Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 16/5579 dirigida a Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz)
Sugerimos al Ayuntamiento de Algeciras que incorpore a las tasas de agua una respuesta ajustada a la situación de pérdida por fugas, averías o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores. Asimismo recomendamos que se establezca un protocolo de actuación ágil que evite las pérdidas de agua.
ANTECEDENTES
I. Un vecino de Algeciras acudía a esta Institución por disconformidad con la facturación girada por Emalgesa, con fechas 24/05/2016 y 29/08/2016, al registrar un excesivo consumo de agua que podría haberse evitado si le hubieran comunicado una posible avería.
Según relataba, en la primera semana de junio se produjo una falta de presión en el suministro de agua de su vivienda y un técnico de Emalgesa, al acudir ante su reclamación, es el que le informa que le habían colocado un precinto nuevo y unas juntas tóricas, habiendo quedado restos de las anteriores que podrían producir dicha falta de presión. El mismo también le indica que podría tener una fuga de agua ya que el contador no para de registrar lectura cuando en ese momento no se estaría haciendo uso. Al día siguiente un fontanero con prueba de gas detecta la fuga en un codo posterior al contador en la instalación interior, en el tramo de la parcela previo a la vivienda, fuga que no pudo detectar a simple vista al no presentar humedades.
Según le habrían informado en Emalgesa, tras constatarse una elevada lectura del contador el 25 de abril, se ordenó una visita a cargo de inspector para comprobar una posible fuga a primeros de mayo. Se le habría enviado comunicación de fecha 10 de mayo pero no la recibió por error en el domicilio que constaba en dicha carta. El interesado destacaba en su queja que la empresa contaba con datos de su domicilio correcto que hubieran permitido la debida notificación.
La factura correspondiente al período 26/01/2016-25/04/2016, que abona en junio, se eleva a 341,49 euros, con un consumo de agua de 141 m3. Además, el retraso en la advertencia de la situación de posible fuga, que no se corrige hasta principios de junio, supone el registro de 242 m33 de agua en la factura de agosto, correspondiente al período 25/04/2016-25/07/2016, por importe de 628,02 euros.
Tras reclamar a Emalgesa por este asunto, el promotor de queja manifestaba su disconformidad con la respuesta obtenida pues no le habrían ofrecido posibilidad alguna de reducir el importe de la facturación de consumo involuntario, alegando la responsabilidad del propio interesado y señalando que con la carta certificada a la dirección que constaba en sus bases de datos habrían cumplido con su obligación.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar el preceptivo informe al Ayuntamiento de Algeciras, quien ostenta las competencias en materia de ordenación, gestión, prestación y control de los servicios relacionados con el ciclo integral del agua de uso urbano.
Esta misma solicitud de información fue cursada a la Empresa Municipal de Aguas de Algeciras, S.A. (EMALGESA).
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En respuesta a nuestra petición recibimos informe de Emalgesa en el que se explican los detalles de las circunstancias ocurridas.
Así, en fecha 25/04/2016 se registra en el contador del contrato del titular un consumo de 141m3. En fecha 5/05/2016 se realiza la verificación de la lectura registrada y se emite parte de inspección y verificación por el Departamento de Facturación, dando como resultado una posible fuga. En fecha 10/05/2017 se envía comunicación del salidero al titular, mediante certificado postal, a la dirección que figura en la póliza de abono firmada. Anteriormente no hay constancia de error o anomalía en la recepción de las facturas trimestrales ni de ningún otro documento. Posteriormente, en fecha 15/09/2016 se realiza inspección por el inspector de Gestión de Clientes que indica que el salidero ya ha sido reparado.
Con respecto a estos hechos manifiesta la empresa que el Reglamento del Servicio Domiciliario de Agua de Andalucía no recoge obligación de comunicación por parte de la entidad suministradora de la existencia de fuga o avería, siendo obligación del abonado el mantenimiento y conservación de las instalaciones, que tiene obligación de pago de los consumos registrados por el contador aunque se hayan producido por fugas (art. 10). Por otra parte las tasas en vigor son las recogidas en la Ordenanza fiscal.
En consecuencia, defiende Emalgesa que el importe facturado se ajusta a la reglamentación vigente.
Aunque la entidad no estuviese obligada a la comunicación de fuga, dicha comunicación se realiza a la dirección que aparece en el contrato y que sirve de base para envío de comunicaciones. No obstante, una vez ha tenido conocimiento de la modificación de la dirección ha procedido al cambio en la base de datos.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre la posibilidad de otorgar un tratamiento diferenciado ante supuestos de avería en las instalaciones interiores.
En la respuesta ofrecida por Emalgesa se alega que el artículo 10 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía (en adelante RSDA) establece que la obligatoriedad de pago de recibos y facturas se considerará extensiva a los casos en que los consumos de agua se hayan originado por fugas, avería o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores.
Dicha exigencia estaría relacionada con la obligatoriedad de conservación y mantenimiento de las instalaciones interiores a cargo del titular del suministro (art. 17 RSDA).
Dada la naturaleza tributaria de la tasa, la empresa se limita a aplicar en las dos facturas afectadas por la fuga la cuota variable del servicio de abastecimiento de agua y la cuota variable del servicio de saneamiento, según establecen las correspondientes Ordenanzas fiscales.
En consecuencia, actúa Emalgesa conforme a la normativa de aplicación cuando deniega la petición de la parte promotora de queja de reducción del importe de las facturas.
El perjudicial resultado se produce por la aplicación de bloques de tarificación progresivos a medida que aumenta el consumo de agua, incluso para el servicio de saneamiento ya que se establece en función del consumo registrado por el contador.
Así, en la factura de 24/05/2016 (periodo 26/01/2016-25/04/2016) el importe de la cuota variable de abastecimiento se eleva a 110,24 euros y el saneamiento variable supone 55,42 euros. Además, la cuota por depuración variable (que se factura a favor de ARCGISA, al tratarse de un servicio mancomunado) asciende a 59,98 euros.
En la factura de 29/08/2016 (período 25/04/2016-25/07/2016) dichas cantidades son aún mayores al registrase un mayor consumo de agua, que el interesado alega pudo haberse evitado de habérsele advertido a tiempo la fuga. La cuota variable de abastecimiento supone 216,89 euros, el saneamiento variable 97,84 euros y la depuración variable 105,45 euros.
Pese a la legalidad de estos recibos, amparados en las Ordenanzas fiscales, esta Institución considera razonable y justo que se adopten medidas que permitan modular la facturación excesiva que se produce cuando nos encontramos ante una fuga de agua involuntaria y reparada con la debida diligencia.
En estos casos entendemos que el consumo de agua registrado a consecuencia de la fuga no merece el mismo reproche que si se hubiera producido un consumo voluntario excesivo.
Precisamente este es el papel que juegan los bloques tarifarios que se aprueban para la facturación de la cuota variable de agua, penalizando con la aplicación de los tramos más caros cuando se produzca un consumo excesivo o poco razonable de agua.
Entendemos que la aplicación de estos bloques tarifarios más altos va unida al factor de voluntariedad en la acción de quien consume el agua y que la misma no está presente en los supuestos de fuga, salvo que pudiera considerarse que la avería o defecto de conservación se debe a la propia inacción del titular del suministro o que la situación hubiera sido evitable con una mínima diligencia.
Esta modulación de la facturación aparece contemplada en la normativa de aplicación a algunas entidades suministradoras en Andalucía, bien porque se haya aprobado una tarifa especial para casos de avería o bien recogiendo en la correspondiente norma por la que se establecen las tarifas medidas que eviten la aplicación de los bloques tarifarios superiores.
La propia Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar establece una aminoración del recibo a pagar para supuestos de averías en instalaciones en su Ordenanza reguladora de la tasa de saneamiento y depuración de aguas residuales, aplicable a los Municipios de San Roque, Los Barrios, Jimena de la Frontera y Castellar de la Frontera (B.O.P. nº 152, de 10/08/2015):
«Aquellos titulares de pólizas de uso doméstico que acredite fehacientemente haber tenido una avería en sus instalaciones particulares con consumo tres veces superior al consumo medio trimestral del último año y períodos equivalentes, se beneficiarán, previa solicitud, de una bonificación del 100 % en los metros cúbicos facturados por saneamiento considerados fuga por un período máximo de un semestre.
Su aplicación estará condicionada a que se hayan puesto los medios necesarios con la debida celeridad para solucionar las causas del exceso de consumo y a que el titular de la póliza se encuentre al corriente de los pagos y haya procedido a la domiciliación bancaria de los recibos.»
Resulta contradictorio que, sin embargo, esta bonificación no se haya contemplado por la propia Mancomunidad en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por prestación del Servicio Mancomunado de Tratamiento y Depuración de Aguas Residuales en el municipio de Algeciras (B.O.P. nº 128, de 8/07/2013).
Esta previsión al menos hubiera minorado la factura del promotor de queja en la parte correspondiente a “depuración variable” que se incluye en sus recibos a favor de ARCGISA.
Entendemos que el artículo 10 RSDA no debe suponer un impedimento a la adopción de medidas correctoras en la aplicación de las tarifas correspondientes a la cuota variable o de consumo, mediante su oportuno reflejo en las correspondientes Ordenanzas locales.
No se trata de dejar de atender la obligación de facturar los consumos de agua cuando se hayan originado por fugas, averías o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores, sino de modular el importe resultante en beneficio del consumidor siempre y cuando se hayan adoptado las medidas oportunas para solventar la situación por la que se produjo la fuga.
Consideramos que esta solución resulta igualmente compatible con el sentido de la Directiva Marco del Agua cuando se refiere a que las estructuras tarifarias deben establecerse con la finalidad de atender las necesidades básicas a un precio asequible y desincentivar los consumos excesivos, teniendo en cuenta que éstos habrían de producirse de forma voluntaria y no fortuita.
Segunda.- De la adecuada protección de un recurso natural escaso como el agua.
Entre los objetivos básicos encomendados a los poderes públicos de la Comunidad, el artículo 10 del Estatuto de Autonomía para Andalucía señala el aprovechamiento y la potenciación de los recursos naturales de Andalucía bajo el principio de sostenibilidad, así como la mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente y la adecuada gestión del agua.
Por su parte, el artículo 28 reconoce el derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad. En garantía del mismo se establece una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales.
Finalmente, el artículo 196 encomienda a los poderes públicos la promoción del desarrollo sostenible y el uso racional de los recursos naturales.
El asunto de las pérdidas de agua que se producen cuando hay una avería en las instalaciones interiores preocupa de forma particular a esta Institución, teniendo en cuenta que nos encontramos ante un bien escaso que todas las personas y los poderes públicos están obligados a preservar.
Precisamente esta situación es objeto de análisis en nuestro Informe Especial al Parlamento andaluz “Servicios de suministro de agua. Garantías y Derechos”, dedicando un apartado específico a las averías, no sólo desde la perspectiva de la defensa del consumidor en cuanto a la posible modulación de la facturación generada, sino también desde la necesidad de adoptar medidas para protección del recurso.
En nuestra investigación para la elaboración del Informe Especial pudimos constatar que normalmente el aviso al titular del suministro resulta suficiente evitar las pérdidas de agua y que son raros los casos en que se procede al corte por este motivo, ya que normalmente se produce una respuesta adecuada por parte del abonado en cuanto a la reparación de la posible avería.
Sin embargo también poníamos de manifiesto que los sistemas de avisos y comunicación a los usuarios deberían mejorarse, según habíamos podido observar en la tramitación de quejas formuladas a esta Institución.
Así hay situaciones en las que transcurre excesivo tiempo desde que el lector toma nota del registro de consumo hasta su comunicación al abonado bien por falta de recepción de los oportunos avisos y/o por la distancia temporal con la correspondiente facturación. Ambas circunstancias habrían concurrido en el presente caso.
Durante un prolongado espacio de tiempo ha persistido la pérdida de agua, con el consiguiente perjuicio económico para el titular del contrato de suministro y con el consecuente despilfarro de agua.
A nuestro juicio, el protocolo de actuación en estos casos debería incluir la notificación fehaciente al abonado de la existencia de un consumo excesivo con obligación de comunicar, en unos plazos preclusivos, las causas que motiven dicho exceso de consumo.
Las gestiones que la entidad suministradora debe llevar a cabo pueden retrasar la adopción de las medidas oportunas, por lo que lo más conveniente y sin perjuicio de lo anterior resultaría acudir a las gestiones informales que garanticen el conocimiento inmediato de la situación por parte del usuario.
Otro aspecto que venimos señalando es que la reducción de la frecuencia máxima con que cada entidad puede tomar sus lecturas permite efectuar un seguimiento más frecuente de la realidad de los suministros, contextualizar los consumos y ayudar a contar con información sobre los consumos más inmediata, a la vez que se ganaría en capacidad de reacción ante casos de anomalías o control y respuesta ante consumos inusuales.
Apuntamos también que las nuevas tecnologías de comunicación y registro de datos podrían resultar útiles. De este modo la información sobre el consumo habido en el periodo puede registrase en el mismo momento de la toma de lectura y no es necesario esperar hasta su registro informático, lo que favorece la adecuada protección del recurso.
Así, en el presente caso, el hecho de que la carta certificada enviada al promotor de queja viniese devuelta de Correos por error en la dirección de suministro no hubiera tenido la incidencia ocurrida si, además, se hubiese enviado al domicilio a una persona para advertir personalmente de la posible fuga.
Tampoco entendemos adecuadamente que, tras registrarse por el Departamento de Facturación un excesivo consumo y solicitarse visita técnica que confirma la posible fuga, ésta un fuera advertida en el momento de la inspección o, en caso de encontrarse ausente el interesado, haber dejado una nota de aviso. Según la información proporcionada por Emalgesa entendemos que dicha inspección se habría efectuado entre el 5 y el 10 de mayo (desde la petición a la emisión de carta de aviso) y hasta principios de junio no se detecta la fuga a consecuencia de advertir el interesado falta de presión en su suministro y solicitar la intervención de la empresa.
Transcribimos a continuación las conclusiones expuestas en el Informe Especial sobre el asunto de las pérdidas de agua, que consideramos vienen a colación en relación con el debido aviso al abonado y la necesidad de adoptar medidas urgentes que eviten la pérdida de agua:
“(...) con objeto de evitar las pérdidas de agua que se producen estimamos necesario que las entidades suministradoras asuman un papel proactivo en la advertencia y localización de posibles fugas para procurar su corrección inmediata.
Consideramos necesario abordar una regulación más exigente relativa al aviso al abonado cuando se produzcan circunstancias de consumo excesivo que debieran determinarse con antelación para activar estos mecanismos de respuesta.
Entre los derechos del abonado que deben quedar garantizados en este procedimiento habrían de incluirse los relativos a la constancia de la notificación que se curse; plazos para el cumplimiento de la obligación de responder a la comunicación y, en su caso, reparar la avería; comunicación de los efectos de la inobservancia del requerimiento que se practique; y potestades que podría ejercitar la compañía suministradora a los efectos de garantizar que no se siga produciendo la pérdida de agua si se debiese a avería.
Con objeto de mejorar la respuesta ante posibles fugas de agua también estimamos oportuno que la norma autonómica reduzca los plazos mínimos de toma de lecturas por parte de las entidades suministradoras.
Asimismo, habría que tener en cuenta la oportunidad que brindan las nuevas tecnologías para el acceso inmediato a la información sobre datos de consumo.
Igualmente habría que insistir en la renovación y mejora de las instalaciones interiores, valorándose la oportunidad de establecer inspecciones periódicas a las instalaciones interiores con determinada antigüedad.
Esta actuación debiera ir unida de las oportunas ayudas en favor de personas y familias con menos recursos como viene haciéndose con las ayudas a la rehabilitación edificatoria.”
En relación con esta preocupación por las pérdidas de agua formulábamos en el Informe Especial una particular Recomendación dirigida a que se reduzcan los plazos mínimos de toma de lecturas, se establezcan inspecciones periódicas a las instalaciones interiores con determinada antigüedad para posibilitar su renovación y mejora y se asuma por parte de las entidades suministradoras un papel proactivo en la advertencia y localización de posibles fugas para procurar su corrección inmediata.
Las mismas consideraciones pueden ser trasladadas a ese Ayuntamiento al estimar que la actuación seguida por la empresa de aguas en el caso objeto de queja pone de manifiesto la necesidad de reforzar los mecanismos que preserven adecuadamente el agua ante posibles averías.
Todo ello, en aras de la responsabilidad que le incumbe en la adecuada gestión del agua y, en última instancia, en la defensa del derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, que deberán quedar garantizados mediante una adecuada protección de estos recursos naturales, entre ellos el agua.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA.- Que ese Ayuntamiento incorpore a las Ordenanzas reguladoras de las tasas por abastecimiento de agua potable y por la prestación del servicio de alcantarillado una respuesta ajustada a la situación de pérdida de agua por fugas, averías o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores.
RECOMENDACIÓN.- Que se establezca un protocolo de actuación a cargo de Emalgesa que permita evitar las pérdidas de agua, agilizando la detección de consumos excesivos y compaginando los procedimientos establecidos para obligar a los abonados a reparar las averías interiores con cauces informales de comunicación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
