Alerta por correo electrónico de las novedades

Ver asunto solucionado o en vías de solución

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección General de Planificación, Centros y Enseñanza Concertada, recomendando dotación de personal suficiente para atender las solicitudes de escolarización extraordinaria al menos durante el periodo en que se produce mayor número de solicitudes; que se establezcan los mecanismos adecuados para que quede constancia de la recepción de resoluciones de escolarización por el centro docente y las familias; y que en el procedimiento ordinario de escolarización, tras la certificación del número total de alumnos y alumnas matriculados se verifique la efectiva matriculación del aquel alumnado que no hubiera formalizado su matrícula.

ANTECEDENTES

I.- La persona interesada en el presente expediente de queja, nos exponía que, a pesar de que con fecha 15 de septiembre de 2020 había presentado solicitud de escolarización extraordinaria para su hija en un centro docente de una localidad de la provincia de Sevilla, no fue hasta el mes de marzo de 2021, es decir, seis meses después, y a su instancia, que fue informada de que su hija había sido admitida, si bien en otro distinto al solicitado, en el que debía escolarizarla comenzado ya el tercer trimestre del curso.

Admitida la queja a trámite, y tras solicitar a la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Sevilla la emisión del preceptivo informe sobre lo ocurrido, dicho organismo vino a señalar que, si bien con una ostensible demora, tras dar curso a la solicitud de la interesada, se dictó resolución de escolarización para la menor. Sin embargo, dada la situación de pandemia, con el fin de reducir la afluencia de público y en beneficio de la seguridad de los ciudadanos frente a la crisis sanitaria, se había determinado por el organismo territorial el envío telemático de las resoluciones a los centros educativos para que por estos se encargaran de notificar a las familias. En el caso de la reclamante, las personas responsables del lES en el que la menor había sido admitida, reconocieron que “se les había pasado por alto” realizar esta comunicación por ventanilla electrónica, lo que había producido, lamentablemente, que la interesada hubiera estado ajena a la tramitación del expediente de escolarización de su hija, situación que se había procedido a enmendar a la mayor celeridad posible tras haber sido detectado este error.

En cualquier caso, decía el informe, era significativo que no hubiera sido hasta el mes de marzo cuando la familia se había interesado por esta situación, puesto que, de haberlo hecho antes, se hubiera subsanado el error con mayor premura.

Concluía el informe señalando que, reconociendo el error inicial, la acción de matriculación de la menor en el centro adjudicado correspondía a sus tutores legales, no pudiendo ser culminada esa fase del procedimiento de escolarización por la Administración educativa.

A este respecto, sin embargo, la propia interesada desacreditó lo señalado por la Delegación Territorial, puesto que pudo demostrar todos los intentos que durante meses había realizado para obtener información sobre la solicitud de escolarización de su hija, sin que en ningún caso hubiera sido debidamente atendida, ni telefónica, ni presencialmente. Fue en el mes de marzo cuando consiguió ser atendida por el Servicio de Escolarización, donde se le indicó que debía acudir al IES asignado para matricular a la menor.

En cualquiera de los casos, lo que parecía desprenderse del contenido del informe recibido, y nos preocupó, era la ausencia de mecanismos de control sobre la recepción de las resoluciones de escolarización tanto por parte del centro docente, como por las familias, así como la también ausencia de control sobre la efectiva matriculación del alumno o alumna, pudiendo ocurrir, tal y como había sucedido, que menores en edad de escolarización obligatoria, al no estar matriculados, no se les pueda aplicar el protocolo de absentismo a través de los que se pudiera detectar posibles situaciones de riesgo.

II.- Por esta razón entendimos necesario solicitar de la administración educativa la emisión de un segundo informe, concretamente sobre los motivos por los que se tardó tres semanas en remitir la resolución de escolarización de la menor afectada al IES asignado; los mecanismos que, en su caso, estuvieran establecidos para comprobar la recepción por parte del centro docente de las resoluciones de escolarización, así como que efectivamente dichas resoluciones se trasladaban a los progenitores solicitantes de plaza escolar; y también los mecanismos de seguimiento y comprobación de que el menor o la menor para quién se hubiera solicitado la plaza es efectivamente matriculado en el centro admitido.

En el segundo informe recibido, en cuanto a la primera de las cuestiones formuladas, esto es, la demora en remitir la resolución de escolarización al IES, se hacía alusión al elevado número de solicitudes de escolarización extraordinaria que se reciben en la Delegación Territorial implicada, unas 7.000, de las cuales, unas 4.800 se resuelven entre los meses de julio y septiembre, señalándose que, si bien durante el curso se tardan pocos días en realizar su gestión, en el periodo señalado puede resultar algo más dilatada, pues aunque se trata de resolverlas lo antes posible hay que tener en cuenta las posibilidades reales del propio Servicio en función de los recursos personales de los que dispone.

En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas -los mecanismos establecidos para comprobar la recepción de las resoluciones de escolarización extraordinaria por parte del centro docente y que este las trasladada efectivamente a las familias-, lo cierto es que en el informe de la Delegación Territorial se señalaba que la vía establecida para su envío es a través de la ventanilla electrónica del Sistema de Información Séneca -lo que según el primer informe era una excepción debido a la situación de pandemia- pero que no existe, o así lo entendimos, ningún medio a través del que constatar, cualquiera que sea el medio de envío de las resoluciones, que efectivamente el centro, y posteriormente la familia, las han recibido.

Y respecto de la tercera cuestión, relativa a la existencia de mecanismos de seguimiento y comprobación de que el menor o la menor para quién se hubiera solicitado la plaza es efectivamente matriculado en el centro admitido, el informe señalaba que ello supondría una labor ingente que dificultaría poder llevar a cabo las tareas de escolarización ordinarias, así como las de escolarización del resto del alumnado que se encuentra a la espera de plaza escolar, habiendo de subrayar -decía la Delegación Territorial- que la escolarización de los menores no empieza y acaba en la Administración, sino que empieza y acaba en la acción de las familias, quienes adquieren una responsabilidad en el momento de solicitarla escolarización de sus hijos.

Por lo tanto, en base a los referidos antecedentes, conviene realizar a esa Dirección General las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa en relación con la tardanza en la adjudicación de plaza escolar en período de escolarización extraordinaria.

Es cierto que, tal como se indicaba en el informe, el número de solicitudes de escolarización extraordinaria se concentra especialmente entre los meses de julio a septiembre, impidiendo resolverlas con la prontitud que sería deseable debido a que los recursos personales de los servicios son insuficientes. Pero no podemos olvidar que se trata de una coyuntura que se repite todos los años y, por lo tanto, perfectamente previsible, por lo que entendemos que para acortar los tiempos de respuestas lo conveniente sería analizar la posibilidad de dotar a los respectivos servicio de planificación y escolarización provinciales de mayores recursos, al menos durante el periodo en que se produce tal cúmulo de solicitudes.

Pareciendo obedecer a estas circunstancias, durante los meses de septiembre y octubre de 2021, se recibieron en esta Institución un importante número de quejas que se referían a la tardanza con que desde distintas Delegaciones Territoriales de Educación y Deporte se resolvían las solicitudes de escolarización extraordinaria, resultando que algunas de ellas habían tardado hasta más tres meses en ser resueltas, habiéndose incorporado los alumnos solicitantes a los centros docentes designados hasta con un mes de retraso, o incluso más, desde la fecha de inicio del curso 2021-2022.

Así pues, conviene recordar que como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su articulo artículo 31 garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, la Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos y transparencia, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- Del derecho fundamental a la educación.

La Constitución española establece en su artículo 27 que «todos tienen el derecho a la educación (apartado 1); que «la enseñanza básica es obligatoria y gratuita» (apartado 4); y que «los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes» (apartado 5).

Por otra parte, el planteamiento que efectúa la Constitución con respecto al derecho fundamental a la educación, se ha ido concretando en las sucesivas leyes orgánicas, siendo que en la actualmente vigente, la ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en su artículo 3.3 se establece que «la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y los ciclos formativos de grado básico constituyen la educación básica», estableciéndose en el artículo 4.2 que «la enseñanza básica comprende diez años de escolaridad y se desarrolla, de forma regular, entre los seis y los dieciséis años de edad».

Si bien pudiera parecer, pues, en una primera interpretación, que la Administración pública cumpliría con su obligación de garante del derecho a la educación ofertando un número de plazas escolares suficiente para atender toda la demanda generada durante el período que comprende la escolarización obligatoria entre los 6 y los 16 años, sin embargo, debemos tener en cuenta que el derecho a la educación y, en concreto, las enseñanzas obligatorias, están dirigidas a un colectivo cuyos derechos son objeto de un especial amparo en nuestro ordenamiento jurídico, cumpliendo este derecho a la educación una esencial función de protección a las personas menores que pudieran encontrase en situaciones de riesgo y desprotección.

Reflejo de esta especial función protectora, cabe mencionar, en primer lugar, la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, que regula todo lo relativo a la situación de los menores que se encuentran en situación de desprotección por la razón que fuere, indica en su artículo 13, apartados 2 y 3 lo siguiente:

2. Cualquier persona o autoridad que tenga conocimiento de que un menor no está escolarizado o no asiste al centro escolar de forma habitual y sin justificación, durante el período obligatorio, deberá ponerlo en conocimiento de las autoridades públicas competentes, que adoptarán las medidas necesarias para su escolarización.

3. Las autoridades y las personas que por su profesión o función conozcan el caso actuarán con la debida reserva.

Por su parte, la ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, establece en su artículo 12.2 que «las administraciones públicas de Andalucía deberán tener en cuenta las necesidades de las niñas, niños y adolescentes al ejercer sus competencias y establecer los mecanismos de control y seguimiento en todos los sectores que les son propios, especialmente, educación (...)»; en su artículo 39, que «de conformidad con lo regulado en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, las administraciones públicas de Andalucía, en el ámbito territorial y funcional que les corresponda, velarán para que las niñas, niños y adolescentes gocen, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de todos los derechos y libertades que tienen reconocidos por la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás acuerdos internacionales ratificados por España, así como por el resto del ordenamiento jurídico; en su artículo 50.1, que «las niñas, niños y adolescentes tienen derecho, a través de una educación inclusiva y emocional de calidad, a alcanzar el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades individuales y sociales, intelectuales, culturales y emocionales, y en centros educativos seguros y confortables que fomenten el aprendizaje»; y en el artículo 75.6, que «la Administración de la Junta de Andalucía en coordinación con la Administración local desarrollará planes de prevención, control y seguimiento del absentismo escolar».

TERCERA.- Del absentismo escolar

El absentismo escolar se define como la inasistencia injustificada a las aulas de un o una menor en edad de escolarización obligatoria, es decir, el tramo comprendido entre los 6 y los 16 años, en los que se ha de cursar, de manera general, las etapas de educación primaria, educación secundaria obligatoria y los ciclos formativos de grado básico.

El alumno absentista, por lo tanto, es un alumno que afronta el proceso formativo desde una posición de desventaja por un doble motivo: por un lado, por cuanto el absentismo suele estar unido a problemas de tipo familiar que inciden fuertemente en el ámbito personal y social del alumno o alumna; y, por otro, por cuanto la inasistencia reiterada a clase conlleva casi indefectiblemente al fracaso escolar, lo que significará la imposibilidad de la certificación de los estudios y, en última instancia, en mayores dificultades para desarrollar una vida personal y profesional normalizada en la etapa de adulto.

Por lo tanto, el absentismo escolar, ya se produzca este por la situación de desescolarización del menor, como por la reiterada y persistente inasistencia al centro docente en el que está matriculado, conculcan el derecho fundamental a la educación, convirtiéndose en un factor de exclusión social que compromete la evolución personal, académica y profesional de los menores afectados, e impidiéndoles alcanzar el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades individuales y sociales, intelectuales, culturales y emocionales y, por lo tanto, su participación en la sociedad.

CUARTA.- De la obligación de la Administración educativa de garantizar la escolarización de las personas menores en las etapas de escolarización obligatoria.

Tras la lectura del entramado legislativo que se refiere al derecho fundamental a la educación, y teniendo en cuenta las nefastas consecuencia que pueden derivarse de la situación de absentismo, podemos concluir que no es solo a los progenitores a quienes en el ejercicio de la patria potestad les corresponde la escolarización de sus hijos e hijas -estando incluso penalmente sancionado el incumplimiento de este deber como delito de abandono de familia- sino que corresponde también al Administración garantizar el ejercicio de este derecho fundamental con la efectiva asistencia del alumnado a las aulas.

Esta garantía no solo obliga a la Administración, como anteriormente hemos señalado, a ofertar el número de plazas escolares suficiente para atender a todos los alumnos y alumnas en edad de escolarización obligatoria, sino que le es exigible el establecer todos los mecanismos de control y seguimiento que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la educación, procurando la efectiva escolarización de los menores y, una vez escolarizados, su efectiva asistencia regular al centro docente.

A tal efecto, recordemos ahora el contenido del apartado 2 del artículo 13 de la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, anteriormente señalado, en cuanto a que establece que «cualquier persona o autoridad que tenga conocimiento de que un menor no está escolarizado o no asiste al centro escolar de forma habitual y sin justificación, durante el período obligatorio, deberá ponerlo en conocimiento de las autoridades públicas competentes, que adoptarán las medidas necesarias para su escolarización».

Por esta razón, resulta cuestionable que, como en el caso analizado, un o una menor en edad de escolarización obligatoria permanezca sin escolarizar porque -como decía en su informe la Delegación Territorial de Educación y Deporte de Sevilla- no existe ningún mecanismo para controlar la efectiva recepción por el centro docente de las resoluciones de escolarización extraordinaria -sea cual sea su forma de remisión-. Tampoco control para comprobar que posteriormente han sido recepcionadas por parte de las familias o quienes ejerzan la tutela del menor y solicite la plaza escolar, ni sobre su efectiva matriculación.

Sin embargo, en nuestro criterio, la cuestión podría solventarse implementando en la Plataforma Séneca un sistema similar a un “acuse de recibo” que tuviera que cumplimentar el centro, así como que posteriormente se exigiera a las familias un simple “recibí”, de modo que el Servicio de Planificación y Escolarización podría conocer si el envío se realizó y se recepcionó correctamente por parte de sus destinatarios, es decir, por el centro docente y, posteriormente, por los solicitantes.

Esa podría ser una opción pero, sin duda, pueden existir otras igualmente válidas. Lo que no puede ser admitido es la inexistencia de control sobre la matriculación efectiva de los menores, y menos aún por la argumentación esgrimida por la Delegación Territorial. Recordemos que en su informe alude a labor ingente que ello supondría y que dificultaría poder llevar a cabo las tareas normales de las escolarizaciones ordinarias, así como las de escolarización del resto del alumnado que se encuentra a la espera de plaza escolar. Incidiendo -señalaba el informe de la Delegación- que la escolarización de los menores no empieza y acaba en la Administración, sino que empieza y acaba en la acción de las familias, quienes adquieren una responsabilidad en el momento de solicitarla escolarización de sus hijos.

Con dicha argumentación, parece que la Administración pretende eludir u obviar una obligación que le viene legalmente impuesta, y que tiene todo su sentido cuando por los motivos que fueren los menores no son escolarizados por sus progenitores o quienes ejercen su tutela. En tales casos, la Administración está obligada a detectar la situación de absentismo de los menores para garantizar su derecho a la educación y, evitando, si es el caso, la situación de desatención o riesgo en la que puede encontrarse el menor.

Es por todo ello que, tanto en el procedimiento extraordinario de escolarización, como en el ordinario, la Administración tiene el deber de comprobar la efectiva matriculación de los menores en edad de escolarización obligatoria para los que se ha solicitado plaza escolar, o para aquellos que renuevan su matrícula en el centro docente en el que ya se encontraban escolarizados, siendo los centros docentes los que, en primera instancia y a tal fin, deben ser los principales colaboradores con los organismos autonómicos territoriales.

A la vista de todo lo señalado, y de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 4/2021 de la Infancia y Adolescencia de Andalucía, en el que se establece que corresponde a esta Institución «velar por el respeto de los derechos de las personas menores de edad, a cuyo efecto supervisará la actuación de las administraciones públicas de Andalucía y de cuantas otras entidades públicas o privadas presten servicios a la infancia y adolescencia en la Comunidad Autónoma, y orientará sus actuaciones en pro de la defensa de los mismos»; con el artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, por el que se establece que corresponde al Defensor del Pueblo Andaluz supervisar «los actos y resoluciones de la Administración Autonómica y de los agentes de ésta, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, y el respeto debido a los derechos y libertades proclamados en su Título Primero»; y, por último, de acuerdo con el artículo 29.1 del mismo texto legal, se formula a esa Dirección General de Planificación y Centros la siguientes

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que para acortar los tiempos de respuestas tras solicitarse plaza escolar en procedimiento de escolarización extraordinaria, se dote a los respectivos servicios de planificación y escolarización provinciales de mayores recursos personales, al menos durante el periodo en que se produce mayor número de solicitudes.

RECOMENDACIÓN 2.- Que se lleven a cabo las actuaciones que sean necesarias para establecer los mecanismos de control que resulten más adecuado en orden a que en los procedimientos de escolarización extraordinaria, a los respectivos servicios de planificación y escolarización les quede constancia de que las resoluciones son efectiva y correctamente recepcionadas por el centro docente a los que van dirigidas, así como posteriormente por los solicitantes, y todo ello para que, en última instancia, pueda igualmente constarse la efectiva matriculación del alumno o alumna.

RECOMENDACIÓN 3.- Que en el procedimiento ordinario de escolarización, tras la certificación del número total de alumnos y alumnas que se hayan matriculado para el siguiente curso escolar, se verifique la efectiva matriculación del aquel alumnado que, en su caso, no hubiera formalizado su matrícula.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vias de solución

Esta Institución decidió iniciar un expediente de queja tras dirigirse a nosotros una persona lamentándose de la actitud pasiva del Ayuntamiento ante el riesgo que corren menores y jóvenes que de forma reiterada saltan las vallas del campo de golf de la localidad para atravesarlo.

El interesado argumentaba que tales hechos se producían con conocimiento de la Corporación Local ya que venía recibiendo reiteradas denuncias por ello, a pesar de lo cual no ejercía las competencias que le incumben para asegurar que el vallado de la parcela resulte suficiente y que se encuentre en adecuado estado de conservación, evitando con ello el riesgo que corren los menores que se aventuran a atravesar de esta manera irregular el recinto de la instalación deportiva.

CONSIDERACIONES

Para analizar la queja partimos del hecho cierto, admitido por la propia empresa municipal gestora de la instalación deportiva, que de forma recurrente menores y jóvenes atraviesan las instalaciones, saltando para ello el vallado perimetral y atravesando la zona deportiva como itinerario de habitual de paso hacia la zona residencial próxima al campo, todo ello con el riesgo inherente al modo en que salvan el obstáculo de la valla, así como al posible impacto de bolas de golf lanzadas por los jugadores que en esos momentos hacen uso de las instalaciones.

Este acceso irregular y recurrente provoca daños al vallado del recinto, los cuales son objeto de reparación, en ocasiones con escaso éxito, de tal modo que en determinadas zonas el vallado presenta un aspecto deteriorado e incluso peligroso. Para adverar esta circunstancia adjuntamos a esta comunicación copia del escrito que nos hizo llegar el interesado reproduciendo en el mismo imágenes del vallado del campo de golf.

En esta tesitura, las medidas que se vienen adoptando para evitar tales intrusiones resultan a todas luces insuficientes, ya que parece haberse consolidado la costumbre entre menores y jóvenes de la vecindad de atravesar el recinto del campo de golf de modo irregular.

En virtud de cuanto antecede, considerando la responsabilidad que incumbe a la Administración Local como titular de las mencionadas instalaciones, formulamos a la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - "Que se acometa un estudio del actual estado del vallado y medidas de control de acceso al recinto del campo de golf y en congruencia con su resultado se proceda a la reparación y/o mejoras que fueran necesarias, para de este modo disuadir a menores y jóvenes de atravesar irregularmente tales instalaciones del modo en que de forma recurrente lo vienen haciendo.

Que en tanto se procede a tales reparaciones y/o mejoras se coloquen en zonas visibles cartelería advirtiendo del riesgo que corren las personas al atravesar el campo de golf de forma irregular, tanto dirigidas a los menores y jóvenes que lo hacen de forma habitual como también a los deportistas que hacen uso de la instalación.”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Con base en el informe recibido, las alegaciones aportadas por la parte promotora de la queja, la documentación que obra en la misma y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Secretaría General de Familias, Igualdad, Violencia de Género y Diversidad en el sentido de que se revisen los criterios de las campañas publicitarias institucionales de prevención y lucha contra la violencia de género realizadas hasta la fecha a fin de analizar la idoneidad de las mismas en función de los objetivos y fines perseguidos. Se proceda a contemplar de manera pormenorizada las acciones y medidas necesarias para la realización de las campañas publicitarias institucionales de información y sensibilización con el fin de prevenir la violencia de género. Así como que el Plan de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género de Andalucía, se someta a la consideración del Consejo Andaluz de Participación de las Mujeres y el Observatorio Andaluz de la Violencia de Género, con la finalidad de alcanzar el máximo consenso posible y un compromiso firme en pro de una política sostenida para la erradicación de la violencia de género en todas sus formas en Andalucía.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 7 de agosto de 2019 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por ... en representación de la Federación Feminista ..., a través de la cual solicitaba a esta Defensoría que realizara las actuaciones que procediesen ante la Administración de la Junta de Andalucía, para la retirada de la campaña, promovida por la Dirección General de Violencia de Género, Igualdad de Trato y Diversidad, de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, presentada el pasado día 29 de julio de 2019, adjuntando un pormenorizado escrito en el que se exponían las razones para ello que, por razones de economía no vamos a reproducir, remitiéndonos al que obra en el expediente, teniendo en cuenta que las partes afectadas conocen su contenido íntegro.

Asimismo en esta Defensoría se recibió otra queja idéntica a la que nos ocupa, la número 19/4322, presentada por ..., en representación de la Asociación ..., la cual, para agilizar trámites y gestiones, procedimos a acumularla junto a esta al tratarse de una petición sobre este mismo asunto al objeto de darles un tratamiento conjunto.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración información relativa a las cuestiones planteadas en el escrito de queja por la Federación promovente, cuya copia se adjuntaba.

III. En respuesta a esta solicitud de información se recibe escrito de la Viceconsejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, remitiendo el informe elaborado al efecto por la Dirección General de Violencia de Género, Igualdad de Trato y Diversidad, en el que, en síntesis, se manifiesta que no se ha banalizado “ni se frivoliza sobre ningún tipo de violencia contra las mujeres, sino todo lo contrario, se fomenta y promueve la imagen de una mujer superviviente, de una mujer empoderada, que ha conseguido salir de la violencia de género con la ayuda de todos y todas, que vuelve a sonreír, que quiere ser ejemplo para otras victimas de violencia de genero, que rehuye de la imagen cliché y estereotipada de las víctimas de violencia de género.”

A continuación se añade que la campaña se ha realizado cumpliendo de manera rigurosa las siguientes leyes y acuerdos: la Ley 7/2018, la Ley andaluza de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género (que contempla el que las campañas de información y sensibilización incorporen mensajes positivos, unitarios y adaptados a las exigencias del momento, que incluyan el término víctima y superviviente, y que tengan como público objeto a las personas jóvenes y a las mujeres del ámbito rural), y se citan también las medidas del Pacto de Estado contra la violencia de género números 23, 25 y 30.

Se añade una alusión a las medidas de la Agenda 2O3O de la ONU que, según el citado centro directivo, se presenta como una oportunidad para hacer realidad el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, y contribuye a ello aplicando el enfoque dual, esto es, tanto con metas específicas de lucha contra las expresiones de la violencia de género más evidentes (violencia física, sexual, etc.), como con metas que promueven el empoderamiento y la autonomía de las mujeres, añadiendo a continuación una serie de carteles representativos de Campaña de ONU MUJERES violencia de género (verano 2019) con mujeres supervivientes a la violencia.

Este informe se concluye diciendo que, en base a todo ello, no hay ningún argumento que sostenga la justificación de la retirada de la campaña o que pueda entenderse que infringe ningún código ético de la publicidad, y que no es la primera vez que se hace una campaña de estas características, con un mensaje similar, tanto en nuestro país como en esta Comunidad Autónoma.

IV Remitido el reseñado informe a la parte promotora por la misma se formularon alegaciones considerando que los los argumentos expuestos en ambos escritos no daban respuesta en absoluto a su reclamación y exponían lo que a su juicio eran una serie de contradicciones con la argumentación esgrimida por el organismo en cuestión.

Finalmente se reiteraban en los argumentos expuestos en su escrito inicial y concluían solicitando que desde la Defensoría del Pueblo se realizasen las actuaciones necesarias para que la Administración de la Junta de Andalucía retirase la campaña presentada el 29 de julio por la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en el marco del Pacto de Estado contra la Violencia de Género.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

De todo lo actuado en el expediente de queja, así como de toda la información aparecida en los medios de comunicación en torno a este asunto, se desprende una fuerte contestación tanto de grupos políticos, de organizaciones feministas como las promotoras de la queja y de asociaciones y entidades implicadas en la lucha contra la violencia de género en Andalucía, con el contenido de la campaña que nos ocupa, desprendiéndose una disparidad de criterios entre aquellas y la administración autonómica promotora de la misma sobre el contenido de la campaña publicitaria en cuestión.

No corresponde a este Defensoría entrar a valorar si las fotos de mujeres sonrientes utilizadas como representación gráfica de mujeres víctimas de violencia es adecuada o no a los fines perseguidos, ni en el mayor o menor acierto de los eslóganes utilizados en la cartelería, ni si los mensajes escritos eran los más válidos para la consecución de los objetivos que ha de perseguir una campaña publicitaria de esta naturaleza, por cuanto ambas posiciones, en efecto contradictoras, manifestadas al respecto, pudieran tener parte de razón a la luz de la normativa aplicable, consideración a parte del fuerte componente de índole subjetiva que necesariamente subyace a la hora de posicionarse en una u otra tesis interpretativa y de las distintas sensibilidades sociales puestas de manifiesto en torno a este asunto.

Veamos a continuación qué disponen los instrumentos internacionales y la normativa aplicable en la materia:

Primera-. Marco internacional.

El Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, conocido como Convenio de Estambul, de 11 de mayo de 2011, en su artículo 13.1 establece que "Las Partes promoverán o dirigirán, regularmente y a todos los niveles, campañas o programas de sensibilización, incluso en cooperación con las instituciones nacionales de derechos humanos y las entidades competentes en materia de igualdad, la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, en particular las organizaciones de mujeres, en su caso, para incrementar la concienciación y la comprensión por el público en general de las distintas manifestaciones de todas las formas de violencia incluidas en el ámbito de aplicación del presente Convenio y sus consecuencias en los menores, y de la necesidad de prevenirlos".

Continuando en esta misma línea, en el ámbito de la Unión Europea, la Directiva 2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, en su artículo 26.2, prevé que"Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas, incluso a través de Internet, encaminadas a concienciar sobre los derechos establecidos en la presente Directiva, reducir el riesgo de victimización y minimizar la incidencia negativa de la delincuencia, y los riesgos de victimización secundaria o reiterada, intimidación o represalias, centrándose en particular en los grupos de riesgo, como los menores de edad y las víctimas de violencia de género y de violencia en el marco de las relaciones personales. Estas acciones pueden consistir en campañas de información y concienciación, así como programas de investigación y educación, en su caso en cooperación con organizaciones pertinentes de la sociedad civil y otros interesados".

Segunda.- De las Medidas del Pacto de Estado contra la Violencia de Género:

Un pacto de estado es la denominación que se da a los pactos entre partidos políticos de tendencias opuestas para enmarcar la acción del Estado a largo plazo en asuntos de trascendencia, sin importar qué partido ocupe el gobierno en cada momento. Se suele hacer a través del consenso de la mayoría de las fuerzas políticas del arco parlamentario.

El Pacto de Estado contra la Violencia de Género de 2017, incluye medidas en todos los ámbitos, fue el resultado de intensas negociaciones parlamentarias en los grupos de trabajo constituidos en la subcomisión parlamentaria en el Congreso de los Diputados y en la Comisión de Igualdad el Senado.

Tras un año de comparecencias y negociaciones, en septiembre de 2017 se aprobó, sin ningún voto en contra, el Informe de la Subcomisión parlamentaria para un Pacto de Estado en materia de Violencia de Género en el Congreso de los Diputados, y la Ponencia del Senado. Este Pacto implica incidir en todos los ámbitos de la sociedad y contiene 214 medidas del Congreso de los Diputados y 267 medidas del Senado.

Este Pacto de Estado se suscribe con la intención de recuperar el espíritu de consenso de la Ley Orgánica 1/ 2004, de 28 de diciembre, y permitiera avanzar en el cumplimiento del Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (Convenio de Estambul), ratificado por España en el año 2014, vinculando de este modo a todos los partidos políticos, poderes del Estado y sociedad civil, en un compromiso firme en pro de una política sostenida para la erradicación de la violencia de género en todas sus formas.

De las medidas que este Pacto contempla, procede destacar de las incluidas en EJE 1. LA RUPTURA DEL SILENCIO: SENSIBILIZACIÓN Y PREVENCIÓN. 1.2 CAMPAÑAS, las siguientes:

- Medida Numero 24. Desarrollar campañas de prevención y sensibilización con mensajes positivos, unitario y adaptados a las exigencias de cada momento, implicando a la sociedad en su conjunto, y eligiendo los momentos más favorables para su difusión, como por ejemplo, los veranos. Esas campañas deben focalizarse en el rechazo al maltratador, y presentar ejemplos de mujeres fuertes y valientes, sin recurrir al cliché de las víctimas.

- Medida Número 25. Revisar los criterios de las campañas publicitarias institucionales de prevención, para introducir contenidos enfocados a ofrecer pautas de actuación a las víctimas, incluyendo la identificación de situaciones de riesgo. Estas campañas deberán poner el foco en el maltratador y asimismo este nuevo enfoque deberá contar con las recomendaciones del OEVM, que creará, a tal efecto,un grupo de trabajo.

- Medida 29. Tener en cuenta, en la realización de campañas publicitarias contra la violencia de género y en la elaboración de los materiales, los distintos tipos de diversidad funcional/discapacidad y la especial incidencia de la violencia de género sobre dicha condición.

- Medida 26. Realizar campañas que tengan como público objetivo a los jóvenes, utilizando preferentemente las tecnologías de la información y la comunicación

- Medida Número 31. Tener en cuenta en la realización de las campañas de sensibilización contra la violencia de género, la mayor incidencia de ésta en las mujeres que viven en el ámbito rural y sus circunstancias.

- Medida 35. Visibilizar en campañas y actuaciones a las mujeres mayores.

Segunda.- De la Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género y del Plan Integral de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género.

Por la la Ley 7/2018, de 30 de julio, se modifica la Ley 13/2007, aprobada según su exposición de motivos, a propuesta del Consejo de Gobierno andaluz, consciente de la importancia de adoptar las medidas necesarias para erradicar la violencia de género, y convencido de que esta lacra social, que supone una vulneración de los derechos humanos, constituye un verdadero obstáculo para el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres en Andalucía, considerando necesario introducir una serie de modificaciones oportunas a la norma vigente de manera que, optimizando los recursos existentes, se introdujeran en el nuevo texto normativo una serie de medidas novedosas, adecuadas y eficaces, tendentes a actuar contra la referida violencia en sus más variadas manifestaciones.

Así se modificó el artículo 8 de esta ultima, relativo al Plan Integral de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género, dándole una nueva redacción.

«1. El Consejo de Gobierno aprobará cada cinco años un Plan integral de sensibilización y prevención contra la violencia de género en Andalucía, coordinado por la Consejería competente en materia de violencia de género y con la participación de las Consejerías que resulten implicadas.

2. El Plan integral desarrollará, como mínimo, las siguientes estrategias de actuación:

(...)

b) Comunicación, cuya finalidad esencial es sensibilizar a mujeres y hombres, modificar los modelos y actitudes, mitos y prejuicios sexistas y concienciar a la sociedad sobre la violencia de género como una problemática social que atenta contra nuestro sistema de valores.»

Igualmente el apartado 3 de este mismo precepto establece lo siguiente:

«3. Los poderes públicos, en el marco de sus competencias, impulsarán campañas de información y sensibilización específicas con el fin de prevenir la violencia de género, con los siguientes objetivos y criterios:

a) Que incorporen mensajes positivos, unitarios y adaptados a las exigencias de cada momento, debiendo poner el foco en el maltratador, haciéndose eco de las condenas, y que, además de contemplar el término “víctima”, incluyan el de “superviviente”.

b) Que incorporen pautas de actuación a las víctimas, incluyendo la identificación de situaciones de riesgo.

c) Que tengan como público objetivo a las personas jóvenes.

d) Que incorporen a las mujeres con discapacidad y la especial incidencia en las mismas, especialmente respecto a la violencia sexual.

e) Que incorporen a las mujeres que viven en el ámbito rural.

4. Las campañas de sensibilización mostrarán historias de superación de la violencia de género, evitando la victimización de las mujeres. En las campañas que se desarrollen habrán de tenerse en cuenta las especiales circunstancias de dificultad en el acceso a la información en que puedan encontrarse determinados colectivos como el de personas inmigrantes, personas que viven en el medio rural y personas con discapacidad, procurando un formato accesible para estas últimas.

5. Las actuaciones de sensibilización tienen como objetivo modificar los mitos, modelos y prejuicios existentes y deben recoger, al menos, los elementos siguientes:

a) Presentar la violencia en su naturaleza estructural y multidimensional, como fenómeno enmarcado en la desigual distribución de poder entre hombres y mujeres.

b) Determinar las diferentes causas de la violencia de género y sus consecuencias.

c) Promover el rechazo social a la figura del agresor y la detección y prevención de micromachismos, denunciando sus abusos y destacando las consecuencias de estos, señalando sus responsabilidades, con el fin de evitar la imagen de impunidad.

d) Presentar una imagen de las mujeres supervivientes que han sufrido violencia de género como sujetos plenos, con posibilidad de superar las situaciones en las que se encuentran y como referentes de lucha por los derechos y las libertades.

e) Visibilizar toda clase de violencia de género.»

Así pues, es en el ámbito del Plan Integral de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género previsto en la Ley andaluza, según el precepto citado y a la luz del mismo, en el que han de ser analizados los posibles aciertos, cumplimientos o incumplimientos de la campaña institucional que nos ocupa y de los hechos que se debaten en la presente queja.

Sin embargo, por ahora no se han ejecutado las competencias atribuidas a la Junta de Andalucía en relación con el Plan Integral de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género.

En el artículo 14 del Decreto 161/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad, se establecen las competencias atribuidas al Instituto Andaluz de la Mujer (IAM), incluyéndose entre ellas: h) La sensibilización social y la prevención de todas las formas de violencia contra la mujer, basadas en el respeto a los derechos fundamentales de las personas; y la realización de campañas de información y sensibilización, garantizando el acceso a las mismas de todas las personas con especiales dificultades de integración y, particularmente, de las personas con discapacidad; i) La planificación, elaboración, desarrollo, coordinación, promoción de iniciativas e impulso de las actuaciones y planes de violencia de género previstos en la Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género.

Según hemos visto anteriormente, este Plan debe ser aprobado cada cinco años por el Consejo de Gobierno. No obstante, no es hasta el 13 de octubre de 2020 que el Consejo de Gobierno aprobó su formulación para el período 2021-2025, y encomienda su elaboración a la entonces Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación que, a través del Instituto Andaluz de la Mujer, debía realizar las acciones necesarias para su aprobación, sin que hasta la fecha presente haya visto la luz.

Tercera.- De la publicidad y comunicación institucional de la Junta de Andalucía.

De conformidad con el artículo 70 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre la publicidad en general y sobre la publicidad institucional sin perjuicio de la legislación del Estado.

En este sentido, la Ley 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía, establece los principios generales por los que debe regirse la actividad que se lleve a cabo a través de los contratos de publicidad, difusión publicitaria, creación publicitaria y patrocinio previstos en el Título III de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad. Por ello, toda acción de comunicación institucional debe ajustarse a la misma.

El artículo 1.l) del Decreto 152/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de la Presidencia, Interior, Diálogo Social y Simplificación Administrativa, atribuye a esta Consejería la dirección y coordinación de las políticas de comunicación para la presencia institucional de la Junta de Andalucía, y de las políticas sobre medios de comunicación social y del sector audiovisual en Andalucía.

En concreto, corresponden a la Dirección General de Comunicación Social, conforme a su artículo 11, d) la planificación, dirección, coordinación y desarrollo de acciones de comunicación institucional, incluyendo las campañas de publicidad, de las distintas Consejerías y demás organismos y entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía en cualquier medio, soporte o canal de comunicación. Esto incluye también la comunicación integrada en proyectos cofinanciados con fondos europeos; e) La propuesta e impulso de disposiciones de carácter general y elaboración de normas y directrices de aplicación sobre acciones de comunicación institucional; i) además de la asistencia y asesoramiento en materias de su competencia a las distintas Consejerías y entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía.

El artículo 33 de la Ley 1/2015, de 21 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2016, cuya vigencia indefinida se determina en su Disposición final décima, establece que los gastos en información, divulgación y publicidad que realicen los órganos administrativos, entidades instrumentales y consorcios a que se refiere el artículo 5 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, requerirán el informe previo y vinculante de la Consejería competente en materia de comunicación institucional, conforme a los modelos homogéneos y procesos simplificados que se establezcan.

Asimismo, dispone que las acciones que se pongan en marcha deberán adecuarse a la estrategia global de comunicación de la Junta de Andalucía en cuanto a identidad corporativa, uso de lenguaje e imágenes no sexistas y accesibilidad a la comunicación institucional. La constatación efectiva de dicha adecuación se acreditará con un informe de la Consejería competente en materia de comunicación institucional.

El Capítulo III del Decreto 96/2017, de 27 de junio, por el que se regula la coordinación de la estrategia de imagen institucional de la Administración de la Junta de Andalucía, desarrolla en sus artículos 7, 8 y 9, tanto el informe preceptivo y vinculante en acciones de comunicación institucional como su informe de adecuación, y el plazo de evacuación de los mismos.

Así, conforme a la Disposición final primera del precitado Decreto, mediante la Orden de 4 de octubre de 2018, se ha procedido a regular la emisión de los informes correspondientes a las acciones de comunicación institucional de la administración de la Junta de Andalucía.

Cuarta.- De la participación ciudadana y de los organismos de participación social en materia de Violencia de Género en Andalucía.

Es indudable la importancia que las organizaciones ciudadanas, el tejido asociativo y los movimientos sociales consolidados tienen en la vertebración de la sociedad civil andaluza y en el desarrollo de sus pueblos y ciudades. El papel activo y de interlocución que ofrecen estas organizaciones es básico para la canalización de demandas y reivindicaciones de la ciudadanía andaluza. Este papel relevante se puede y debe reforzar con nuevas formas de participación en las que la ciudadanía y las organizaciones sociales complementen una nueva forma de vertebración social y hagan posible avanzar en la conformación de un modelo de gobierno que promueva el diálogo de calidad con la ciudadanía, facilitando su participación en el diseño y evaluación de las políticas públicas, garantizando la información y la transparencia de su actuación, y diseñando sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel.

La participación ciudadana se convierte en objetivo de la Comunidad Autónoma, cuando en el artículo 10.3.19.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía se recoge como tal «la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa».

Las asociaciones de mujeres y las federaciones de las mismas representan un notable potencial del movimiento ciudadano, ya que canalizan reivindicaciones de derechos, intereses y aportaciones desde nuevas ópticas. Este capital humano contribuye, en gran medida, a la construcción de una sociedad más igualitaria, convirtiéndose en agentes de cambio.

El artículo 16 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, reconoce el derecho de las mujeres a una protección integral contra la violencia de género, que incluirá medidas preventivas, medidas asistenciales y ayudas públicas.

Por su parte, el artículo 73.2 del texto estatutario dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en materia de lucha contra la violencia de género, la planificación de actuaciones y la capacidad de evaluación y propuesta ante la Administración central. Igualmente, establece que la Comunidad Autónoma podrá establecer medidas e instrumentos para la sensibilización sobre la violencia de género.

La Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de Medidas de Prevención y Protección Integral contra la Violencia de Género, regula las actuaciones dirigidas a la investigación, sensibilización y prevención de la violencia de género en Andalucía, fomentando en su articulado aquellos estudios y líneas de investigación necesarias que permitan avanzar en el conocimiento de las causas, características y consecuencias de la violencia de género.

De esta forma, en el artículo 7 de la Ley 13/2007, de 26 de noviembre, se determina que la Consejería competente en materia de igualdad desarrollará los instrumentos específicos necesarios para observar y evaluar la efectividad de las medidas destinadas a la prevención y erradicación de la violencia de género creándose para ello, primeramente el Consejo Andaluz de Participación de las Mujeres Decreto 154/2011, de 10 de mayo, y el Observatorio Andaluz de la Violencia de Género Decreto 298/2010, de 25 de mayo.

Ambos organismo, órganos colegiados con participación administrativa y social de ámbito autonómico, encargado uno de canalizar las reivindicaciones, intereses y promoviendo la participación de las organizaciones de mujeres en las políticas de igualdad de género de la Junta de Andalucía y otro, de analizar la magnitud del fenómeno de la violencia de género, y su evolución, la evaluación del impacto, mediante indicadores homogéneos y los resultados de las políticas públicas que se desarrollen para actuar de forma eficaz ante este tipo de violencia.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: En orden a que se revisen los criterios de las campañas publicitarias institucionales de prevención y lucha contra la violencia de género realizadas hasta la hecha, a la luz de las medidas del Pacto de Estado contra violencia de género citadas en la presente resolución, de las recomendaciones de los organismos internacionales y nacionales expertos en la materia, así como de la normativa andaluza relativa a la comunicación y publicidad institucional de la Junta de Andalucía, a fin de analizar la idoneidad de las mismas en función de los objetivos y fines perseguidos.

SUGERENCIA 2: Se proceda a contemplar en el ámbito del Plan Integral de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género de Andalucía previsto en el el artículo 8 de la ley 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género, actualmente en curso de elaboración, de manera pormenorizada las acciones y medidas necesarias para la realización de las campañas publicitarias institucionales de información y sensibilización con el fin de prevenir la violencia de género.

SUGERENCIA 3: Que el referido Plan de Sensibilización y Prevención contra la Violencia de Género de Andalucía, se someta a la consideración de los organismos colegiados con participación administrativa y social de ámbito autonómico encargados de canalizar las reivindicaciones, intereses y participación de las organizaciones de mujeres en las políticas de igualdad de género de la Junta de Andalucía y de analizar la magnitud del fenómeno de la violencia de género, su evolución, y la evaluación del impacto, esto es el Consejo Andaluz de Participación de las Mujeres y el Observatorio Andaluz de la Violencia de Género, con la finalidad de alcanzar el máximo consenso posible y un compromiso firme en pro de una política sostenida para la erradicación de la violencia de género en todas sus formas en Andalucía.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz