caso de acreditar la existencia de daño efectivo, de requerir la reparación del mismo por medio de la correspondiente indemnización.

Y es que, en todo caso, no podemos olvidar el riesgo cierto de perjuicio para la salud de la interesada (y puede que para la de la otra paciente también) por la asignación de procesos patológicos, o episodios asistenciales que realmente no ha padecido, tratamientos que no ha recibido, etc.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a esa Dirección Gerencia del hospital Torrecárdenas, de acuerdo con lo previsto en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES por considerar incumplidos los siguientes preceptos:

*De la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad: art. 10.1

*De la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía: art. 6.1.b)

*De la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica: art. 7.1

*De la Ley 5/99, de 13 de diciembre, de Protección de datos de carácter personal: art. 7.3 y 11

RESOLUCIÓN

Con idéntico fundamento normativo estimamos conveniente dirigirle las siguientes:

RECOMENDACIÓN 1: Que se inicie una investigación detallada que permita conocer los fallos de seguridad en el mecanismo de protección de datos personales de ese centro hospitalario, que han producido la vulneración de derechos constatada, y se proceda a corregir los mismos con el objeto de que este tipo de infracciones no vuelvan a producirse.

RECOMENDACIÓN 2: Que efectivamente se inicie el procedimiento de rectificación en relación con los ficheros que contienen los datos de salud de la interesada, así como el correspondiente a los de la otra paciente de haberse visto igualmente afectada.

RECOMENDACIÓN 3: Que se de cuenta a esta última de lo sucedido advirtiéndole del derecho que le asiste a recabar la tutela de la agencia española de protección datos.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Hospital Virgen de la Victoria, por la que recomienda, por un lado, que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de la ecocardiografía y el holter.

En los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la prueba diagnóstica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, recomienda se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización, y se les explique el procedimiento a seguir a estos efectos.

Asimismo, recomienda se adopten medidas para agilizar las citas de recogida de resultados a fin de que el proceso de diagnóstico y adopción de la actitud terapéutica se desarrolle en el menor tiempo posible.

Y para que se contacte con los pacientes, con adelanto de la cita, cuando el signo de los resultados lo aconseje, y que se valore la posibilidad de comunicar por anticipado los resultados, aun cuando tengan carácter negativo, en caso de que aquella se dilate por un período superior al recomendable.

ANTECEDENTES

La interesada en su escrito inicial se muestra disconforme con la demora que preside la citación para las pruebas diagnósticas que le han sido prescritas, interesándose sobre la posibilidad de reclamar su realización anticipada.

En concreto señala que por sus padecimientos de arritmia y tensión alta, su médico de atención primaria la derivó a un especialista cardiólogo, el cual en consulta que tuvo lugar en abril del pasado año, procedió a cambiarle la medicación, así como a solicitarle la práctica de un holter y una ecocardiografía.

A lo pocos días llegaron a su domicilio las cartas en las que se incluían las citaciones, resultando que el holter estaba previsto para el 8.2.17, diez meses después, y la ecocardiografía y la nueva consulta de cardiología habría de tener lugar el 17.4.17, justo un año después de la consulta con el especialista.

En este sentido apuntaba conocer la existencia de un plazo para la realización de estas actuaciones, el cual consideraba que se superaba ampliamente en este este caso, y hacía referecia a la formulación de una reclamación en la que solicitaba la derivación a un centro privado, habiéndosele denegado verbalmente esta posibilidad.

Pues bien, el informe recibido de ese hospital tras la admisión de la queja a trámite, confirma que la interesada fue atendida en consulta de cardiología con fecha 15.4.2017, y que tras la anamnesis el especialista le solicitó varias pruebas y revisión posterior en la consulta, siendo citada la paciente para las mismas.

Señala a continuación que tras la revisión del caso por el facultativo y el jefe de sección de cardiología concluyeron que las pruebas no eran necesarias a la vista de la baja probabilidad de patología subyacente según la sintomatología. A pesar de lo dicho, le solicitaron las pruebas para tratar de rebajar el nivel de preocupación de la paciente, de manera que conociendo la demanda excesiva para la realización del holter, pensaron que aquel podía demorarse teniendo en cuenta su situación clínica al momento de la evaluación, aunque luego en el informe se apunta la intención de adelantamiento de las citas en las semanas siguientes, en la medida de lo posible.

CONSIDERACIONES

La interesada reclama por la demora que se le anuncia en la práctica de un holter, y una ecocardiografía, así como en la cita de una nueva consulta de cardiología, prevista en principio para la misma fecha que la segunda prueba mencionada.

Partiendo de que la inscripción en el registro de demanda de procedimientos diagnósticos, debe coincidir con la fecha de presentación en el mismo de la solicitud realizada por el personal facultativo con la conformidad del paciente (art. 9 del Decreto 96/2004 de 9 de marzo, por el que se regula la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el SSPA), y aun sin conocer si la práctica de las pruebas llegó a adelantarse realmente, en todo caso, tanto en su fijación inicial, como en la que eventualmente pudiera haberse señalado después, los tiempos resultan muy apartados del establecido como máximo en el art. 4.1 c) de la norma más arriba referida.

Teniendo en cuenta lo expuesto, el incumplimiento del plazo de garantía para dichos procedimientos resulta claramente acreditado, pues solicitadas las pruebas el 15.4.2016, al menos al tiempo de la emisión del informe de ese hospital (19.9.2016) no se habían practicado, por lo que el plazo para su realización oscila entre los cinco meses, de haberse acordado el adelanto al poco de emitirse el informe, y los diez meses o el año (en función de la prueba), si al final no se han cambiado los señalamientos, en cuyo caso incluso aún pendería una de ellas de su realización.

Se evidencia de esta manera el incumplimiento del compromiso adquirido para propiciar la realización de las pruebas diagnósticas en dicho plazo, ante el que el esa Administración apunta como justificación que la prueba era innecesaria por la baja probabilidad de enfermedad subyacente a tenor de los síntomas.

Ciertamente, no corresponde a esta Institución dilucidar la relevancia de las pruebas con vistas al diagnóstico y tratamiento de esta paciente, pero lógicamente sí compete a ese centro propiciar que sus facultativos prescriban solamente las pruebas que estén indicadas conforme a los protocolos y guías de práctica clínica que resulten aplicables, y a los especialistas explicar a los pacientes las cuestiones que pudieran contribuir a paliar su ansiedad a la vista de la sintomatología.

Pero la verdad es que la garantía de plazo de respuesta para los procedimientos diagnósticos está llamada a aplicarse respecto de los recogidos en el anexo III del Decreto 96/2004, de 9 de marzo, cuando sean solicitados por un especialista que desempeñe sus funciones en una consulta programada ambulatoria de un centro de atención primaria o especializada del Sistema Sanitario Público de Andalucía, o de un centro concertado que se determine, sin que se contemple en la norma ninguna excepción relacionada con la mayor o menor relevancia de la prueba respecto del diagnóstico, o adecuación de su ordenación, pudiendo incidir estas circunstancias en la priorización de su señalamiento, pero debiendo llevarse a cabo el mismo en todo caso dentro del plazo.

La consulta de la información ofrecida en la página web del SAS sobre tiempos de respuesta asistencial, ofrece tiempos medios de demora para las pruebas que consideramos en el año 2016 significativamente inferiores al plazo máximo (16 días para la ecocardiografía y 21 días para el holter), lo cual a pesar de tener en cuenta que dicho registro expresa la media aritmética de las pruebas de este tipo realizadas, no puede dejar de sorprender si partimos de que ese mismo centro en el informe que nos remite reconoce expresamente “la demanda excesiva para la realización del holter” y asume implícitamente la demora que su práctica conllevaría, por considerar que la misma no se presentaba como prioritaria a tenor de la situación clínica de la paciente al momento de su evaluación.

En todo caso, como consecuencia directa del incumplimiento quedaba abierta la posibilidad que otorga el art. 11 del Decreto citado para solicitar la práctica de las pruebas en un centro privado con cargo al Sistema Sanitario Público, quedando supeditada esta opción a la iniciativa de la interesada en este sentido, la cual sin lugar a dudas trató de ejercerla, aún cuando no lo hizo de la forma adecuada, pues requirió la derivación a un centro privado en lugar de esperar el transcurso del plazo de garantía y alegar su incumplimiento, solicitando al mismo tiempo la emisión del documento que incorpora la autorización para ser atendida en un dispositivo asistencial de dicha naturaleza.

Habitualmente se señala por los responsables sanitarios que por los ciudadanos no se ha hecho uso de la garantía que estamos considerando, aduciendo esta cuestión como muestra de la confianza que demuestran en los servicios sanitarios públicos. Pero con independencia de esta interpretación, lo que parece claro es que resulta muy difícil que por los ciudadanos se ejerciten derechos cuyo alcance y contenido pueden desconocer.

Es por eso que en nuestra opinión, y como manifestación de transparencia en la relación de la Administración Sanitaria con el ciudadano por lo que hace a la gestión de las listas de espera, debería procederse por parte de los centros a la comunicación a los pacientes del transcurso del plazo de garantía a la mayor brevedad, con el señalamiento de la opción que entraña dicha situación, y explicación del procedimiento para hacer valer el beneficio asociado a la garantía, a fin de que los que estuvieran interesados en hacer uso del mismo pudieran actuar en tal sentido.

Por lo demás, no podemos olvidar que la denuncia de la interesada también se extiende a la demora para la nueva cita de cardiología, que se señala justo para un año después de la primera (del 15.4.2016 al 17.4.2017), siendo habituales en esta Institución las reclamaciones por exceso de tiempo para la comunicación de los resultados de las pruebas diagnósticas.

Por nuestra parte, venimos posicionándonos en orden a considerar que aunque este tipo de consultas no tienen un plazo legal para su realización, ello no quiere decir que las mismas puedan demorarse sine die, sino que deben producirse dentro de un tiempo que pueda entenderse razonable en el marco del proceso asistencial en cuestión.

Y es que las consultas a las que nos estamos refiriendo para la recogida de resultados se insertan en el proceso de diagnóstico, en el que constituyen el paso definitivo para conocer la existencia de enfermedad y la alternativa terapéutica a aplicar. Es por ello que a pesar de que su fijación pueda hacerse depender de la obtención de los resultados y de la prioridad clínica y aún no estando sujetas a garantía de plazo; sin embargo no se encuentran a expensas de valorar la evolución de la enfermedad, los resultados quirúrgicos, o la efectividad de un tratamiento, por lo que no han de fijarse con el tiempo necesario para apreciar estos últimos, sino que deben hacerse a la mayor brevedad posible para completar el proceso de diagnóstico.

Desconocemos si en ese centro los resultados de las pruebas se visualizan y se valoran con anterioridad a la fecha señalada para la consulta, (difícilmente podría esperarse este modo de proceder en el caso de la ecocardiografía, pues en principio estaba señalada para el mismo día) priorizándose el señalamiento de aquella en función de los mismos, así como si existen sistemas fidedignos para detectar los resultados que deban activar este tipo de actitud.

En todo caso pesamos que este tipo procedimiento implica una limitación respecto del derecho a la información que ostentan los pacientes, prolongando innecesariamente su incertidumbre hasta la cita final.

Por todo lo señalado, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia del hospital Virgen de la Victoria la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por entender vulnerado el siguiente precepto:

* Del Decreto 96/2004, de 9 de marzo, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía: art. 4.

RECOMENDACIÓN 1.- Que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de la ecocardiografía y el holter.

RECOMENDACIÓN 2.- Que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la prueba diagnóstica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización, y se les explique el procedimiento a seguir a estos efectos.

RECOMENDACIÓN 3.- Que se adopten medidas para agilizar las citas de recogida de resultados a fin de que el proceso de diagnóstico y adopción de la actitud terapéutica se desarrolle en el menor tiempo posible.

RECOMENDACIÓN 4.- Que se contacte con los pacientes, con adelanto de la cita, cuando el signo de los resultados lo aconseje, y que se valore la posibilidad de comunicar por anticipado los resultados, aún cuando tengan carácter negativo, en caso de que aquella se dilate por un período superior al recomendable.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz recomienda al Ayuntamiento de Albolote que se adhiera a los actuales convenios de colaboración suscritos entre la FAMP y empresas comercializadoras de electricidad que permiten paralizar los cortes de suministro de luz a personas y familias en situación de vulnerabilidad.

HECHOS RELATIVOS A LA QUEJA:

Admitida a trámite la queja, con fecha 23 de mayo de 2016, nos interesábamos ante ese Ayuntamiento por la situación expuesta por la interesada y, en concreto, si fuera posible atenderla mediante las ayudas en concepto de suministro mínimo vital, así como por el modo de gestión de estas ayudas.

Por otra parte le consultábamos si el Ayuntamiento tenía previsto adherirse al convenio de colaboración suscrito entre la FAMP e Iberdrola para la protección de clientes que se encuentren en situación de vulnerabilidad.

Según teníamos conocimiento, este convenio pretende establecer mecanismos de coordinación que eviten la suspensión del suministro eléctrico o, en su caso, asegurar su inmediato restablecimiento, a personas que pudieran tener derecho a ayudas municipales para pago de facturas.

En respuesta a nuestra petición se nos informó que, con fecha 19 de mayo de 2016, se había otorgado a la interesada el ingreso mínimo de solidaridad por un importe mensual de 458,64 euros, durante seis meses.

Posteriormente la propia interesada nos confirmó que su situación se había solucionado y estaba efectuando mensualmente pagos a cuenta de la deuda de luz.

No obstante, con fechas 14 de septiembre y 9 de noviembre de 2016, consideramos oportuno insistir ante ese Ayuntamiento en nuestra petición de información relativa a la gestión de ayudas de suministros mínimos y la posibilidad de adhesión municipal al protocolo de actuación frente a situaciones de pobreza energética.

A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de nuestra solicitud y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

Ante esta circunstancia hemos entendido necesario hacerle llegar nuestros planteamientos y deseos sobre la situación de pobreza energética que afecta seriamente a un sector de la población andaluza; para lo que se formula la presente Resolución conteniendo su planteamiento y posicionamiento Institucional al respecto.

Lo anterior en base a los siguientes

ANTECEDENTES

La crisis económica ha causado importantes estragos sobre la población andaluza y, en particular, debemos señalar la aparición de datos preocupantes que ponen de manifiesto la existencia de una elevada tasa de riesgo de exclusión social y pobreza en nuestra Comunidad Autónoma.

El Informe de la Fundación FOESSA “Expulsión Social y Recuperación Económica” (2016), analiza el período 2009-2014/15 a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, señalando en primer lugar que los ingresos de los hogares han caído desde el inicio de la crisis con una reducción que supera el 10% de media nacional, siendo en Andalucía la media de una reducción del 21,3%.

Entre 2009 y 2015 también se ha producido un aumento del riesgo de pobreza y, aunque la tasa nacional sólo ha crecido en poco menos de dos puntos porcentuales (del 20,4 al 22,1), en el caso de Andalucía el aumento registrado es del 19,3%, pasando de una tasa de riesgo de pobreza del 28,8% en 2009 a una del 35,7% en 2015. El indicador de privación material severa también se ha elevado en Andalucía de un 5,7% en 2009 a un 8% en 2015.

Entre los datos que reflejan esta difícil realidad destacan aquellos que ponen de relieve la dificultad de acceso para muchas personas a unos suministros básicos como la luz o el gas que resultan esenciales para el mantenimiento en condiciones de dignidad de la vida diaria.

Así, el tercer estudio sobre pobreza energética elaborado por la Asociación de Ciencias Ambientales “Pobreza, vulnerabilidad y desigualdad energética. Nuevos enfoques de análisis”, presentado en abril de 2016 sobre datos correspondientes a 2014, señalaba que un 11% de los hogares de España (5’1 millones de personas) se declaran incapaces de mantener su vivienda a una temperatura adecuada. Andalucía sería una de las cuatro Comunidades Autónomas con mayor incidencia de pobreza energética.

La incidencia social de estas desdichadas situaciones, que están llevando a muchas familias a situaciones de grave riesgo de exclusión social, ha venido a poner un nombre propio y es el que venimos conociendo como pobreza energética.

Desde hace ya varios años esta Institución viene denunciando públicamente esta situación y ha reclamado en los Informes Anuales elevados al Parlamento de Andalucía la necesidad de una solución urgente.

En particular, hemos insistido en la necesidad de un marco normativo que permita garantizar el acceso a determinados suministros que se consideran esenciales para atender las necesidades humanas.

En agosto de 2015 iniciábamos una actuación de oficio para la puesta en marcha de una serie de medidas que permitiesen luchar de forma global y organizada contra la pobreza energética en Andalucía (queja 15/3016).

En ese momento admitíamos las dificultades que encontraba la elaboración y tramitación de una normativa autonómica que permitiese evitar los cortes de suministro, tal como puso de manifiesto el recurso de insconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Nación frente a la norma catalana que se denominó “tregua invernal”.

Estas dificultades entendíamos que justificaban el retraso en la aprobación de una norma andaluza que ya estaba contemplada en el programa de gobierno para la IX legislatura del Parlamento andaluz y que sigue incluida entre los compromisos del Gobierno de la Junta de Andalucía para la actual legislatura y que esperamos pueda ver pronto la luz, una vez despejadas las incertidumbres anteriores.

Hasta la fecha la actuación de la Junta de Andalucía ha quedado reducida a la aprobación de medidas urgentes, en forma de Decretos, con el objetivo de facilitar financiación a los Ayuntamientos andaluces para atender situaciones de pobreza energética o hídrica.

Estas medidas de financiación, que complementan las adoptadas por algunos Ayuntamientos en el marco de las ayudas de emergencia social, han permitido en estos últimos años que muchas familias hayan podido evitar el temido corte de suministro, al asumir los Servicios Sociales municipales el pago de aquellas facturas que superan su capacidad económica.

Sin embargo, denunciábamos que las posibilidades de una familia de verse privada de los suministros básicos por incapacidad de pago dependían de cuestiones tan aleatorias como que el municipio de residencia hubiera solicitado o no la ayuda financiera de la Junta de Andalucía para suministros básicos; que existieran o no fondos municipales complementarios para afrontar el pago de las facturas; que las empresas prestadoras del servicio tuviesen o no acuerdo con el Ayuntamiento para suspender los cortes de suministro; que los Servicios Sociales tuviesen establecido un protocolo de actuación en casos de pobreza energética o hídrica, etc.

En consecuencia, y entretanto no se aprobase la norma demandada, solicitábamos la elaboración de un protocolo y un convenio marco que sirvieran como bases y referentes para garantizar que no se produzcan en Andalucía cortes de energía a personas y familias en situación de necesidad económica.

Lo que proponíamos era extender a todos los municipios andaluces iniciativas que ya se estaban desarrollando y que se ha comprobado que son eficaces y permiten evitar situaciones de corte de suministro a personas y familias en situación de pobreza energética. Se trataría, en definitiva, de reconocer a todas las personas en situación de pobreza energética las mismas garantías y los mismos derechos fuera cual fuese su lugar de residencia.

En la tramitación de dicha actuación de oficio finalmente pudimos conocer que la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) y las empresas Endesa e Iberdrola firmaron el 1 de abril de 2016 sendos convenios marco de colaboración para la cobertura de suministros a personas en situación de vulnerabilidad y emergencia social.

Ambos convenios establecen un protocolo para evitar los cortes de suministro o, en su caso, ordenar la inmediata reconexión, mediante su incardinación en el procedimiento de otorgamiento de ayuda económica a personas vulnerables para pago de la correspondiente factura de luz por parte de los Servicios Sociales.

A través del convenio marco se ofrece a los distintos Ayuntamientos la posibilidad de solicitar su adhesión, asumiendo las obligaciones relacionadas con la coordinación de actuaciones para evitar el corte, la valoración de la situación personal y/o familiar del cliente vulnerable por parte de los Servicios Sociales, así como el pago de la correspondiente factura directamente a la comercializadora de electricidad.

La ratificación de estos convenios por todos los Ayuntamientos andaluces abría la puerta a una posible solución a los cortes de suministro eléctrico. Al menos como solución transitoria, en tanto se aprobase una norma que evitase los cortes de luz, nos parecía una iniciativa loable y confiábamos en su efectiva implantación.

Pese a nuestras expectativas, transcurridos más de cinco meses desde la firma de ambos convenios, el 14 de septiembre de 2016 tomábamos nota de los datos ofrecidos en un acto público por un responsable de Endesa, relacionados con la implantación del convenio para evitar cortes de luz. Sólo 27 municipios se habrían adherido al convenio marco entre la FAMP y Endesa y 26 se encontrarían en trámite. A ellos había que añadir 16 convenios bilaterales suscritos directamente entre Ayuntamientos y Endesa con el mismo fin.

Los datos ciertamente resultan desalentadores pues, incluso sumando todos ellos, nos encontramos con un insignificante número de municipios (69) que podrían contar con un protocolo de actuación que permita evitar los cortes de luz de modo organizado.

Por otra parte las quejas recibidas en esta Institución también han puesto de manifiesto que, en ocasiones, los recursos resultan limitados de modo que no es posible otorgar la ayuda municipal por el importe total de la deuda reclamada por la comercializadora. En otras ocasiones la ayuda no puede otorgarse por incumplimiento de algún requisito exigible a la personas beneficiarias de ayuda de emergencia, aunque efectivamente se encuentre en una situación de necesidad.

Finalmente, debemos señalar que los convenios de colaboración para evitar los cortes de suministro se circunscriben a dos empresas eléctricas, Endesa e Iberdrola, que si bien representan un porcentaje elevado de los suministros andaluces, no abarcan a su totalidad.

Actualmente el panorama normativo parece que ofrecerá en un futuro no muy lejano una respuesta a las situaciones de pobreza energética.

Así, el Gobierno aprobaba el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica.

Por primera vez se establece por norma la prohibición de cortar el suministro eléctrico en vivienda habitual a suministros “que tengan la condición de vulnerables severos”. La determinación de estas circunstancias se deja a desarrollo reglamentario en el plazo de tres meses desde su convalidación parlamentaria (lo cual tuvo lugar mediante acuerdo de 31 de enero de 2017, del Congreso de los Diputados).

Entretanto esta medida no se hace realidad, a través del oportuno desarrollo normativo, esta Institución considera oportuno solicitar de modo generalizado a las entidades locales de Andalucía que se adhieran a los convenios de colaboración actualmente vigentes entre la FAMP y las empresas eléctricas Endesa e Iberdrola.

CONSIDERACIONES

La garantía de acceso a determinados suministros esenciales debe entenderse como parte inalienable del derecho de toda persona a una vivienda digna y adecuada (artículos 47 de la Constitución Española y 25 del Estatuto de Autonomía para Andalucía) y como condición necesaria para el debido respeto a la dignidad humana (artículo 10 CE).

Además, el Estatuto de Autonomía para Andalucía establece un catálogo de derechos sociales y deberes tendentes a configurar un marco de exclusión de la marginación y discriminación sociales. En particular, podemos hacer mención al derecho de personas menores y mayores a recibir protección y atención integral por parte de los poderes públicos de Andalucía (arts. 18 y 19), al derecho a un sistema público de prestaciones sociales (art. 23), o a la garantía de protección a los consumidores (art. 27).

Al mismo tiempo se establece como objetivo básico de actuación de la Comunidad Autónoma el de superar la exclusión social y lograr las mayores cotas de cohesión social, utilizando como medidas instrumentales para ello el sistema de bienestar público con especial atención a los colectivos y zonas desfavorecidas (artículo 10.14º). Igualmente se fija como principio rector de las políticas públicas la atención social a las personas marginadas, excluidas y discriminadas socialmente (artículo 37.1.7º).

Por otra parte, en materia de mercado de la electricidad no debemos olvidar que la normativa europea impone a los Estados miembros obligaciones de protección hacia los consumidores vulnerables, relacionadas con las obligaciones de servicio público de este suministro esencial.

Las medidas de protección pueden diferir en función de las circunstancias concretas de cada Estado miembro, y podrán incluir medidas específicas relacionadas con el pago de las facturas de electricidad o medidas más generales adoptadas dentro del sistema de seguridad social (Considerando 45 de la Directiva 2009/72/CE).

La normativa europea también impone a cada uno de los Estados miembros la obligación de definir el concepto de cliente vulnerable que podrá referirse a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de la electricidad a dichos clientes en períodos críticos. Asimismo impone la adopción de las medidas adecuadas, tales como planes nacionales de acción en materia de energía, prestaciones en el marco de regímenes de seguridad social para garantizar el necesario suministro de electricidad a los clientes vulnerables o el apoyo a mejoras de la eficiencia energética, con el fin de atajar la pobreza energética donde se haya constatado, también en el contexto más amplio de la pobreza en general (artículo 3, apartados 7 y 8 de la Directiva 2009/72).

Hasta el momento en nuestro país dichas medidas se han limitado a la aprobación del denominado “bono social”, que actualmente supone un descuento de la factura para determinados colectivos que no siempre resultan vinculados a la renta disponible y la capacidad para hacer frente al pago de la factura de electricidad.

Por contra, la normativa hasta ahora vigente habilita a empresas comercializadoras al corte de suministro ante el impago de la factura de luz, aunque sea condicionado a determinadas obligaciones de comunicación al abonado o de práctica del mismo (art. 52.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico y art. 85 del Real Decreto 1955/2000).

Mayor desprotección presenta aún la situación de clientes en mercado libre de electricidad, quedando circunscritas las condiciones para el corte de suministro a los pactos entre partes.

Únicamente la ley contemplaba la prohibición de corte de suministro a aquellas instalaciones cuyos servicios hayan sido declarados esenciales, como es el caso de suministros en vivienda habitual en los que conste que la energía eléctrica es imprescindible para la alimentación de un equipo médico indispensable para mantener con vida a una persona.

Con la modificación de la ley operada por Real Decreto Ley 7/2016, de 23 de diciembre, se ha añadido la prohibición de corte a aquellos suministros de consumidores que tengan la condición de vulnerables severos.

En tanto no exista un desarrollo reglamentario de la norma que impide cortar el suministro eléctrico a aquellas personas que no cuentan con recursos económicos para hacer frente a su pago resulta necesario implementar cuantas medidas estén en manos de las Administraciones públicas para la atención y protección integral de la ciudadanía.

La existencia de un convenio de colaboración que imponga a las empresas comercializadoras de electricidad la obligación de comunicar al correspondiente Ayuntamiento los cortes de suministro previstos por impago de facturas supone un mecanismo ágil y útil para proteger a las personas vulnerables.

Por cuanto antecede el Defensor del Pueblo Andaluz, de conformidad con lo establecido en los artículos 1.1 y 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, ha resuelto formular la presente Resolución de posicionamiento en aplicación de lo establecido en el Art. 29.1 de la citada Ley:

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Para que ese Ayuntamiento se adhiera a los actuales convenios de colaboración suscritos entre la FAMP y empresas comercializadoras de electricidad que permiten paralizar los cortes de suministro de luz a personas y familias en situación de vulnerabilidad.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz