Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 16 de Julio de 2015 el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la apertura de queja de oficio relativa a Publicidad de las actas de las Comisiones Provinciales de Patrimonio ante la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte. Dicha queja de oficio supuso la petición de información dirigida ante estos organismos en los siguientes términos:
“A través de noticias aparecidas en medios de comunicación, esta Institución ha tenido conocimiento de aparentes discrepancias surgidas entre la Asociación para la Defensa del Patrimonio de Andalucía (ADEPA) y la entonces Consejería de Educación, Cultura y Deporte, en relación con la imposibilidad de acceso a las actas de las reuniones de la Comisión provincial de Sevilla de Patrimonio Histórico.
En este sentido, según señalan las citadas fuentes informativas, parece ser que en distintas ocasiones la referida Asociación ha interesado el acceso a determinadas actas de dicha Comisión, habiéndose denegado hasta el momento en atención a distintos argumentos.
Sin menoscabo del análisis puntual que, en su caso, pudiera realizarse acerca de los hechos que afectan específicamente a las solicitudes de acceso planteadas por la citada Asociación, esta Defensoría del Pueblo Andaluz considera de interés conocer los criterios que vengan manteniéndose por parte de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía en relación con la accesibilidad, por parte de la ciudadanía, a las actas de las Comisiones provinciales de Patrimonio Histórico.
A este respecto, la Ley 14/2007, de 26 de Noviembre de Patrimonio Histórico de Andalucía viene a regular en su Título XI los órganos de la Administración del Patrimonio Histórico, distinguiendo entre Órganos ejecutivos y Órganos consultivos, contemplando dentro de estos últimos a las Comisiones Provinciales de Patrimonio Histórico a las que se les encomienda el ejercicio de funciones de asesoramiento, informe y coordinación (art. 100) en relación, entre otras cuestiones, a las autorizaciones sobre procedimientos de obras y otras intervenciones en bienes inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz como Bienes de Interés Cultural o propuestas de inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
Se trata, por consiguiente, de funciones muchas de ellas que se nos antojan de gran importancia, repercusión e interés para la ciudadanía en general y para los colectivos ciudadanos dedicados a la defensa del patrimonio histórico, en particular. Asimismo, de manera apriorística, entendemos que la asunción y aplicación de los principios de transparencia y participación ciudadana por los que se rigen las Administraciones Públicas podría dar acogida a iniciativas favorecedoras de la publicidad de buena parte de las actuaciones desarrolladas por las referidas Comisiones provinciales, favoreciendo así el conocimiento ciudadano de aspectos que previsiblemente pudieran ser de interés colectivo así como la participación en el diseño y desarrollo de las políticas públicas en materia de patrimonio histórico.
Considerando cuanto antecede y al amparo de lo prevenido en el art. 11.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora de esta Institución, se estima oportuno el inicio de actuación de oficio orientada a conocer:
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Los criterios que, hasta el momento, vienen siendo mantenidos por la Consejería competente en materia de Cultura en relación con la accesibilidad por parte de la ciudadanía en general y de los colectivos ciudadanos dedicados a la defensa del patrimonio histórico, en particular, a los acuerdos adoptados en el seno de las Comisiones provinciales de Patrimonio Histórico.
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Las iniciativas que, en su caso, vayan a ser implementadas para potenciar el acceso público a los acuerdos adoptados por las referidas Comisiones provinciales así como la participación ciudadana en el diseño y desarrollo de políticas públicas en materia de Cultura”.
2.- Con fecha 30 de Septiembre de 2015, remitió un clarificador informe la Viceconsejería que nos indicaba:
“En relación con la queja de su referencia nº Q15/2132 planteada de oficio por esa Institución sobre la aparente imposibilidad de acceso a las actas de las reuniones de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico por parte de la asociación ADEPA, se informa lo siguiente:
Que es errónea la afirmación de las fuentes informativas y de los medios de comunicación a los que esa Institución hace referencia, sobre denegación de acceso por parte de la asociación ADEPA a las actas de dicho órgano consultivo.
Que hasta la fecha se han atendido todas las solicitudes presentadas por la citada asociación tanto para la vista de las actas como para la obtención de copias de las mismas, constando las correspondientes actas de comparecencia de ADEPA en esta Delegación Territorial, todo ello de conformidad con lo establecido en el Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
3.- Con el fin de disponer de la aportación de las entidades ciudadanas implicadas en la protección y defensa del patrimonio histórico artístico, entendimos procedente dar traslado de la cuestión analizada a la entidad ADEPA. Con fecha 8 de Enero de 2016 recibimos comunicación en la que se venía a discrepar de algunas de las manifestaciones expresadas en la posición de la Consejería, en particular respecto a los plazos para poder acceder a los contenidos de las actas de las reuniones celebradas por la Comisión, así como sobre su detalle y contenidos.
En particular expresaban que, a fecha de Enero de 2016, aguardaban las copias de las actas del último trimestre del año anterior y, básicamente, que se producían retrasos que no consideraban explicables, sobre todo para analizar posibles acciones impugnatorias, si tal era la posición elaborada por esta entidad ciudadana.
Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Nos encontamos ante el ejercicio efectivo del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha tenido la oportunidad de analizar en numerosas quejas y precedentes.
Ese derecho, ligado al principio de trasparencia, encuentra su sustento fundamental en el art. 23 de la Constitución Española que consagra el derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos y se articula instrumentalmente en el art. 105.b) de la Carta Magna, que reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14-11-2000 (RJ 2001, 425), en su Fundamento Jurídico Quinto señala que:
«El derecho de acceso a los registros y documentos administrativos constituye un derecho de los ciudadanos de los llamados de la tercera generación. Está enraizado en el principio de trasparencia administrativa, el cual responde a una nueva estructuración de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos».
Un derecho de acceso cuyo desarrollo normativo se articuló especialmente en torno al art. 37 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aunque desde 2013 se han dado dos singulares pasos legislativos en relación a esta materia, cuales son la Ley 19/2013, de Transparencia y Acceso de los Ciudadanos a la Información Pública y Buen Gobierno, en al ámbito estatal, que pretende regular el derecho de acceso a la información, trasladando al ordenamiento español los principios asentados por el Consejo de Europa en el Convenio para el Acceso a Documentos Oficiales de 2008. Y, en el ámbito andaluz, la Ley 1/2014, de 24 de Junio, de Transparencia pública de Andalucía.
La jurisprudencia, construida previamente a las anteriores disposiciones, y en esta misma Sentencia del Tribunal Supremo, precisa que el derecho constitucionalmente reconocido en el art. 105.b) dispone de un núcleo esencial indisponible que no puede quedar condicionado ni limitado por su normativa de desarrollo, ni por las interpretaciones que de la misma se puedan realizar:
«Resulta, pues, evidente, que, en aplicación directa de la norma constitucional, este derecho exige, con el fin de respetar su núcleo esencial integrado por el haz de facultades que lo hacen recognoscible y la efectividad de los intereses del administrado a que responde, que se haga en un grado razonable asequible a los particulares, superando las limitaciones derivadas de su posición de inferioridad material frente a los poderes públicos, el adquirir conocimiento de los datos y documentos que puedan legítimamente interesarles, sin otras limitaciones que las que el propio precepto constitucional contempla («en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas») y las derivadas de las normas generales de procedimiento y de los principios de proporcionalidad, racionalidad y buena fe a que debe sujetarse el ejercicio de todo derecho».
El respeto escrupuloso por parte de la Administración Pública andaluza de ese núcleo esencial indisponible que integra el derecho constitucional de acceso a los archivos y registros administrativos, constituye una de la pruebas más tangibles de la plena asunción por la Administración andaluza del principio de trasparencia estatutariamente establecido, además, lógicamente de la aplicación y desarrollo de la Ley 1/2014 aludida.
En este sentido, para establecer una limitación en el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, en la medida en que contradice un derecho constitucionalmente garantizado, no bastará con una mera referencia a alguna de las excepciones contenidas en el propio artículo 105.b) de la Constitución -la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas- o con citar cualquiera de las salvedades contenidas en el art. 37 de la Ley 30/1992, sino que habrá que acreditar fehacientemente la necesidad de imponer tales limitaciones acreditando que es la única forma de salvaguardar unos derechos e intereses generales cuya protección, por mandato legal y constitucional, se eleva por encima de la que corresponde al propio derecho de acceso.
Dicho de otro modo, la aplicación de los límites al derecho de acceso debe hacerse con un criterio restrictivo, siempre de forma motivada y tratando en la medida de lo posible de preservar al máximo el ejercicio por la ciudadanía del derecho de acceso y el principio de trasparencia en la actuación administrativa.
Así se plasma en la Ley 1/2014, concretamente:
«Artículo 25. Límites al derecho de acceso a la información pública.
1. El derecho de acceso a la información pública sólo podrá ser restringido o denegado en los términos previstos en la legislación básica.
2. Las limitaciones al derecho de acceso sólo serán de aplicación durante el período de tiempo determinado por las leyes o en tanto se mantenga la razón que las justifique. Su aplicación será valorada con respecto a la posibilidad de facilitar el acceso parcial.
3. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
4. Las resoluciones que restrinjan o denieguen el derecho de acceso serán objeto de publicidad, previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran. Cuando la mera indicación de la existencia o no de la información supusiera la vulneración de alguno de los límites al acceso, se hará constar esta circunstancia al desestimarse la solicitud».
Segunda.- En el caso particular analizado, nos encontramos ante el derecho de acceso a un contenido muy concreto y específico como es el conocimiento de las actas elaboradas para la constancia de las sesiones de trabajo de las Comisiones de Patrimonio, como órganos colegiados. En tal sentido, no debe confundirse el derecho de cualquier persona con un interés legítimo a obtener certificación de los acuerdos adoptados por un órgano colegiado, con el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos en relación a las actas de las sesiones de los órganos colegiados. A nuestro entender son dos cuestiones bien diferentes.
Así, por lo que se refiere a las actas de las sesiones de un órgano colegiado, es importante recordar que las mismas –ex art. 26 de la LRJPAC- «especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados». Asimismo, «en el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que eñale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma».
De igual modo, resulta necesario destacar que dichas actas, una vez aprobadas por el órgano colegiado, se incorporan a un “libro de actas”, cuya custodia corresponde al secretario del órgano colegiado, adquiriendo la condición de documento público y sujetas, por tanto, al régimen general de acceso y consulta que corresponde a cualquier documento público. A este respecto, y a falta de una regulación más detenida en la Ley 30/1992 acerca de la naturaleza y características de las actas de los órganos colegiados, es común en la doctrina acudir a las disposiciones contenidas en la legislación de Régimen Local y, más concretamente, a la contenida en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales (ROF). A este respecto, el art. 198 del ROF declara que el libro de actas es un «instrumento público solemne», lo que únicamente puede entenderse en el sentido de conferir a dicho documento las características propias de cualquier otro documento público u oficial, lo que implica sujetar el mismo al ejercicio por los ciudadanos de los derechos de acceso e información sobre su contenido.
En este sentido, resulta especialmente significativa la redacción del art. 207 del ROF ya que permite conjugar y diferenciar el derecho de obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de los órganos colegiados y el derecho de acceso a los archivos y registros:
Artículo 207.
«Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de los órganos de Gobierno y Administración de las entidades locales y de sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, b), de la Constitución española. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada.»
Del tenor de este precepto parece deducirse que el derecho de obtener copia y certificados de los acuerdos de los órganos colegiados en ningún caso impide que los ciudadanos tengan además el derecho de acceso al libro de actas que documenta lo acaecido en las sesiones de dichos órganos que adoptaron los referidos acuerdos.
Por otra parte, la Ley andaluza de Transparencia, incide en la cuestión abordando el conocimiento de la información relevante inbuída de las capacidades técnicas y de información que hoy están a la plena disposición de la sociedad. La amplísima noción de «publicidad activa» como todo un elenco de acciones de divulgación y disposición informativa a la sociedad por parte del sector público (Título II de la Ley) así como el desarrollo del derecho de acceso a la información pública (Título III) han supuesto un indubitado reforzamiento de esta capacidad real y efectiva a favor del ciudadano para acceder —y no tanto ya de tener que solicitar— un elenco variadísimo y expansivo de contenidos en relación con la actividad de los actores públicos.
Tercera.- También resulta oportuno detenernos en el relato concreto que nos ofrece la entidad ciudadana sobre el acceso a la infomación solicitada que, ciertamente, no es un ejemplo de agilidad y accesibilidad. Las fechas que nos indican sobre la entrega o puesta de manifiesto de los expedientes, copias y documentos tratados en la Comisión de Patrimonio de Sevilla son, cuando menos, muy mejorables.
Porque, efectivamente, estas respuestas se producen con unos plazos de retraso que deben corregirse ya que su agilización resulta esencial para poder estudiar otro tipo de medidas propias del ejercio de de participación que pretende desarrollar la entidad con su presencia y aportación en la aludida Comisión de Patrimonio.
Y es que, en el momento en que dimos traslado para alegaciones a la entidad, a fin de ampliar la información ofrecida desde la Viceconsejería, se nos indicaba que en julio de 2014 solicitaban la información sobre las reuniones celebradas en marzo y julio de ese año y no fue hasta el 13 de Marzo de 2015 cuando se atendió la petición desde Cultura. Del mismo modo, el 8 de Enero de 2016 aún aguardan a recibir la citación para la vista de los expedientes de las sesiones de la Comisión de Patrimonio desde Julio de 2015.
Se trata, por tanto, no ya de definir y avalar el derecho de acceso a dicha información y su alcance —sobradamente acreditado— sino que este ejercicio se produzca en unos términos adecuados a principios elementales de eficacia administrativa que habiltan el aprovechamiento de la información para su puesta en valor, empleando sus contenidos en el modo en el que la entidad ciudadana, o las personas interesadas en general, consideren oportunos en el ámbito de sus legítimos intereses.
A tales efectos, y compartiendo la unánime alusión a la Ley 1/2014, de 24 de Junio, de Transparencia Pública de Andalucía, estos contenidos motivo de análisis son subsumibles en el ámbito conceptual de la «publicidad activa» y como tales deben estar «disponibles en la sedes electrónicas o páginas web de las personas y entidades incluidas en el ámbito de aplicación» de la Ley. A todo ello, fruto de la concepción expansiva de estos derechos, el Titulo IV de la Ley 1/2014 determina las medidas de fomento y extensión del alcance de la Transparencia como todo un principio que imprega la actuación de las Administraciones Públicas y sus Instituciones de cara a la ciudadanía.
Precisamente la segunda cuestión que planteábamos en nuestra petición de información dirigida a la Consejería de Cultura era conocer “Las iniciativas que, en su caso, vayan a ser implementadas para potenciar el acceso público a los acuerdos adoptados por las referidas Comisiones provinciales así como la participación ciudadana en el diseño y desarrollo de políticas públicas en materia de Cultura”.
Nada se nos respondió al respecto, según la respuesta que hemos transcrito en el punto 2 de este texto, por lo que hemos de deducir forzosamente que no se disponen de iniciativas específicas para avanzar en las vías ágiles y directas de facilitar estos contenidos; al menos no se nos han relatado.
Cuarta.- Como resumen, y siguiendo los criterios elaborados por esta Institución en relación con el derecho de acceso a la información (queja 12/7177), hemos de recordar que uno de los pilares del buen gobierno y por ende de la Gobernanza -tal y como proclamaba el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (Comisión Europea 2001)- es la efectiva participación ciudadana en los asunto públicos, requisito indispensable para conseguir la necesaria corresponsabilidad en la adopción de las decisiones públicas y la consecuente confianza entre gobernantes y gobernados.
Una participación ciudadana que debe garantizarse, no sólo a nivel individual, como derecho del cuidadano, sino también a nivel colectivo, como derecho de los grupos, entidades y asociaciones que aglutinan y canalizan las aspiraciones comunes de los ciudadanos y ciudadanas. Ahora bien, la participación ciudadana no sería en ningún caso posible si no se garantizara previamente un adecuado acceso de la ciudadanía a la información que debe permitirle disponer de los datos y los elementos de juicio necesarios para ejercer con propiedad sus capacidades de decisión. Participación y acceso a la información son, por tanto, las dos caras de una misma moneda y constituyen una dualidad cuya existencia debe quedar suficientemente garantizada como requisito indispensable de una adecuada Gobernanza.
Dicho de otro modo; los contenidos de las funciones atribuidas a estas Comisiones de Patrimonio Histórico son un ejemplo de interés y de atención ciudadana y las disponibilidades técnicas para divulgar sus desempeños y el resultado práctico de su trabajo son, a su vez, un escenario idóneo para hacer real y creíble el ejercicio efectivo de participación ciudadana en una materia tan trascendente como es la cultura y la protección de nuestro patrimonio histórico.
En palabras de la exposición de motivos de la Ley 1/2014, «se trata de posibilitar que la ciudadanía conozca la información que sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad, implicando una actitud proactiva de los mismos».
A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte las siguientes
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de las disposiciones legales aludidas en la presente resolución dirigidas a garantizar la disponibilidad y acceso de los acuerdos de las Comisiones Provinciales de Patrimonio Histórico y documentación relacionada, mediante los mecanismos técnicos e informáticos de divulgación y conocimiento.
RECOMENDACIÓN para que se atienda la obligación de facilitar la información sobre los acuerdos adoptados por las Comisiones Provinciales de Patrimonio Histórico en los contenidos y plazos que garanticen el efectivo conocimiento ciudadano y la capacidad para desplegar las vías de participación acorde con sus legítimos intereses.
SUGERENCIA, para que se articule un proceso de aplicación específica, en el seno de los propios trabajos y discusiones de la Comisión de Patrimonio Histórico de Andalucía, acerca de los procesos de elaboración de las actas y sus contenidos, así como de los sistemas concrtos de puesta a disposición de dicha información en los portales y sedes electrónicas, para así homogeneizar y coordinar estas actuaciones en las respectivas Comisiones Provinciales como órganos locales de participación y asesoramiento.
Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.
Igualmente, el artículo 29.2 de la Ley citada establece que el Defensor del Pueblo Andaluz podrá incluir el caso en el Informe Anual al Parlamento ante la falta de información de las razones que impiden adoptar las medidas expuestas por el Defensor o en aquellos supuestos en que el Defensor del Pueblo Andaluz considere que era posible una solución positiva y ésta no se hubiera conseguido.
Ver asunto solucionado o en vías de solución.
Ver cierre actuación de oficio
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
