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El Defensor del Pueblo formula a la Gerencia del Servicio Andaluz de Salud y al Hospital Universitario Regional de Málaga Resolución por la que recomienda evaluar las medidas organizativas y de medios materiales y personales adoptadas para la petición y recepción de informes por parte de los Servicios responsables del actuación reclamada, como para la resolución expresa en plazo de los expedientes de responsabilidad patrimonial.

ANTECEDENTES

En esta Institución se tramita expediente de queja en el que la persona interesada nos comunicaba que formalizó reclamación de responsabilidad patrimonial ante esa Dirección Gerencia de Servicio Andaluz de Salud, subsanada con fecha de 25 de junio de 2022, por supuesta mala praxis, sin haber sido notificada resolución expresa.

Tomando en consideración el tiempo transcurrido sin que dicho expediente hubiera concluido, esta Institución inició actuaciones al objeto de conocer el estado de tramitación de la referida reclamación y, en particular, sobre la necesidad de resolver expresamente, sin más dilaciones, el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado por el Servicio de Aseguramiento y Riesgos del Servicio Andaluz de Salud, con número de referencia (...).

A tal fin, nos dirigimos a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, inquiriendo en qué trámite del procedimiento se encontraba el expediente e instando a su finalización.

Como contestación a dicha consulta, la Administración sanitaria refirió que el procedimiento se encontraba pendiente de recibir informe del Servicio actuante y, una vez recibido, de la evacuación de dictamen médico por el facultativo adscrito a la Gerencia de Riesgos del S.A.S., previo a la apertura del trámite de audiencia al interesado.

En cuanto a la finalización del procedimiento se refiere, en el informe remitido por esa Dirección Gerencia no se indica una posible estimación de la fecha de notificación de la resolución expresa del procedimiento por parte de la Administración.

CONSIDERACIONES

La demora en la resolución de expedientes incoados en virtud de reclamaciones de responsabilidad patrimonial en el ámbito del Sistema Sanitario Público de Andalucía es una de las problemáticas que con mayor frecuencia traslada la ciudadanía al conocimiento del Defensor del Pueblo Andaluz.

Este tipo de quejas ha permitiendo constatar la existencia de retrasos en la resolución de tales reclamaciones que exceden lo razonable, pues su tramitación rebasan ampliamente el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución fijado por el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el vigente artículo 21, que sanciona la obligación administrativa de dictar resolución expresa y notificarla dentro del plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que este pueda exceder de seis meses, como es el caso. El vencimiento de dicho plazo no exime a la Administración del deber de resolver expresamente, conforme al artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo (artículo 24.3.b) de dicha Ley).

A dicha fundamentación cabe añadir la previsión que contempla el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, en relación con la garantía de que los asuntos de los ciudadanos se resuelvan en un plazo razonable, como manifestación del derecho a una buena administración, así como el art. 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, en relación con el principio de proximidad a la ciudadanía consagrado en su artículo 3 r). Cabe afirmar, por tanto, que este tipo de demoras repercute indiscutiblemente en detrimento de tales principios, así como en los de eficacia y celeridad que deben presidir la actuación administrativa, con la consiguiente merma de los derechos e intereses de los ciudadanos.

En el caso concreto de la persona promotora de la presente queja, el expediente de responsabilidad patrimonial se inició en junio de 2022, sin que conste notificada resolución que le ponga término a fecha de marzo de 2024.

La explicación de esta demora del plazo de finalización del procedimiento se infiere sin dificultad de la propia respuesta que nos traslada la Gerencia de Riesgos, a través de la Dirección Gerencia del S.A.S., debidamente reflejada en los antecedentes de esta resolución: la falta de remisión al órgano instructor del informe solicitado al Servicio de Neurología del Hospital Universitario Regional de Málaga, en cuanto unidad implicada en la presunta lesión indemnizable, y cuyo plazo de emisión no debe de exceder de 10 días conforme a lo dispuesto en el artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En este sentido, se observa cómo se ha procedido a la reiteración de su evacuación con posterioridad a la solicitud de informe efectuada por esta Defensoría. Frente a tales circunstancias, esta Institución ya ha dirigido diversas resoluciones a la Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, bien en forma de recordatorio de deberes legales en cuanto se refiere a la observancia de las disposiciones normativas que resultan de aplicación y, en concreto, respecto de la terminación expresa en plazo de estos procedimientos; bien en forma de recomendación de la adopción de medidas organizativas y de ampliación de medios materiales y personales necesarios para la resolución en plazo de este tipo de expedientes; o bien en modo de sugerencia de revisión de requerimientos de informes pendientes y su remisión a la mayor brevedad por los centros directamente responsables de los hechos en virtud de los cuales se tramita el procedimiento, como sucede en el presente caso.

Esta situación resulta preocupante no solo desde una perspectiva estrictamente jurídica conforme a lo dispuesto en la normativa señalada, sino también desde una perspectiva ética y de humanización de la asistencia sanitaria prestada que, como dispone el propio Contrato Programa del S.A.S., constituye uno de los factores de excelencia de la sanidad pública. Y ello, a la vista de la naturaleza de los daños por los que se reclama en este tipo de expedientes y la prolongación del sufrimiento que la dilación del procedimiento supone para los pacientes afectados o sus familiares, así como la función restitutoria que la indemnización cumple en caso de declararse la responsabilidad, al permitir afrontar las necesidades que pudieran haberse derivado de aquéllos.

A la vista de lo expuesto, conforme a lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, hemos formulado la siguiente

RESOLUCIÓN

Al Hospital Universitario Regional de Málaga:

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por considerar vulnerado el artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por incumplir el plazo de emisión de informe de 10 días fijado.

RECOMENDACIÓN de evaluar las medidas organizativas y de medios materiales y personales adoptadas para la recepción y emisión en plazo de informes por los servicios y unidades adscritos a dicho Centro en procedimientos de responsabilidad patrimonial.

A la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud:

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES, por considerar vulnerado los artículos 91.3, en relación con el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de julio, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y preceptos concordantes en relación con el derecho a una buena administración.

RECOMENDACIÓN de evaluar las medidas organizativas y de medios materiales y personales adoptadas para la petición y recepción de informes por parte de los Servicios responsables del actuación reclamada, como para la resolución expresa en plazo de este tipo de expedientes.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

I.- Esta Institución recibió comunicación dirigida por la interesada, en representación de un colectivo de madres y padres de un Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) de la provincia de Málaga, en relación a la atención del alumnado con necesidades educativas especiales (NEE), matriculado en el centro.

La interesada, con el apoyo de la AMPA, nos exponía los graves condicionantes de varios alumnos, que padecen significativas limitaciones y cuyas características motiva una singular respuesta limitada por lo que venía a insistir en la necesidad de reforzar los medios profesionales de atención a este alumnado y la mejora de las instalaciones del centro.

II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Málaga de fecha 6 de febrero de 2024. La contestación recibida desde la Delegación implicaba un escueto relato de los profesionales del centro. Se transcriben los contenidos del informe recibido:

“En la actualidad, el CEIP, tal y como consta en el mapas de recursos facilitado por el Servicio de Planificación y Escolarización de esta Delegación Territorial, con 2 profesionales técnicos de integración social (PTIS) que cubren las necesidades de alumnado que necesitan monitor. Por otro lado, el centro cuenta con dos maestros/as de audición y lenguaje que atiende a un ratio de alumnado que es similar al de los centros de la provincia.

Por tanto, concluimos que en este momento, y atendiendo a lo establecido en el dictamen de escolarización vigente del alumnado, este estaría siendo atendido con los recursos contemplados en dichos dictámenes. En el caso de que se contemplasen nuevas necesidades en el centro, vinculadas a la atención de nuevos recursos, y cumpliendo con los plazos establecidos, se procedería a su estudio y consideración”.

A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Recordamos que la estructura normativa dedicada a la labor de análisis y diagnóstico de este alumnado con Necesidades Específicas de Apoyo Educativo (NEAE), así como la definición de las respuestas de escolarización que se le asigna, viene establecida por varias disposiciones. Sin un ánimo exhaustivo reseñamos en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma:

- Ley de Educación en Andalucía (Ley 17/2007, de 10 de Diciembre), que reconoce en el Título III dedicado a la “Equidad en la educación” que el Sistema Educativo Público de Andalucía garantizará el acceso y la permanencia en el sistema educativo del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, teniendo tal concepción el alumno que presenta necesidades educativas especiales debidas a diferentes grados y tipos de capacidades personales de orden físico, psíquico, cognitivo o sensorial; el que, por proceder de otros países o por cualquier otro motivo, se incorpore de forma tardía al sistema educativo, así como el alumnado que precise de acciones de carácter compensatorio.

- El Decreto 147/2002, de 14 de Mayo, que establece la atención que se va a dispensar a este alumnado y se desarrolla igualmente a través de la Orden de 19 de septiembre de 2002, que regula la realización de las evaluaciones psico-pedagógicas para estos alumnos y establece el sentido y alcance de los dictámenes de escolarización para cada niño o niña. Esta norma establece una diferenciación primaria a la hora de asignar determinados modelos de integración y presencia del alumnado con discapacidad psíquica, física o sensorial al señalar que «se escolarizará preferentemente en los centros educativos ordinarios ubicados en su entorno, de acuerdo con la planificación educativa y garantizando el mayor grado de integración posible y de consecución de los objetivos establecidos con carácter general para las diversas etapas, niveles y ciclos del sistema educativo. Y dispone que «la escolarización en los centros ordinarios se podrá organizar en las modalidades siguientes: a) En un grupo ordinario a tiempo completo. b) En un grupo ordinario con apoyos en períodos variables. c) En un aula de educación especial (artículo 15 Decreto 147/2002).

- La Orden de 19 de septiembre de 2002 recoge que esa evaluación debe ser realizada por el denominado Equipo de Orientación Educativa (EOE) y recogerá «a) Datos personales. b) Motivo de la evaluación psico-pedagógicas realizada e historia escolar. c) Valoración global del caso. Tipo de necesidades educativas especiales. d) Orientaciones al profesorado para la organización de la respuesta educativa sobre los aspectos más relevantes a tener en cuenta en el proceso de enseñanza y aprendizaje, tanto en el ámbito del aula como en el del centro escolar. e) Orientaciones para el asesoramiento a los representantes legales sobre los aspectos más relevantes del contexto familiar y social que inciden en el desarrollo del alumno o alumna y en su proceso de aprendizaje. Se incluirán aquí sugerencias acerca de las posibilidades de cooperación de los representante legales con el centro educativo» (artículo 6.4 de la Orden de 19 de septiembre de 2002).

- Las Instrucciones de 8 de marzo de 2017, de la Dirección General de Participación y Equidad prevén los procedimientos específicos para la revisión, actualización o reclamación ante los contenidos de estos informes y dictámenes precisamente por la trascendencia que implican en la vida educativa de cada alumno; se recoge el protocolo de detección, identificación del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo y organización de la respuesta educativa (apartado 4.6. Información del contenido del dictamen de escolarización a los padres, madres, tutores o guardadores legales del alumno o alumna).

Podemos resumir que éste es el armazón normativo con el que el sistema educativo organiza sus recursos y pautas de acogida e integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE). Es decir, de un lado se dispone una labor previa y actualizada de estudio de estos niños y niñas para definir sus concretas necesidades y disponer, coherentemente, de los recursos y respuestas que se necesitan para cada caso y, de otro, se realiza un diseño del complejo organizativo que se despliega en los centros para atender a este singular alumnado según las modalidades asignadas. Pues bien, más allá de este compendio dispositivo, una gran parte de las quejas recibidas ante esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía inciden, precisamente, en la aplicación práctica de este sistema descrito de atención e integración de nuestro alumnado con capacidades diversas o necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE).

No podemos obviar, por otro lado, que el alumnado que presenta estas necesidades constituye uno de los grupos con mayores riesgos de exclusión escolar y, por consiguiente, de exclusión social. De ahí que la calidad en la atención educativa que se preste a estos niños y niñas se convierta en un objetivo de primer orden para un sistema educativo que pretenda conseguir una educación para todas las personas.

En este contexto, debemos insistir en que para conseguir una adecuada integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo se precisa la existencia de recursos en los términos que hemos tenido ocasión de señalar. Caso contrario, las proclamas y principios reconocidos en las normas no pasarán de ser más que una quimera, una integración formal y no una esperada y anhelada integración real.

Segunda.- Analizando el caso concreto, y en primer lugar, nos hemos interesado por conocer las demandas de atención al alumnado con necesidades especiales que se disponen en el centro. La propia parte promotora de la queja expresaba en su día “Solicitamos que el centro disponga de más ayudas para la educación de niños con necesidades, educativas especiales, para que así puedan tener una educación pública de igualdad, calidad y adaptada a sus necesidades”.

Además especificaban en su escrito, remitido a la Delegación Territorial, sus concretas circunstancias:

“Creemos que en este centro educativo no se cumple la ley puesto que a día de hoy, solo tenemos concedidos:

- 1 PT (profesor de pedagogía terapéutica) y es compartido con otros coles, no sabemos cuándo viene a nuestro centro.

- 1 AL solo está el con setenta y tantos niños, imposibles de verlos a todos en una semana. el es fijo en el colegio”.

Correlativamente, la tramitación de la queja ha permitido analizar la información ofrecida desde la Delegación Territorial en Málaga ante las cuestiones planteadas y cuya aportación señala la existencia de “2 profesionales técnicos de integración social (PTIS) que cubren las necesidades de alumnado que necesitan monitor. Por otro lado, el centro cuenta con dos maestros/as de audición y lenguaje que atienden a un ratio de alumnado que es similar al de los centros de la provincia”. Como valoración nuclear se concluye que el alumnado “estaría siendo atendido con los recursos contemplados en dichos dictámenes”.

Además de la aparente divergencia de recursos profesionales del centro, no se especifican otras circunstancias igualmente planteadas ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, relativa a la supuesta solicitud de apoyo complementario especializado para el colectivo con perfil autista que podría ser necesario a falta de mayores argumentos desde los responsables educativos. Es decir, el informe apenas referencia al alumnado en virtud de ratios y genéricas referencias, sin haber ofrecido una cifra o un número detallado de este grupo de chicos y chicas integrantes de estas categorías de atenciones especiales.

Con todo, el centro parece acoger un número similar de este alumnado, en términos análogos a los de la zona con perfiles NEAE, si bien su censo permanece desconocido generando una evidente demanda de atención para este alumnado singular.

Debemos apuntar de nuevo la alusión de recursos de la respuesta dada, ya que se enumeran una serie de puestos y profesionales referidos al CEIP afectado pero sin referencias específicas al conjunto de centros de la localidad con los que se sustenta una aparente similitud de apoyos y ratios. Como tampoco la identificación de recursos hace mención a su, posible, condición de profesionales compartidos. Lo que plantea de inmediato la necesidad de conocer las prestaciones concretas que cada puesto desempeña, ya sea a tiempo completo o bien por espacios de horas o intervalos compartidos entre varios centros. Lo cual condiciona enormemente la evaluación de estos recursos en relación con sus específicos desempeños.

Ciertamente la información facilitada por el ente territorial no permite a priori concluir la idoneidad de los recursos personales asignados al centro docente para la debida atención educativa del alumnado con discapacidad. Hemos de tener en cuenta varios factores que no han sido abordados en el informe de referencia.

En primer lugar, para apreciar dicha adecuación habrá que estar a lo establecido en los distintos dictámenes de escolarización de estos alumnos. A través de este instrumento elaborado por los profesionales de los Equipos de Orientación Educativa, que fundamentan sus decisiones en criterios estrictamente de carácter técnico, se recogen las necesidades tanto de personal como materiales necesarias para cada alumnado. Conocemos, por tanto, el personal asignado aunque parece que existen dificultades para cumplir con las propuestas de cada uno de los alumnos con necesidades educativas especiales del CEIP, que se encuentran escolarizados en aulas ordinarias (modalidad A y B) o en aula específica (modalidad C).

Y, en segundo lugar, como ya adelantamos, el informe de la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional no detalla la dedicación horaria del personal acerca de la posibilidad de que dichos recursos estén siendo compartidos con otros centros docentes del municipio donde también están escolarizados alumnos con necesidades educativas especiales. Efectivamente, el CEIP parece compartir el horario de Pedagogía Terapéutica (PT) o de Audición y Lenguaje (AL) con otros centros, siguiendo una práctica común establecida en muchos colegios e institutos andaluces de compartir este tipo de recursos personales entre varios destinos acorde con una distribución horaria diaria o semanal, de modo que estos profesionales no se encuentran en los centros durante toda la jornada escolar o durante todos los días de la semana, limitando con ello la atención al alumnado. Señalar la intervención de un profesional, o asignar los apoyos de un específico técnico, no deja de ser la expresión formal de prescribir determinadas necesidades del alumno a tenor de las disciplinas incluidas. Pero estas indicaciones especializadas no recogen por sí las actividades y pautas que deben construir la atención inclusiva que cada niño o niña necesita.

Nos encontramos, por tanto, ante una determinada demanda de servicio y unos recursos que deben ser evaluados con atención a una pluralidad de circunstancias y, en cuya tarea, no siempre podemos contar con toda la información necesaria. De hecho, es muy frecuente encontrarnos en este tipo de situaciones que intentan analizar la disparidad entre las familias y la autoridad educativa sobre las valoraciones y relatos en relación al apoyo técnico para el alumnado NEAE.

Por ello, acostumbramos a recoger con detenimiento las aportaciones de las familias que se expresan en sus quejas; resumen, con una solvente expresividad, la traducción cotidiana del diseño formal y normativo que hemos señalado a lo largo de esta reflexión. Y desde esta perspectiva, que debemos también tomar como obligada referencia a la hora de estudiar cada caso, es frecuente recibir la inquietud por conocer de manera efectiva el dictamen que se elabora para cada alumno y comprender el alcance de los apoyos previstos para la atención específica de cada niño o niña.

Una mejor definición de estas intervenciones técnicas, además de aportar esa certeza en la programación de los apoyos para las familias, facilitaría la identificación de las cargas de trabajo y los desempeños que se producen en cada centro educativo a la hora de diseñar las especialidades y los compromisos de atención que en cada especialidad se producen como resultado de la suma de los respectivos dictámenes emitidos para cada alumno matriculado en el centro.

Tercera.- A la hora de ponderar estas demandas para el alumnado NEAE del centro y los recursos disponibles, podemos disponer de un ejercicio valorativo que no siempre contamos desde el criterio de los responsables educativos. Y es que el informe realizado desde la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Málaga y sus servicios técnicos ofrece la conclusión de que el alumnado “estaría siendo atendido con los recursos contemplados en dichos dictámenes”.

Y, el mismo modo se añade que “En el caso de que se contemplasen nuevas necesidades en el centro, vinculadas a la atención de nuevos recursos, y cumpliendo con los plazos establecidos, se procedería a su estudio y consideración”.

A modo de conclusión, tras la información ofrecida, hemos podido recopilar dos datos fundamentales de cara a la tramitación de la queja. De un lado, un escenario evidente de mejora en los apoyos que necesita el alumnado NEAE; y, finalmente, las afirmaciones dadas por la autoridades educativas (Delegación Territorial en Málaga) expresan un compromiso por continuar analizando las demandas de atención que resulten necesarias.

Por todo lo señalado, y acogiéndonos a esa disposición, no podemos por menos que mostrarnos proclives a las peticiones que vienen reclamando las familias del CEIP para adecuar los servicios de atención al alumnado con necesidades especiales. De inmediato, avanzamos que no resulta tarea fácil dar respuesta a esta medida, porque ciertamente cualquier demanda de ampliación de la atención que se presta al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo se deben encontrar plenamente justificadas, especialmente en épocas como las actuales de contención del gasto público.

Con todo, consideramos que la atención del alumnado con necesidades educativas especiales del CEIP ha acreditado la justificación de una evaluación de los recursos de refuerzo para que cuente con los servicios destinados a su alumnado a fin de lograr una atención inclusiva de calidad.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Málaga la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - para evaluar la ordenación de los recursos de profesionales especializados en el CEIP destinado a la atención del alumnado con necesidades educativas específicas y promoviendo, en su caso, los refuerzos o ajustes que resulten adecuados tras dicho estudio de recursos.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud que contiene Recomendaciones con el fin de mejorar la eficiencia y efectividad de la gestión de la incapacidad temporal en el Servicio Andaluz de Salud, garantizando una mejor atención a las necesidades de los y las pacientes y contribuyendo a la protección de sus derechos.

ANTECEDENTES

La baja médica es una situación de las personas trabajadoras mientras reciben asistencia sanitaria y se encuentran incapacitadas para el trabajo de manera temporal y se entiende como una prescripción médica que forma parte del tratamiento para favorecer la recuperación del proceso de enfermedad, correspondiendo al personal facultativo evaluar, desde una perspectiva técnica, si la enfermedad o patología imposibilita para desempeñar las tareas fundamentales de la profesión de la persona afectada.

Así pues, el Real Decreto 625/2014, de 18 de julio, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión y control de los procesos por incapacidad temporal en los primeros trescientos sesenta y cinco días de su duración, establece en su articulo 2.1 que “(…) La declaración de la baja médica, en los procesos de incapacidad temporal, cualquiera que sea la contingencia determinante, se formulará en el correspondiente parte médico de baja expedido por el médico del servicio público de salud que haya efectuado el reconocimiento del trabajador afectado”.

Dicha norma fue modificada por el Real Decreto 1060/2022, de 27 de diciembre, potenciando la utilización de las nuevas tecnologías con el fin de aligerar trámites y obligaciones burocráticas, y de mejorar la coordinación y la colaboración entre los distintos actores implicados. Entre las modificaciones efectuadas, se introduce un nuevo párrafo al final del artículo 2.3 en el cual se explicita que, en cualquiera de los procesos contemplados en ese apartado, el facultativo podrá fijar la correspondiente revisión médica en un período inferior al indicado en cada caso.

No se realizan cambios referidos al personal facultativo que debe emitir la baja médica, en caso de considerarlo necesario, el cual sigue siendo “el médico del servicio público de salud que haya efectuado el reconocimiento del trabajador afectado”, sin requerir expresamente que dicho reconocimiento deba realizarse por los correspondientes médicos de atención primaria, en aquellos casos en los que los pacientes hayan sido atendidos previamente por los servicios de urgencias, bien hospitalarios, bien del propio centro de salud.

Pues bien, a lo largo del último año varias personas -la mayoría de ellas desde la provincia de Málaga- nos han trasladado problemas en la tramitación de una situación de incapacidad transitoria por causa de enfermedad por diversos motivos:

Por una parte, derivados de que el personal facultativo del servicio de urgencias (bien de atención primaria, bien hospitalario) no hubiera emitido directamente la baja, remitiéndoles a sus médicos/as especialistas en Medicina Familiar y Comunitaria (en adelante MfyC).

En un caso particular, una residente en Asturias nos trasladaba que, encontrándose de vacaciones en Conil de la Frontera, acudió al servicio de urgencias del centro de salud de la localidad por un cuadro de vértigo que la mantuvo tres días incapacitada. Nos traslada que los médicos que la atendieron en cuatro ocasiones se negaron a tramitarle la baja médica y la remitieron a su facultativo de MFyC en Oviedo, quien, a su vez, le indicó que la baja debía emitirla el personal facultativo que la hubiese asistido en Conil de la Frontera.

Por otra parte, relacionados con el anterior, nos encontramos los problemas generados por la dificultad y con frecuencia imposibilidad de obtener cita con atención primaria por las vías ordinarias (online y teléfono) dentro del plazo en el que los y las médicos de MFyC pueden gestionar la prescripción de la incapacidad temporal (en adelante PIT).

Las personas afectadas nos trasladaban que, desconociendo cómo debían proceder en estos casos, habían esperado a la primera cita disponible con su facultativo de MFyC, que se les había asignado a varios días e incluso semanas después y, por tanto, más allá del plazo en que dicho facultativo puede emitir la baja médica.

Aclaraban que a posteriori les habían indicado que deberían haber acudido al mostrador de información del centro de salud y requerir atención no demorable para procedimiento de baja laboral por incapacidad temporal. No obstante, también hemos recibido algún testimonio afirmando que incluso de esta manera había sido imposible obtener cita en su centro de salud, por estar su médico de MFyC de vacaciones y no disponer de citas no demorables para la valoración de su situación de incapacidad laboral.

Como consecuencia, las personas afectadas nos contaban que en la primera cita disponible con sus especialistas de MFyC, estos les habían indicado que, al haber transcurrido los cinco días de plazo para la PIT, debían solicitar la baja retroactiva a la Inspección Sanitaria de la Unidad Médica de Valoración e Incapacidades (UMVI) de sus respectivas provincias. Efectuadas dichas solicitudes, sin embargo, habían recibido una respuesta negativa “por no ajustarse a la normativa de gestión de la incapacidad temporal”, incluso en aquellos casos en los que aportaron informe del servicio de urgencias del cual podía concluirse una situación de incapacidad para el trabajo (por ejemplo, recomendando reposo absoluto).

Al desconocimiento de las personas usuarias respecto a los trámites a seguir en caso de no obtener cita temprana con sus facultativos de MFyC, se añadió la confusión al respecto del propio personal de atención primaria. En este sentido, han sido varias las personas que nos aseguraron que al acudir a la cita obtenida para la valoración de la situación de posible incapacidad en el centro de salud, transcurrido el plazo de cinco días del cual no eran conocedoras, y aún persistiendo la afectación valorable como situación de incapacidad temporal, sus facultativos de MFyC no les extendieron la PIT en ese momento, al entender (erróneamente al parecer), que por la Inspección Sanitaria se les cursaría la baja con efectos retroactivos, encontrándose con la denegación de la Inspección. Tras dicha denegación, aquellas que seguían en situación de incapacidad se vieron obligadas a solicitar de nuevo cita no demorable con su facultativo de MFyC para que les gestionara la PIT en ese momento, con varios días de retraso y, por tanto, acumulando varios días de incapacidad temporal que no podían justificar en su trabajo.

De hecho, observábamos que en la página Web de la Consejería de Salud y Consumo, en un apartado referido a la incapacidad temporal se indicaba que “La IT debe ser prescrita por Médico/a de Familia como parte del tratamiento del proceso patológico de la persona trabajadora” y que “Pasados 7 días, sólo la Inspección de Servicios Sanitarios tiene capacidad para extender la baja laboral”, información que no se correspondía con el plazo de cinco días en los que la herramienta informática permite a los facultativos emitir dicha baja.

Entendíamos que esta confusión, tanto del personal facultativo como de la propia página Web, puede deberse a un cambio en el procedimiento seguido anteriormente a consecuencia de la pandemia de Covid-19, del cual parece que muchos facultativos no se encontraban correctamente informados. De la información que nos habían facilitado las personas interesadas, resulta que dicho cambio incluiría tanto la reducción de siete a cinco días de plazo para que los facultativos pudieran cursar la PIT retroactivamente como el criterio más restrictivo empleado por la Inspección Sanitaria para las bajas retroactivas. Asimismo, mientras que en algunos casos la Inspección Sanitaria parecía disponer de la posibilidad de gestionar la baja retroactiva hasta 20 días, en otros argumentaba que solo podía hacerlo en el plazo de cinco días.

Las quejas recibidas fueron admitidas a trámite por reunir los requisitos establecidos en la Ley reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz (Ley 9/1983, de 1 de diciembre), procediendo a acumularlas para agilizar trámites y gestiones, así como hicimos con otras que se recibieron posteriormente, al objeto de darle a todas un tratamiento conjunto.

Por ello, en base a los artículos 18.1 y 19 de nuestra ley reguladora, solicitamos formalmente la colaboración de esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud mediante la remisión de un informe en el que solicitamos información relativa a los siguientes aspectos:

• Si está prevista la posibilidad de que los facultativos en funciones de guardia puedan expedir la baja.

• Plazo temporal en el que los y las especialistas de MFyC pueden expedir la baja.

• Plazo temporal en el que la Inspección de Servicios Sanitarios puede expedir la baja.

• Tomando en consideración las dilaciones en poder obtener una cita con atención primaria en el plazo de cinco días, la posibilidad de habilitar una vía específica por los medios telemáticos ya existentes para obtención de cita específica para solicitudes de baja médica (Salud Responde y Clic Salud+), e información que se pueda facilitar a la ciudadanía al respecto.

Esa Dirección Gerencia nos informó mediante informe firmado con fecha 23 de octubre de 2023 de varias cuestiones relacionadas con el procedimiento de gestión de la incapacidad temporal, que por su importancia para la cuestión que nos ocupa pasamos a exponer:

• Se indicaba que el SAS está trabajando en el diseño e implantación de una herramienta informática que permita la incorporación del módulo para la prescripción de la incapacidad temporal, en cumplimiento de la regulación establecida por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Una vez que dichas actuaciones se hayan realizado, los facultativos hospitalarios podrán prescribir la incapacidad temporal a pacientes hospitalizados en un primer momento y posteriormente a los que son atendidos en Consultas Externas. No obstante, se señalaba que de momento no existe previsión para que los facultativos de Urgencias puedan realizar dicha prescripción.

• Respecto a las dificultades para obtener cita en atención primaria, se reconocía que efectivamente en muchas ocasiones se debe solicitar en mostrador “demanda no demorable” para determinar si es preciso, bajo criterio facultativo, la expedición de la incapacidad temporal, indicando que se están implementando medidas de mejora en la accesibilidad de la consulta programada de las y los especialistas de MFyC para evitar que surjan estos inconvenientes.

  Las y los usuarias/os del SAS tienen la posibilidad de solicitar cita de demanda programada o de demanda no demorable en su centro de atención primaria (en caso de demoras superiores a las deseadas) para atender sus necesidades en el mismo día y, en caso necesario, determinar, bajo criterio facultativo, si es preciso la expedición de la IT. Esta actividad es habitualmente asumida por los equipos básicos de atención primaria (EBAP) referentes de cada usuaria/os (bien su enfermera, bien su médico/a de familia), para la gestión de particularidades concretas, de carácter administrativo, en las que el sistema de citaciones y de respuesta, no satisface la necesidad del usuario/a.

• No obstante, se señala que los y las profesionales “en funciones de guardia” de los Servicios de Urgencias de Atención Primaria tienen la posibilidad de la emisión de la PIT, pero ésta se encuentra condicionada a la presión asistencial que tengan en cada momento, y a la necesidad de atender las demandas urgentes de mayor prioridad asistencial.

  Asimismo, en aras de preservar el seguimiento en el manejo asistencial de cada paciente y en casos en los que es necesaria una valoración específica por el profesional referente de cada usuario/a, en ocasiones es pertinente demorar la PIT por parte del facultativo de guardia para que sea realizada por el profesional de referencia del usuario/a. No siempre es posible, en una consulta de urgencias, ante sintomatología de aparición reciente o inespecífica, determinar objetivamente la incapacidad temporal para el trabajo habitual, siendo el o la profesional de MFyC que atiende al paciente a lo largo de su vida, el que mejor puede realizar esta valoración y seguimiento.

• Aunque siempre es preceptivo el reconocimiento médico previo, para casos excepcionales que queden así acreditados, está establecida una ventana de cinco días para la emisión de partes médicos de baja con carácter retroactivo, tanto por parte del especialista de MFyC correspondiente como de la Inspección Médica. Se indica que este plazo de bajas con carácter retroactivo se amplió a 7 días cuando fue necesario con motivo de la pandemia, reduciéndose posteriormente al disminuir la demora y mejorar la accesibilidad en los centros. Es imprescindible que quede acreditada la incapacidad para el trabajo en la fecha requerida, quedando a criterio del facultativo y/o inspector médico la valoración de la procedencia o no de la emisión de dicho parte de baja a la vista de los datos clínicos disponibles.

• En cuanto al personal facultativo competente para expedir la PIT en caso de residentes en otras comunidades autónomas que son atendidos por los servicios de urgencia del SAS, se señala que, conforme al Real Decreto 625/2014, de 18 de julio, por el que se desarrolla el Real Decreto 625/2014 por el que se regulan determinados aspectos del control y gestión de los procesos de Incapacidad Temporal en su artículo 2.1, como del artículo 3.1 de la vigente Orden ESS/1187/2015, de 15 de junio, disponen que “El parte médico de baja de incapacidad temporal, cualquiera que sea la contingencia determinante, se expedirá, inmediatamente después del reconocimiento médico de la persona trabajadora, por el facultativo del servicio público de salud que lo realice”, sin perjuicio del traslado del expediente al Servicio de Salud que corresponda al ciudadano a través de la Inspección Médica respectiva.

• Por último, se indica en el informe que, tras haber detectado un plazo no actualizado (que fue comunicado por esta Institución), se había revisado la información ofrecida en la página Web del SAS.

Por otra parte, el Decreto 224/2005, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Junta de Andalucía, prevé entre las funciones que corresponden a la Inspección en materia de prestaciones sanitarias del Sistema de Seguridad Social, realizar las actividades atribuidas por la legislación vigente al personal del Cuerpo de Inspección Sanitaria de la Administración de la Seguridad Social, en materia de contingencias comunes y profesionales protegidas por el Sistema de la Seguridad Social, de acuerdo con las competencias que tiene en la materia la comunidad autónoma de Andalucía; y valorar las reclamaciones de pacientes en materia de incapacidad laboral.

A la información recabada de esa Dirección Gerencia del SAS, ha de añadirse la facilitada por la Delegación Territorial de Salud y Consumo, remitiendo informe elaborado por la UMVI de Málaga, por lo que respecta a las competencias de la Inspección Provincial de Servicios Sanitarios, en la queja 23/7599.

• La Inspección de Servicios Sanitarios actúa conforme a un plan anual de Inspección y a un marco complejo de directrices, entre las que se encuentra el Convenio entre el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (INSS) y la comunidad autónoma de Andalucía, para el control de la Incapacidad Temporal, entre cuyas numerosas cláusulas limitantes impone la emisión de los partes de baja y alta en los 5 primeros días desde el hecho causante.

• Otra de las cláusulas e instrucciones de la Subdirección de Inspección se refiere a la retroactividad de nuestras actuaciones, que no deben superar los 20 días, incurriéndose en penalizaciones gravosas para el erario de la Junta de Andalucía en caso de incumplir este numeroso clausulado del Convenio.

• Se pone de manifiesto el esfuerzo extraordinario realizado por el personal de los Centros de Salud a fin de que ninguna persona que precise una baja laboral tenga impedimento alguno para gestionarla, y como muestra de ello se informa que, por ejemplo, en el mes de octubre de 2023 se emitieron en la provincia de Málaga 21.969 partes de baja, de los cuales 21.984 (el 97,79%) se emitieron en un plazo inferior a 5 días por los y las especialistas de MfyC. No se indica no obstante el número de solicitudes de baja retroactiva que fueron rechazadas por la Inspección Sanitaria.

• Pese a que la normativa intenta facilitar al trabajador la gestión de las situaciones de incapacidad temporal y de las prestaciones correspondientes a las mismas, siempre debe iniciarse este procedimiento con un acto del trabajador, que debe acudir diligentemente a su médico del servicio público de salud para la emisión del parte médico de baja. Excepcionalmente se podrá dar la baja con carácter retroactivo por esta Inspección cuando queden acreditadas las circunstancias que motiven su petición, en que se aclare por qué no fue emitida en su momento, debiendo aportar la documentación clínica o de otro tipo que justifique la petición realizada.

CONSIDERACIONES

De la información facilitada por la administración sanitaria, han quedado aclaradas algunas de las cuestiones que nos suscitaban dudas respecto a la gestión de los procesos de incapacidad temporal, tanto por los facultativos médicos del SAS como por parte de la Inspección sanitaria.

Asimismo, entendemos que en la gran mayoría de los casos, los procesos de incapacidad temporal se llevan a cabo sin mayores problemas, gracias al esfuerzo que somos conocedores que se realiza por parte del personal de los centros de salud, facilitando en la medida de lo posible las citas con los y las especialistas de MfyC, para la valoración en cada caso de si la enfermedad o patología que sufren los pacientes les imposibilita para desempeñar las tareas fundamentales de la respectiva profesión.

No obstante lo anterior, se siguen advirtiendo disfuncionalidades que en la práctica pueden suponer en casos puntuales que personas que se encuentran en una situación de incapacidad para trabajar puedan acceder a reconocimiento médico por su facultativo de MFyC para la valoración y, en su caso, prescripción de la incapacidad temporal, o bien que siendo reconocidos por personal facultativo del SAS en consulta de urgencias de atención primaria, la congestión del sistema no permita esa valoración.

La saturación de los centros de salud es una problemática que afecta de manera más o menos acusada a todo el nivel asistencial de la atención primaria, a causa de un conjunto de factores diversos cuyo punto de inflexión afloró con la crisis de salud pública derivada de la pandemia.

Así, las dificultades y la congestión de la atención primaria de salud en su funcionamiento ordinario, las consecuencias que ello genera en la atención sanitaria urgente y el malestar que manifiestan las personas usuarias del servicio sanitario y los propios profesionales, son fuente habitual de las investigaciones y actuaciones de esta Defensoría, en ocasiones de forma particularizada y, en todo caso, habida cuenta de la envergadura actual del problema, desde un enfoque general en Andalucía.

En este sentido, esta Institución inició una investigación de oficio para examinar las deficiencias de la atención primaria, investigación que hemos venido nutriendo con los testimonios que nos expresan las personas interesadas, dado que las mismas son las que pueden ofrecer una visión fidedigna basada en la experiencia. Este análisis nos sirve de soporte para alcanzar las conclusiones oportunas y, del mismo modo, tiene reflejo en los Informes Anuales que esta Institución dirige al Parlamento de Andalucía, a través del cual no solo hacemos visibles las principales deficiencias detectadas en el sistema sanitario público, sino que instamos a su corrección con la adopción de las respuestas oportunas por los responsables públicos, todo ello en defensa del derecho a la protección de la salud constitucionalmente consagrado.

Aunque estos casos puedan constituir una minoría dentro del gran volumen de procesos de incapacidad temporal que se producen en nuestra comunidad autónoma, lo cierto es que se observa que se generan grandes problemas para las personas afectadas, que van desde la pérdida del salario de los días que no acudieron a su trabajo sin poderlo justificar posteriormente, al despido por esta misma circunstancia.

A lo largo de la presente resolución nos hemos referido a la normativa de aplicación en la gestión de la incapacidad temporal, fundamentalmente el Real Decreto 625/2014, de 18 de julio, que regula determinados aspectos de la gestión y control de los procesos por incapacidad temporal en los primeros trescientos sesenta y cinco días de su duración, y el Real Decreto 1060/2022, de 27 de diciembre, que introduce modificaciones al anterior, promoviendo la utilización de nuevas tecnologías para aligerar trámites y mejorar la coordinación entre los distintos actores implicados en la gestión de la incapacidad temporal.

Dichas normas han de interpretarse de conformidad con el artículo 43 de la Constitución Española, que reconoce el derecho a la protección de la salud, lo que implica una obligación por parte de los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y la prestación de los servicios necesarios, recogida de forma expresa en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que establece el marco general del sistema de salud en España, garantizando el derecho a la protección de la salud. Y asimismo con el artículo 103 de la Constitución Española, el cual establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En atención a todo lo expuesto, esta Institución de defensa de los derechos de la ciudadanía andaluza considera que por parte del Servicio Público de Salud, en sus competencias de colaboración con el Instituto Nacional de la Seguridad Social se debe atender a estas disfunciones y adoptar las medidas necesarias para que no puedan producirse. Pasamos en consecuencia a examinar las mismas:

1. Mejorar la información y comunicación.

   En primer lugar, aunque se ha corregido y ampliado la información facilitada en la Web del SAS al respecto, se aprecia un importante margen de mejora en cuanto a la información adecuada a la ciudadanía respecto a los trámites a seguir en caso de incapacidad temporal. Ni la aplicación Salud Responde ni ClicSalud+ disponen de información al respecto. Asimismo sería recomendable que la información básica fuese mostrada mediante cartelería en los propios centros de salud.

   Dicha información sería de interés, además, que fuera comunicada adecuadamente tanto a los médicos de MfyC como al personal hospitalario a fin de que, en la medida que les corresponda, puedan facilitar la información adecuada a los y las pacientes. En el caso de intervenciones quirúrgicas programadas de las que quepa suponer que pueden dar lugar a una incapacidad temporal sería conveniente informar a los/as pacientes de la conveniencia de solicitar con antelación suficiente cita con atención primaria para la PIT.

2. Mejorar la accesibilidad de la obtención de citas para valoración de la incapacidad temporal.

   Los medios puestos a disposición de la ciudadanía difícilmente permiten la obtención de cita programada con MfyC para la valoración de la PIT en un plazo de cinco días, obligando a las personas enfermas a desplazarse y esperar a ser atendidas en el mostrador del centro de salud, solo para solicitar cita no demorable. En este sentido, sería de interés considerar la posibilidad de introducir en los sistemas telemáticos y telefónicos de acceso a citas, la posibilidad de solicitar cita específica para valoración de IT sin necesidad de obligar al desplazamiento al centro solo para pedir cita.

3. Agilización de procesos en ausencia de MfyC.

   En caso de que el o la MfyC correspondiente se encuentre ausente en el plazo de cinco días, y que el personal facultativo de guardia no pueda realizar la oportuna valoración de adecuación al puesto de trabajo por saturación en ese momento, se debería dar cita no demorable dentro del plazo para el reconocimiento médico para valoración de la PIT con el personal de atención primaria que se encuentre disponible en el centro, pues de otra manera se está lesionando el derecho de la persona trabajadora a acceder a esta valoración en el plazo establecido, remitiendo solo excepcionalmente a la Inspección habida cuenta de las dificultades para realizar la valoración necesaria a posteriori.

4. Implementación del módulo para la prescripción de la incapacidad temporal en el ámbito hospitalario.

   La finalización de los trabajos de diseño e implantación de una herramienta informática que permita la incorporación del módulo para la prescripción de la incapacidad temporal en el ámbito hospitalario (pacientes hospitalizados en un primer momento y posteriormente Consultas Externas).

5. Clarificación del proceso de incapacidad temporal para ciudadanos/as de otras comunidades autónomas.

   En cuanto al procedimiento a seguir para expedir la PIT en caso de personas residentes en otras comunidades autónomas que son atendidas por los servicios de urgencia del SAS (y viceversa), de la información facilitada entendemos que la persona afectada debe dirigirse a la Inspección de Servicios Sanitarios correspondiente a su provincia de residencia, para solicitar la valoración de la PIT, por lo que debería aclararse esta información de manera suficiente tanto en los medios de información de la Consejería y del SAS, como en los centros de salud.

6. Procedimiento establecido para la prescripción de la Incapacidad temporal con carácter retroactivo.

   En cuanto a la información facilitada por la Delegación Territorial de Salud y Consumo de Málaga, no hemos podido localizar en el mencionado Convenio entre el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (INSS) y la comunidad autónoma de Andalucía, para el control de la Incapacidad Temporal, la aludida referencia a los plazos de cinco y veinte días para la emisión de los partes de baja y alta en los cinco primeros días desde el hecho causante, ni tampoco conocemos en qué casos se puede obtener la aplicación retroactiva con veinte días.

   Por otra parte, llama la atención de esta Institución que la mayoría de quejas recibidas por las aludidas disfunciones procedían de la Inspección de Servicios Sanitarios de Málaga; hecho que nos lleva a pensar que, habida cuenta que no se han detectado mayores dilaciones en la atención primaria en dicha provincia que en las restantes, podría deberse de una aplicación más restrictiva por parte de esta Inspección provincial de la posibilidad de emitir la PIT con carácter retroactivo.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a esa Dirección Gerencia de acuerdo con lo previsto en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, la siguiente

RESOLUCIÓN

Recomendaciones con el fin de mejorar la eficiencia y efectividad de la gestión de la incapacidad temporal en el Servicio Andaluz de Salud, garantizando una mejor atención a las necesidades de los y las pacientes y contribuyendo a la protección de sus derechos:

RECOMENDACIÓN 1.- Adoptar las medidas necesarias para proveer información clara, accesible y detallada sobre los procedimientos de incapacidad temporal a través de los canales oficiales del SAS, incluidas las páginas web, aplicaciones móviles y en los propios centros de salud mediante cartelería. Esta información debería abarcar los trámites a seguir, los derechos de los pacientes y las competencias del personal facultativo.

RECOMENDACIÓN 2.- Mantener una comunicación transparente y continua sobre las políticas, procedimientos y cambios normativos relativos a la incapacidad temporal con todos los profesionales implicados, especialmente con los/as especialistas de Medicina Familiar y Comunitaria (MFyC) y el personal facultativo hospitalario que vaya a poder expedir la incapacidad temporal.

RECOMENDACIÓN 3.- Acelerar el desarrollo e implementación de herramientas informáticas que permitan la prescripción de la IT de manera eficiente en el ámbito hospitalario, facilitando así la eficiencia y efectividad de la gestión de la incapacidad temporal y facilitando estos procesos a las personas afectadas y al propio personal facultativo.

RECOMENDACIÓN 4.- Habilitar mecanismos que permitan la solicitud on line o telefónica de citas específicas para valoración de la incapacidad temporal dentro del plazo establecido para ello, evitando así desplazamientos innecesarios y esperas prolongadas en los centros de salud.

RECOMENDACIÓN 5.- Establecer protocolos claros para garantizar el reconocimiento médico y valoración de la incapacidad temporal dentro del plazo establecido en ausencia del o de la MfyC referente.

RECOMENDACIÓN 6.- Proveer información clara y accesible sobre el procedimiento a seguir para la emisión de la incapacidad temporal para personas residentes en otras comunidades autónomas que requieran atención urgente en Andalucía, asegurando la correcta coordinación entre las diferentes administraciones sanitarias.

RECOMENDACIÓN 7.- Examinar los criterios empleados por las Inspecciones de Servicios Sanitarios de las provincias andaluzas en relación con el proceso de incapacidad temporal, permitiendo identificar áreas de mejora y adoptar las medidas correctivas pertinentes.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

I.- Esta Institución recibió comunicación dirigida por la interesada, en representación de un colectivo de madres y padres de un CEPP de la provincia de Granada, en relación a la atención del alumnado con necesidades educativas especiales (NEE), matriculado en el centro.

La interesada, con el apoyo de la AMPA, nos exponía los problemas derivados de las vacantes del personal técnico de las aulas-taller de PTVAL (programa para la transición a la vida adulta y laboral) y la necesidad urgente de cubrir estas plazas que son tan importantes para la formación de este alumnado.

II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada de fecha 23 de febrero de 2024. La contestación recibida desde la Delegación implicaba un escueto relato sobre estos profesionales del centro. Se transcribe el contenido del informe recibido:

“En contestación a su petición de emisión de informe relativo al escrito de la queja del Defensor del Pueblo Andaluz iniciada por dicha institución a instancia de los PADRES Y MADRES DEL CEPP, en la que se pone de manifiesto su preocupación por la falta de personal sufrida en el centro desde inicio de curso, se informa:

Que a comienzos del mes de marzo de 2024 el Jefe de Servicio de Gestión de Recursos Humanos y los representantes del A.M.P.A. del CEPP mantuvieron una reunión en la Delegación Territorial en Granada. En ella se les informó de que las plazas del personal técnico de las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral están en proceso de funcionarización.”

A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Recordamos que la estructura normativa dedicada a la labor de análisis y diagnóstico de este alumnado con Necesidades Específicas de Apoyo Educativo (NEAE), así como la definición de las respuestas de escolarización que se le asigna, viene establecida por varias disposiciones. Sin un ánimo exhaustivo reseñamos en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma:

- Ley de Educación en Andalucía (Ley 17/2007, de 10 de Diciembre), que reconoce en el Título III dedicado a la “Equidad en la educación” que el Sistema Educativo Público de Andalucía garantizará el acceso y la permanencia en el sistema educativo del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, teniendo tal concepción el alumno que presenta necesidades educativas especiales debidas a diferentes grados y tipos de capacidades personales de orden físico, psíquico, cognitivo o sensorial; el que, por proceder de otros países o por cualquier otro motivo, se incorpore de forma tardía al sistema educativo, así como el alumnado que precise de acciones de carácter compensatorio.

- El Decreto 147/2002, de 14 de Mayo, que establece la atención que se va a dispensar a este alumnado y se desarrolla igualmente a través de la Orden de 19 de septiembre de 2002, que regula la realización de las evaluaciones psico-pedagógicas para estos alumnos y establece el sentido y alcance de los dictámenes de escolarización para cada niño o niña. Esta norma establece una diferenciación primaria a la hora de asignar determinados modelos de integración y presencia del alumnado con discapacidad psíquica, física o sensorial al señalar que «se escolarizará preferentemente en los centros educativos ordinarios ubicados en su entorno, de acuerdo con la planificación educativa y garantizando el mayor grado de integración posible y de consecución de los objetivos establecidos con carácter general para las diversas etapas, niveles y ciclos del sistema educativo. Y dispone que «la escolarización en los centros ordinarios se podrá organizar en las modalidades siguientes: a) En un grupo ordinario a tiempo completo. b) En un grupo ordinario con apoyos en períodos variables. c) En un aula de educación especial (artículo 15 Decreto 147/2002).

- El Decreto 147/2002, de 14 de mayo, por el que se establece la ordenación de la atención educativa a los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales asociadas a sus capacidades personales, en su Artículo 9 del Capítulo III. Recursos humanos, medios materiales y apoyos: “El número y la cualificación de los profesionales que intervengan en un centro docente público que escolarice alumnado con discapacidad, variará en función del número de alumnos y alumnas, el tipo y el grado de discapacidad que presenten y las necesidades educativas de los mismos. En las plantillas del Cuerpo de Maestros se incluirán los puestos de trabajo especializados para la atención del alumnado con necesidades educativas especiales que deban existir, de acuerdo con la planificación educativa que realice la Consejería de Educación y Ciencia [.....] La Consejería de Educación y Ciencia establecerá la cualificación y la proporción de los profesionales por alumnos y alumnas para las aulas y centros específicos de educación especial”.

- La Orden de 19 de septiembre de 2002 recoge que esa evaluación debe ser realizada por el denominado Equipo de Orientación Educativa (EOE) y recogerá «a) Datos personales. b) Motivo de la evaluación psico-pedagógicas realizada e historia escolar. c) Valoración global del caso. Tipo de necesidades educativas especiales. d) Orientaciones al profesorado para la organización de la respuesta educativa sobre los aspectos más relevantes a tener en cuenta en el proceso de enseñanza y aprendizaje, tanto en el ámbito del aula como en el del centro escolar. e) Orientaciones para el asesoramiento a los representantes legales sobre los aspectos más relevantes del contexto familiar y social que inciden en el desarrollo del alumno o alumna y en su proceso de aprendizaje. Se incluirán aquí sugerencias acerca de las posibilidades de cooperación de los representante legales con el centro educativo» (artículo 6.4 de la Orden de 19 de septiembre de 2002).

- Las Instrucciones de 8 de marzo de 2017, de la Dirección General de Participación y Equidad prevén los procedimientos específicos para la revisión, actualización o reclamación ante los contenidos de estos informes y dictámenes precisamente por la trascendencia que implican en la vida educativa de cada alumno; se recoge el protocolo de detección, identificación del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo y organización de la respuesta educativa (apartado 4.6. Información del contenido del dictamen de escolarización a los padres, madres, tutores o guardadores legales del alumno o alumna).

Podemos resumir que éste es el armazón normativo con el que el sistema educativo organiza sus recursos y pautas de acogida e integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE). Es decir, de un lado se dispone una labor previa y actualizada de estudio de estos niños y niñas para definir sus concretas necesidades y disponer, coherentemente, de los recursos y respuestas que se necesitan para cada caso y, de otro, se realiza un diseño del complejo organizativo que se despliega en los centros para atender a este singular alumnado según las modalidades asignadas. Pues bien, más allá de este compendio dispositivo, una gran parte de las quejas recibidas ante esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía inciden, precisamente, en la aplicación práctica de este sistema descrito de atención e integración de nuestro alumnado con capacidades diversas o necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE).

No podemos obviar, por otro lado, que el alumnado que presenta estas necesidades constituye uno de los grupos con mayores riesgos de exclusión escolar y, por consiguiente, de exclusión social. De ahí que la calidad en la atención educativa que se preste a estos niños y niñas se convierta en un objetivo de primer orden para un sistema educativo que pretenda conseguir una educación para todas las personas.

En este contexto, debemos insistir en que para conseguir una adecuada integración del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo se precisa la existencia de recursos en los términos que hemos tenido ocasión de señalar. Caso contrario, las proclamas y principios reconocidos en las normas no pasarán de ser más que una quimera, una integración formal y no una esperada y anhelada integración real.

Segunda.- Analizando el caso concreto, nos hemos interesado por conocer las demandas de atención al alumnado con necesidades especiales que se disponen en el CEPP. La propia AMPA promotora de la queja expresaba en su día la necesidad de cubrir las plazas del personal técnico encargado de los programas de preparación para la transición de estos jóvenes a la vida adulta, para lo que venía desarrollando diversas actividades de reclamación de respuestas ante las autoridades responsables.

Además añadían desde el AMPA en un nuevo escrito, remitido el 12 de marzo, que se había producido una reunión con los gestores de le Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada, reiterando la necesidad de una inmediata cobertura del profesorado encargado del programa y la ausencia de unas respuestas más clarificadoras del “proceso de reconversión de puestos específicos”. Nada se alude al fundamento organizativo y normativo que pudiera explicar ese proceso de funcionarización desencadenado en el CEPP.

Y, ciertamente, la preocupación por lograr un impulso a semejante situación, resulta perfectamente comprensible para esta Defensoría en cuanto a la falta de previsiones o calendarios, dado el contenido del informe que se nos hace llegar; que se limita a señalar que “las plazas del personal técnico de las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral están en proceso de funcionarización”.

Además de la ratificación de esta situación de impasse que afecta notoriamente a la aplicación de estas actividades en el CEPP, no se especifican otras circunstancias igualmente planteadas ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, relativas a la afección de estos retrasos o en la marcha ordinaria del curso o en posibles medidas que amortigüen sus efectos. Es decir, el informe apenas referencia a ese proceso sin que siquiera se identifique el número de puestos afectados, las tareas específicas asignadas o, desde luego, la evaluación que esta situación puede provocar en el alumnado detallando en este grupo de chicos y chicas los efectos derivados del impacto —sin duda negativo— que ofrece la situación suscitada entre la plantilla del CEPP.

En suma, sin poder acudir al análisis de otros argumentos que hubieran sido ofrecidos desde la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada, apenas podemos concluir que nos encontramos, por tanto, ante una acreditada demanda de servicios educativos e inclusivos y la falta de disponibilidad de los recursos profesionales necesarias para llevar a cabo el importante papel asignado a las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral del CEPP.

A modo de conclusión, tras la escueta información ofrecida, hemos podido recopilar dos datos fundamentales de cara a la tramitación de la queja. De un lado, un escenario evidente de incidencias en los apoyos técnicos que necesita el alumnado del CEPP en sus aulas-taller y, finalmente, las afirmaciones dadas por las autoridades educativas que expresan un indeterminado proceso de funcionarización que no parece cubrir las carencias de atención que el propio procedimiento genera.

Por todo lo señalado, no podemos por menos que mostrarnos proclives a las peticiones que vienen reclamando las familias del CEPP a través de su AMPA para adecuar los servicios de atención al alumnado con necesidades especiales en sus programas de transición a la vida adulta y laboral.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - para acelerar la ordenación de los recursos profesionales especializados en el CEPP, destinados a la atención del alumnado con necesidades educativas específicas en las aulas-taller del programa para la transición a la vida adulta y laboral, promoviendo los refuerzos o ajustes que resulten adecuados tras los procesos de funcionarización o de ordenación de su plantilla.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Esta institución viene tramitando una queja, por estar disconforme con la inscripción en el padrón municipal de una localidad de la provincia de Córdoba de sus hijas a solicitud del padre, sin contar para ello con su autorización.

Una vez concluida la tramitación del expediente de queja emitimos una resolución congruente con el informe que nos fue remitido por el Ayuntamiento, en el cual se indicaba que el padre cumplimentó el anexo II de las instrucciones técnicas sobre gestión del padrón municipal, aportando “declaración responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores no emancipados en el Padrón Municipal”, adjuntando además copia de la resolución judicial que le asignaba en exclusiva la guarda y custodia de las menores.

A lo expuesto añadía esa administración local que la interesada reclamó contra dicha inscripción padronal alegando la vulneración del art. 154 del Código Civil, siendo respondida su reclamación en sentido desestimatorio, indicando que la documentación presentada para el cambio de domicilio era correcta, informándole de que en caso de que quisiera volver a empadronar a las menores en el domicilio anterior debería presentar una autorización del padre o una resolución judicial que expresamente lo contemplase.

Al estar disconforme con la resolución adoptada sobre su queja la interesada volvió a dirigirse a esta Defensoría señalando que dicha inscripción padronal adolecía de irregularidades que la invalidaban toda vez que se produjo sin que existiera acuerdo entre progenitores ni resolución judicial que hubiera autorizado expresamente el cambio de empadronamiento de las menores, siendo así que la sentencia que aportó el padre ante el Ayuntamiento le otorgaba en exclusiva la custodia de las menores pero no existía en dicha sentencia ningún pronunciamiento que le autorizara a realizar un cambio en el domicilio en que estaban empadronadas.

Este proceder vendría a conculcar la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, modificada por la Resolución emitida por los mismos organismos, de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifican dichas instrucciones para adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil.

Y precisaba la interesada que conforme a dichas instrucciones técnicas el otorgamiento de la guarda y custodia en exclusiva a uno de los progenitores no conlleva, salvo en los casos allí contemplados, la autorización para modificar de forma unilateral el empadronamiento.

Tras analizar las alegaciones presentadas por la interesada acordamos reabrir el expediente de queja y solicitamos del Ayuntamiento que nos fuese remitido un nuevo informe, complementario del anterior, especificando si en la tramitación de la inscripción padronal se había dado cumplimiento a las especificaciones contenidas en las antes citadas instrucciones técnicas, en su apartado 2.2.1.3.2, que señala que para los casos en que existe una resolución judicial que atribuye la guarda y custodia en exclusiva al progenitor que solicita la inscripción o el cambio de domicilio, dicho solicitante debe aportar una declaración responsable conforme al modelo que figura como anexo II, indicando que tiene atribuida en exclusiva la guarda y custodia del menor y se encuentra en uno de los siguientes supuestos:

a) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor, pero se puede producir una afección a los derechos del menor y se ha interpuesto procedimiento judicial para obtener la autorización judicial pertinente (adjuntar documentación acreditativa),

b) Que no puede aportar consentimiento del otro progenitor porque la sentencia se dictó en rebeldía o el otro progenitor está en paradero desconocido y no se está cumpliendo el régimen de visitas en ninguno de los dos casos, o

c) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor por imposibilidad manifiesta para recabarlo y se puede producir un perjuicio para el menor.

En respuesta a nuestro requerimiento del Ayuntamiento nos remite un informe en el que de forma sucinta expone lo siguiente:

«(...) El expediente se encuentra finalizado, ya que siguiendo el procedimiento establecido se cumplimentó por el solicitante el Anexo II, “Declaración Responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores no emancipados en el Padrón Municipal” (Aportando Resolución Judicial sobre la guarda y Custodia).

Dicha resolución Judicial, que trae causa, es la Sentencia ... de modificación de medidas en procedimiento contencioso ... no constando otra posterior que modifique en lo relativo a guarda y custodia.

El modelo de declaración responsable de progenitor para inscripción o cambio de domicilio de menores que consta en el expediente de traslado de domicilio presentado por el señor … , es el que consta en la Resolución.

Este modelo de declaración responsable (Anexo II), fue modificado mediante la Resolución de fecha 3 de febrero de 2023, indicando que el progenitor que ostenta la guarda y custodia debe de marcar el motivo por el cual no presenta la autorización del progenitor no custodio.

Los nuevos modelos que contemplan los cambios de los Anexos I y II, no estaban disponibles en las oficinas del ayuntamiento, en la fecha en la que se presentó el cambio de los menores.(...)»

Centrada así la controversia que se somete a la consideración de esta institución del Defensor del Pueblo Andaluz, también Defensoría de la Infancia y Adolescencia en Andalucía, hemos de realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Hemos de referirnos, en primer lugar, a la normativa que regula esta cuestión, y en concreto al Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDTEL), que en su artículo 54.2 establece que los menores de edad no emancipados tendrán la misma vecindad que los progenitores que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio.

El artículo 60 del citado RPDTEL establece que la formación, actualización, revisión y custodia del padrón municipal corresponde al ayuntamiento, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio para las Administraciones Públicas a propuesta del Consejo de Empadronamiento, regulado en el capítulo V del Título II del RPDTEL.

La forma de actuación de los Ayuntamientos ante el empadronamiento de los menores de edad se ha de ajustar a lo dispuesto en las correspondientes instrucciones técnicas dictadas al efecto. Y por las fechas en que se produjo la inscripción padronal que analizamos las instrucciones en ese momento vigentes eran las establecidas en la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modificaron las instrucciones técnicas emitidas por la anterior resolución de dichos organismos de fecha 17 de febrero de 2020, con la finalidad de adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil.

Segunda.- El Ayuntamiento no cumplió con las prescripciones establecidas en las instrucciones técnicas vigentes en el momento en que se presentó la solicitud, procediendo a la inscripción padronal sin cumplir con los requisitos establecidos. Esta inscripción causó indefensión a la persona titular de la queja que no puede ser calificada como mera irregularidad no invalidante, lo cual no resulta obstáculo para que, en consideración al tiempo transcurrido desde entonces (la inscripción en el padrón se produjo en abril de 2023) y, especialmente, por disponer el padre de guarda y custodia en exclusiva de las hijas y residir éstas junto con él en el domicilio en que actualmente se encuentran empadronados, consideremos que exista un obstáculo insalvable para proceder a la convalidación de este vicio de anulabilidad, máxime cuando el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1690/1986 establece taxativamente que toda persona está obligada a inscribirse en el padrón del municipio donde resida habitualmente, y quienes residan en más de un municipio tendrán que inscribirse en el que residan durante más tiempo en el año.

Así pues, conforme a los hechos expuestos, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que se proceda a la convalidación del acto administrativo del empadronamiento de padre e hija, afectado de vicio de anulabilidad por haberse dictado con infracción del ordenamiento jurídico.

RECOMENDACIÓN 2. - Que, en lo sucesivo, el Ayuntamiento observe escrupulosamente la normativa sobre el empadronamiento de menores no emancipados, en los casos en que éste empadronamiento sea instado por un solo progenitor, en concreto la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, modificada por la Resolución emitida por los mismos organismos, de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifican dichas instrucciones para adaptar su contenido a lo establecido en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz