El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Dirección General de Gestión Económica y Servicios ( del SAS) en el sentido de que a la mayor brevedad posible, se proceda a iniciar de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial, con la finalidad de indemnizar a la interesada los daños y perjuicios causados y a hacer efectivo el importe de las facturas impagadas y que por funcionamiento anormal del órgano gestor y del de control se ingresaron en cuenta ajena a la entidad contratante.
Asimismo recomienda que se inicie procedimiento para el reintegro a las arcas públicas de los pagos indebidamente efectuados en cuenta ajena a la entidad contratante.
ANTECEDENTES
I.- La interesada en nombre y representación de la empresa (...), acudió a nosotros exponiendo la precaria situación económica en que se encuentra la referida empresa a causa de la falta de pago de facturas pendientes por los distintos contratos de suministro al Servicio Andaluz de Salud (SAS), teniendo una deuda pendiente desde el año 2014.
Aportaba copia de escrito que en fecha 15 de octubre de 2015 habría remitido a la Dirección General de Gestión Económica y de Servicios reclamando las facturas pendientes de pago y la fijación de un calendario de previsión de pago de deudas a los proveedores de la Administración sanitaria.
II.- Solicitado informe a la Administración, por la misma, en un primer momento, se nos indicaba con meridiana claridad que las facturas reclamadas por impago que refería la interesada, habían sido pagadas en las fechas y cuentas bancarias que para cada una de las referidas facturas indicaba la Subdirectora de Control de Operaciones de la Plataforma Logística Sanitaria de Málaga.
Por lo anterior, y considerando que el asunto por el que la citada entidad había acudido a nosotros se encontraba solucionado y se procedía al archivo del expediente, comunicando estos extremos a la interesada, puesto que del contenido del informe remitido por la Administración así se deducía.
III. Sin embargo, con fecha 27 de abril de 2016 se recibía un nuevo escrito de la interesada, con el que ahora sí nos aportaba copia de las facturas presentadas ante la Administración sanitaria (...), con indicación de cuenta bancaria para ingreso del importe de las mismas.
Comprobada la no coincidencia de la cuenta incluida en todas las facturas con la cuenta en que se habían efectuado los pagos, excepto la última de la relación, consideramos conveniente la reapertura de las actuaciones.
Así pues, esta Institución procedía a reabrir el expediente de queja y decidió, de acuerdo con lo establecido en el art. 18.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la misma, interesar de la emisión del preceptivo informe a los efectos de conocer las razones por las que, si bien la entidad interesada al momento de la presentación de las facturas originales para su registro en punto autorizado detalló la cuenta de ingreso en forma nítida y clara, todas ellas (excepción hecha de la factura SAS ...) fueron abonadas en cuenta diferente a la que se indicó expresamente por (...).
Además de lo anterior, le solicitamos se nos expusieran las circunstancias que concurrían y que justificasen el proceder seguido por el Órgano Gestor 7033, así como si por los órganos competentes se habían iniciado actuaciones para reclamar la devolución de los ingresos referidos y para subsanar y rectificar los posibles errores, abonando las facturas en la cuenta indicada en las mismas.
En su respuesta, la Administración sanitaria nos venía a indicar lo siguiente:
“Todas las facturas de la empresa (...) citadas en el punto anterior, tenía fecha de expedición de 2014, y fueron registradas y tramitadas en el Sistema Unificado Contable de la Junta de Andalucía FOG/Júpiter. En este sistema, todas las facturas tenían asociada la cuenta bancaria (...), que es la que figuraba en cada una de ellas. Se acompaña captura de pantalla de todas las facturas.
Las facturas nº SAS (...) se quedaron en el ejercicio presupuestario de 2014, en situación contable de "preasignadas, 09" en el sistema Júpiter, mientras que la factura nº SAS (...) que quedó en situación de "Propuesta al pago, 43.”
En el año 2015 la Junta de Andalucía cambió su sistema de contabilidad de FOG/Júpiter al Sistema de Gestión Integral de Recursos Unificados (GIRO), y toda la información de las facturas que no tuvieran materializado el pago se migró del sistema Júpiter al sistema GIRO. En la citada migración no se migró la información de las cuentas bancarias de aquellas facturas que no estuvieran propuestas al pago, por esa razón, solo se migró la información del nº de la cuenta bancaria de la factura nº SAS (...).
En la primera fase de funcionamiento del nuevo sistema GIRO, en los meses de enero y febrero de 2015, no se permitía hacer ninguna modificación sobre las cuentas bancarias de los interlocutores comerciales (proveedores). Desde este Órgano Gestor, 7033, Plataforma de Logística Sanitaria de Málaga, se pusieron varias incidencias sobre modificaciones de cuentas bancarias al Centro de Información y Servicios de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (CEIS). A modo de ejemplo, les cito y le acompaño fotocopia de la incidencia nº (...) en la que planteábamos la siguiente cuestión: "Tenemos grabada una factura en GIRO en situación de CONF, a la que meterle ahora un endoso. El endosatario que es (...) aparece en TERCEROS con 20 cuentas bancarias, pero ninguna de ellas es la que figura en el endoso de la factura del proveedor, por lo que entendemos que no procede continuar con su tramitación. Se trata de un proveedor local cuyo paro es prioritario y urgente. No sabemos como proceder". La respuesta de CEIS fue: "Las cuentas de los acreedores, sustitutos y endosatarios en facturas son sólo a título informativo. Se selecciona la grabada en el Módulo de Terceros con el identificador 0001 en ese momento. Esta cuenta no se propaga ni al Expediente Contable ni al pago, sólo es informativa”.
Como se desprendía del informe recibido de la Administración Sanitaria, a consecuencia de lo anterior, por no haberse incorporado la nueva cuenta al sistema contable GIRO, todas las facturas, menos la nº SAS (...), fueron liquidadas en la cuenta de la referida proveedora que, desde hacía ya casi un lustro tenía distinto titular y distinta domiciliación para abonos en cuenta.
Justificando el órgano gestor su -cuando menos anómalo proceder contable, si tenemos en cuenta que le constaba la nueva cuenta expresamente comunicada por la interesada- en que la Instrucción 1/2015, de 13 de marzo, de la Dirección General de Tesorería y Deuda Pública, le había llegado en forma tardía.
CONSIDERACIONES
Primera.- Régimen jurídico básico en materia de efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.
El Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, establece al respecto de la ejecución y pago de los contratos del sector público, en su artículo 216.4, lo siguiente:
«4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 222.4, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Cuando no proceda la expedición de certificación de obra y la fecha de recibo de la factura o solicitud de pago equivalente se preste a duda o sea anterior a la recepción de las mercancías o a la prestación de los servicios, el plazo de treinta días se contará desde dicha fecha de recepción o prestación.»
Igualmente cabe tener en cuenta y, traer a colación en relación con el cumplimiento de los contratos en el Sector Público y sobre la recepción de la prestación, lo establecido en el art. 222.4 del referido Texto Refundido mencionado:
«4. Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 235, dentro del plazo de un mes, a contar desde la fecha del acta de recepción o conformidad, deberá acordarse y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato y abonársele, en su caso, el saldo resultante. Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.»
Ya en el ejercicio de 2014, en fecha 14 de abril, por una Instrucción Conjunta de la Intervención General de la Junta de Andalucía y de la Dirección General de la Tesorería y de Deuda Pública, relativa a gestión y control de pagos afectados por la normativa sobre morosidad en el ámbito del sector público autonómico, mantenía como objetivos que tanto los Órganos Gestores que intervienen en los procedimientos de pago, como los órganos encargados del control interno, adoptasen las medidas necesarias para evitar retrasos injustificados en la materialización de los referidos pagos afectados por la ley de medidas contra la morosidad.
Ello, en consonancia además con las previsiones y medidas de reordenación de la Contratación y la Hacienda Pública y tratando de clarificar -además- el nuevo régimen legal en cuanto a los plazos de pago.
La referida Instrucción, para una mayor celeridad en los mismos previó la incorporación al sistema de gestión presupuestaria de datos, con objeto de contar con un más adecuado seguimiento de los periodos medios de pago a proveedores de la Junta de Andalucía y de sus Agencias.
Siendo las anteriores las prescripciones legales básicas afectantes a obligaciones de la Administración, la obligación del empresario contratista -para demandar el pago- consiste fundamentalmente en acreditar el cumplimiento de su obligación contractual, lo que deberá realizar mediante la presentación de algunos de los documentos que señala el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre (y modificaciones posteriores) por el que se aprobó el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación; así, la factura por la prestación de servicios o entrega de bienes, y factura simplificada en casos de menor cuantía, o rectificación.
Lo anterior, en línea con lo que establece la Disposición Adicional trigésimo tercera del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que indica: «1. El contratista tendrá la obligación de presentar la factura que haya expedido por los servicios prestados o bienes entregados ante el correspondiente registro administrativo a efectos de su remisión al órgano administrativo o unidad a quien corresponda la tramitación de la misma».
En la materia concreta que nos ocupa (cumplimentación de la obligación de presentar facturas), hay que tener en cuenta además -de forma específica- que, conforme a lo que estableció el artículo 9.4, de la Ley 7/2013, de 23 de Diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el 2014, es necesario que:
«4. En el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, será requisito indispensable para el reconocimiento de la obligación correspondiente a facturas por bienes entregados o servicios prestados a los centros asistenciales del organismo que dichas facturas se encuentren previamente registradas en el Registro de Facturas del centro de que se trate, que entregará a los proveedores un documento acreditativo de la fecha de registro.»
Segunda.- La exigencia de la presentación de la factura como acreditación del cumplimiento de su obligación contractual en el caso de la presente queja.
De conformidad con lo actuado y la documentación que obra en el expediente aportada por las partes, la representante de la entidad contratante (...), presentó al cobro las facturas relacionadas, relativas a suministros o entregas objeto de contratación por Centro Gestor del SAS y, en Registro de Facturas, conforme exigía la normativa presupuestaria autonómica, lo que habría efectuado en los meses de agosto a noviembre de 2014, indicando en las mismas la cuenta bancaria en la que efectuar el pago, y en acreditación del cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
La falta de pago de las facturas presentadas al cobro y el transcurso del plazo de treinta días establecido en la normativa básica de contratos del sector público, anteriormente citada, motivó que la interesada, en nombre de la entidad de referencia, formulara el 15 de octubre de 2015 la reclamación que refiere el articulo 217 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:
«Artículo 217. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas.
Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 216.4 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.»
Sin que, al parecer, la Administración contratante, representada por el Órgano o Centro Gestor y por el Órgano de Control, acierte a dictar una resolución frente a tal reclamación, explicando, al parecer -como nos indica la interesada que le han informado verbalmente -mediante llamadas telefónicas- y como nos han contestado a nuestra petición de informe-, que al dar de alta las cuentas bancarias señaladas por los proveedores él órgano gestor del SAS cometieron el error de consignar como cuenta principal una obrante en sus bases de datos y que perteneció a titular de la entidad referida antes de su transmisión a la ahora representante de la misma, transmisión que se produjo en 2010.
Lo anterior, incumpliendo la propia Administración la Instrucción 1/2015, que ya en fecha 13 de marzo, había aprobado la Dirección General de Tesorería y Deuda Pública para la puesta en funcionamiento del nuevo Sistema de Gestión Integral de Recursos Organizativos de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales “Sistema GIRO”, lo que requería que con carácter inmediato se efectuasen las correspondientes y diligentes actuaciones para la determinación y depuración de los datos bancarios asociados en dicho Sistema a cada uno de los acreedores, siendo necesaria para ello la colaboración y realización de determinados procesos desde los órganos gestores, entre otros del SAS y de las Consejerías.
Así al menos se exigía en el apartado Tercero de la referida Instrucción 1/2015, en el que se demandaba a los órganos gestores que dirijan a sus proveedores principales una comunicación para que comprueben las cuentas bancarias que tienen dadas de altas en el Sistema GIRO, para que éstos en su ficha de acreedor quedasen identificados como “verificados”.
Además, se incumplía lo establecido en el apartado Cuarto de la citada Instrucción, que estableció:
“Cuarto.- Los órganos gestores que operan en GIRO, ya sean de Consejerías, Agencias Administrativas o Agencias de Régimen Especial, tanto cuando estén grabando las facturas como si proceden directamente al alta de los documentos contables de gasto, podrán consignar directamente el ordinal de la cuenta del acreedor a la que deberá hacerse el pago. Si no se indicara expresamente, el pago se realizará a la que conste como cuenta principal en el momento de la ordenación del pago.
Si la cuenta bancaria que figurara en la factura o en la solicitud del tercero no estuviera asociada al acreedor, se deberá solicitar el alta con los mismos requisitos especificados para las demás variaciones de datos bancarios Tanto en el módulo de Facturas, como en el de Documentos Contables, el Sistema comprobará si el acreedor de la obligación tiene el indicador de “verificado” y si no lo estuviera, impedirá continuar la tramitación hasta que se hayan realizado las actuaciones previstas en el apartado Segundo de la presente Instrucción.
Para solventar esta incidencia, el órgano gestor comunicará al acreedor que no puede continuar la tramitación hasta que se verifiquen los datos bancarios que tiene asociados en el Sistema GIRO, bien directamente a través de la Oficina Virtual, bien presentado al órgano gestor los documentos que se indican en la letra b) del apartado Segundo, para que el propio órgano gestor los remita a la Tesorería que se indica en dicho apartado para su actualización....”
En nuestra opinión, se han producido y generado unos daños y perjuicios al pagar las facturas en cuenta no indicada por la entidad interesada, efectuando el pago de las facturas presentadas en forma y plazo, con retraso respecto del plazo legal y siendo abonadas a tercero que ya no era –desde hacía bastante tiempo- titular de la entidad acreedora; razón por la cual consideramos que hay responsabilidad extracontractual por incumplimiento de normas de control interno, para determinar la cuenta bancaria de ingreso, con un constatado funcionamiento anormal de los servicios públicos encargados de la verificación de aquella titularidad en la cuenta bancaria.
Por consiguiente entendemos que se produce responsabilidad administrativa. Responsabilidad que la propia Constitución establece en el artículo 106.2:
«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.»
Por cuanto antecede, en ejercicio de las facultades y atribuciones que me confiere el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a la Dirección General de Gestión Económica y Servicios, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1 en el sentido de que a la mayor brevedad posible, se proceda a iniciar de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial, con la finalidad de indemnizar a la interesada los daños y perjuicios causados y a hacer efectivo el importe de las facturas que se han relacionado y que por funcionamiento anormal del órgano gestor y del de control se ingresaron en cuenta ajena a la entidad contratante.
RECOMENDACIÓN 2 a fin de que se inicie procedimiento para el reintegro a las arcas públicas de los pagos indebidamente efectuados en cuenta ajena a la entidad contratante.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
