En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte. En la que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. Con fecha 5 de julio de 2024 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por (...), a través de la cual nos exponía lo siguiente:
“(...) Hace 10 años, por cuestiones familiares, me vi obligada a permutar mi plaza de Policía Local en [un municipio de Andalucía] por una plaza de Policía Local en [un municipio de otra Comunidad Autónoma]. Yo seguí formándome y aumentando mi currículum para cuando pudiera volver a mi comunidad. Ahora que ya puedo volver, me encuentro la sorpresa de que no me admiten en algunos municipios por el simple hecho de no pertenecer a los Cuerpos de Policías Locales de Andalucía, requisito que no consta en el artículo 53 de la Ley de Coordinación (L 6/2023). Además, y en el artículo antes mencionado, ya se perjudica lo suficiente por el tiempo trabajado fuera de Andalucía, puntuando solo la mitad. De un caso similar al que comento, existe una Sentencia del Tribunal Supremo del 23 de enero del pasado año, en concreto dándole la razón a un Policía Foral de Navarra que se le había excluido del proceso de la Guardia Urbana de Barcelona. (…)”.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento el preceptivo informe el 11 de julio de 2024.
III. Recibido el informe de la administración local el 28 de agosto de 2024, del mismo, sin perjuicio de darlo por íntegramente reproducido, cabe destacar:
“(…) De conformidad con la base quinta que regula la convocatoria:
5.1. Para ser admitido al proceso selectivo bastará con que los aspirantes manifiesten en sus solicitudes que reúnen todos y cada uno de los requisitos exigidos en la base tercera, referidos a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes. (…).
De esta forma, en la solicitud, [la persona interesada] declara que:
Conoce y acepta íntegramente las bases de la convocatoria (…).
- Que reúne todas y cada una de las condiciones exigidas (…).
- Que son ciertos todos los datos consignados en la solicitud y que son fieles a su original las copias de documentos aportados.
Por esta razón, [la persona aspirante] aparece como admitida en la lista provisional y definitiva de admitidos y excluidos.
(…) Según consta en el acta del tribunal calificador (…) De la comprobación del cumplimiento de los requisitos y puntuación de cada uno de los méritos según las bases y su cotejo con el autobaremo presentado por cada aspirante, resulta que tanto la interesada, como otro de los aspirantes no cumplen con los requisitos de las bases. (…).
(…) el art.2 de la Ley 6/2023, de 7 de julio, de Policías Locales de Andalucía, dispone que la misma le es de aplicación a: a) A los cuerpos de la Policía Local de los municipios de la Comunidad Autónoma de Andalucía y a su personal.
(…) en el art.52.1 se dispone que “Los integrantes de los cuerpos de la Policía Local de Andalucía tendrán derecho a la movilidad, en la misma o superior categoría, a otro cuerpo de la Policía Local de Andalucía con ocasión de plazas vacantes”.
Es decir, que la Ley contempla el derecho a la movilidad para los integrantes de los cuerpos de la Policía Local de Andalucía tendrán derecho a la movilidad.
La aspirante forma parte del cuerpo de Policías Locales de Extremadura. Aporta certificado del Ayuntamiento de [otra Comunidad Autónoma], según el cual es funcionaria de carrera de esta Ayuntamiento, desde la fecha de su toma de posesión por permuta, el día 17 de marzo de 2014, hasta la fecha, en que continúa en servicio activo.
Por tanto, la decisión de excluir tanto a la interesada como a otro de los candidatos por no cumplir con los requisitos legales, obedece a lo contemplado en la Ley 6/2023, de 7 de julio, de Policías Locales de Andalucía (…).”
IV. A la vista del contenido del referido informe, el 23 de mayo de 2024 se solicita a ese Ayuntamiento con fecha 3 de septiembre de 2024 un nuevo informe aclaratorio en relación al requisito de que las personas participantes en la convocatoria no solo tengan la condición de Policía Local andaluza sino además deban encontrarse en servicio activo en esta concreta Policía.
Asimismo, sin perjuicio de la tramitación con ese Ayuntamiento, y en tanto que esta Institución tramita tres quejas de la misma interesada por haber quedado excluida en los correspondientes procesos para cobertura de puestos de Policía Local Andaluza (...) en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se consideró necesario solicitar formalmente, con fecha 25 de noviembre de 2024, la colaboración de la Secretaría General de Interior, mediante la remisión de informe.
V. Con fecha 4 de diciembre de 2024 se recibe el nuevo informe emitido por ese Ayuntamiento del que, sin perjuicio de darlo por reproducido en su integridad, cabe destacar:
“(…) En primer lugar, debe tenerse en consideración que [la persona interesada], titular tomó posesión del puesto de Policía del cuerpo de la Policía Local de (...) el 23/11/2009 (…).
(…) con fecha 16 de marzo de 2014, [la interesada] formuló acta de cese como Policía Local de este Ayuntamiento, en virtud de Resolución de Alcaldía n.º 352/2014, de 12 de marzo, por la que se resuelve autorizar a dicha funcionaria, a la permuta de su plaza.
(…) [la persona interesada] únicamente tiene plaza y se encuentra en servicio activo en el Ayuntamiento de [otra Comunidad Autónoma].
(…) el proceso de movilidad se prevea únicamente para los integrantes de los cuerpos de la Policía Local de Andalucía en la misma o superior categoría, a otro cuerpo de la Policía Local, pero en cualquier caso, en el territorio de Andalucía, como disponen las bases y en concreto la Ley 6/2023 de 7 de julio.
En el mismo sentido, se regula la movilidad para Policía Local en otras Comunidades Autónomas, como la de Extremadura a la que pertenece [la persona interesada] (…)”.
VI. El 12 de diciembre de 2024 se recibe, asimismo, el informe solicitado a la Secretaría General de Interior cuyo contenido se da por íntegramente reproducido, destacando del mismo:
“Hasta la entrada en vigor de la nueva norma, y dado que las permutas no se encontraban reguladas por la normativa vigente en ese momento, es decir la Ley 13/2001, de 11 de diciembre, resultaba de aplicación como derecho supletorio lo dispuesto en la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, cuyo artículo 62 establece en su apartado 1 que se podrán autorizar excepcionalmente permutas de destinos entre funcionario en activo, siempre que concurran las siguientes circunstancias:
- Que los puestos de trabajo en que sirven sean de igual naturaleza y corresponda idéntica forma de provisión.
- Que los funcionarios que pretendan la permuta cuenten respectivamente con un número de años de servicio que no difiera entre sí en más de cinco.
- Que se emita informe previo de los jefes de los solicitantes o de los subsecretarios respectivos.
(…) Una vez aprobada por el Parlamento de Andalucía la Ley 6/2023, de 7 de julio, resulta de aplicación el artículo 54 (…).
(…) la ley 6/2023, de 7 de julio, incluye en su ámbito de aplicación a los cuerpos de la Policía Local de los municipios de la Comunidad Autónoma de Andalucía y a su personal, por lo que la regulación de las permutas establecidas en el artículo 54 de la citada norma solo sería de aplicación a permutas entre funcionarios pertenecientes a los cuerpos de la policía local de Andalucía (…).
(…) sobre las posibilidades de acceso de un policía local de fuera de nuestra comunidad autónoma debemos acudir al artículo 44.1 de la Ley 6/2023 (…) establece como sistemas de acceso a los cuerpos de la policía local de Andalucía el turno libre, la promoción interna y la movilidad. En virtud de los artículos 51 y 52 de esta norma, respectivamente, la promoción interna y la movilidad está reservada a funcionarios de los cuerpos de la policía local de Andalucía, por lo que un policía local de fuera nuestra comunidad autónoma debería concurrir por el procedimiento selectivo de turno libre”.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Única.- Sobre la situación en la que permanecen en su administración de origen los empleados públicos que han obtenido una permuta.
La permuta es una figura residual que afecta a la movilidad de las dos personas que la solicitan para intercambiar los puestos que ocupan en la o las administraciones para las que prestan sus servicios.
El régimen jurídico de la permuta es escaso, centrándose en su parte más extensa en sus requisitos y en la necesidad de su autorización por la administración correspondiente, dejando sin resolver cuestiones de calado como la situación administrativa que corresponde en su administración de origen a quienes permutan.
Así, el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), cuyo texto refundido de su Ley está aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, se refiere a la permuta, como forma residual de provisión de puestos en la administración pública, en su artículo 78.3, con el siguiente tenor:
“Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos”.
En la línea establecida en el EBEP, la vigente Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, regula en su artículo 135 la permuta, del siguiente modo:
“1. El personal funcionario de carrera podrá permutar el puesto de trabajo al que esté adscrito de forma definitiva y que hubiera sido adjudicado mediante la participación en un proceso de acceso o en un concurso general. Corresponderá a la Consejería afectada autorizar las permutas que se produzcan entre personas pertenecientes a su ámbito, entre personas pertenecientes al ámbito de las agencias administrativas o de régimen especial de ella dependientes, o las que se produzcan entre el personal de estas y el personal de la Consejería. En el resto de los casos dicha competencia corresponderá a la Dirección General competente en materia de Función Pública. En todo caso, la permuta requerirá el informe previo de los correspondientes órganos competentes en materia de personal.
Reglamentariamente, se establecerán el procedimiento, los supuestos, así como los requisitos exigibles a las personas interesadas en este procedimiento de provisión extraordinario.
2. La permuta no podrá implicar modificación de las condiciones retributivas o profesionales”.
Por lo que se refiere a la policía local, el EBEP dispone:
“Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por este Estatuto y por la legislación de las comunidades autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
Ya en el ámbito específico de la policía local andaluza, la Ley 6/2023, de 7 de julio, de Policías Locales de Andalucía, vigente desde el 8 de agosto de 2023, de forma específica viene a regular en su artículo 54 la permuta como forma residual de provisión de puestos, disponiendo:
“1. Las personas titulares de las alcaldías, a petición de las personas interesadas y previo informe preceptivo y no vinculante de las respectivas jefaturas de sus cuerpos de la Policía Local, podrán autorizar excepcionalmente la permuta de destinos entre una persona perteneciente al Cuerpo de la Policía Local de su municipio con otra perteneciente al Cuerpo de la Policía Local de otro municipio de Andalucía.
2. Para la concesión de las permutas, las personas solicitantes deberán cumplir los siguientes requisitos:
a) Que tengan la condición de personal funcionario de carrera en activo en sus respectivos cuerpos de la Policía Local, que ambas pertenezcan a la misma categoría y estén en posesión de la titulación requerida para dicha categoría.
b) Que se encuentren prestando servicios ininterrumpidos en el destino y en la categoría desde la que se permutan durante, al menos, los cinco años inmediatamente anteriores al momento de la solicitud, y que sus años de servicios no difieran entre sí en más de cinco años.
c) Que no se encuentren en la situación administrativa de segunda actividad por pérdida de aptitudes psicofísicas, ni se haya iniciado y se encuentre en trámite un procedimiento para su pase a la misma, así como que no le falten menos de cinco años para cumplir la edad de pase a la situación de segunda actividad por razón de edad.
d) Que no se hallen sujetas a expediente disciplinario en trámite o cumpliendo sanción disciplinaria.
3. La concesión de la permuta implicará la adscripción definitiva, con carácter voluntario, de las personas funcionarias permutadas en los respectivos puestos de trabajo.
4. En el caso de que en los dos años siguientes a la fecha de la concesión de la permuta se produjese la jubilación voluntaria, anticipada o excedencia voluntaria de alguna de las personas permutadas, cualquiera de los dos ayuntamientos afectados podrá revocar la permuta.”
Como podemos observar, nada concreta este artículo sobre la situación en la que el empleado público ha de quedar en su administración de origen después de haber obtenido una permuta; sin embargo, no por ello debemos concluir que el vínculo inicial desaparece.
En el asunto que analizamos, nos indica el Ayuntamiento lo siguiente:
“(…) el art.2 de la Ley 6/2023, de 7 de julio, de Policías Locales de Andalucía, dispone que la misma le es de aplicación a: a) A los cuerpos de la Policía Local de los municipios de la Comunidad Autónoma de Andalucía y a su personal.
(…) en el art.52.1 se dispone que “Los integrantes de los cuerpos de la Policía Local de Andalucía tendrán derecho a la movilidad, en la misma o superior categoría, a otro cuerpo de la Policía Local de Andalucía con ocasión de plazas vacantes”.
Es decir, que la Ley contempla el derecho a la movilidad para los integrantes de los cuerpos de la Policía Local de Andalucía tendrán derecho a la movilidad.
[La persona aspirante] forma parte del cuerpo de Policías Locales [otra Comunidad Autónoma] (…)”.
Dicha respuesta, aún siendo acorde con la Ley, está obviando un análisis previo de la situación en la que la [persona interesada], quedó en el ámbito de la policía local andaluza cuando permutó a la policía local extremeña.
La cuestión se centra en discernir si el cese en un puesto de trabajo como consecuencia de la toma de posesión en otro puesto de trabajo por permuta, rompe el vínculo con su administración o si, por el contrario, al igual que sucede en otras situaciones administrativas reconocidas en la normativa, el vínculo persiste.
Al respecto, traemos a colación la Sentencia 611/2023, de 15 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª (Rec. 158/2023), que expone en su fundamento séptimo lo siguiente:
“La omisión de toda previsión legal o reglamentaria respecto a los efectos o consecuencias que provoca la permuta plantea la cuestión de cual es, en concreto, la situación administrativa en la que quedan los funcionarios que intervienen la misma, siendo evidente que ni el supuesto es subsumible en ninguno de los que provocan la pérdida de la condición de funcionario ni puede la Administración de origen acordar el cese del funcionario que pasa a prestar los servicios en otra Administración Pública, dado que el cese viene legalmente previsto para supuestos de hecho concretos y determinados (…).
Pues bien, de las distintas situaciones a que hace mención el artículo 85 TRLEBEP, no concurriendo claramente los presupuestos para la subsunción del supuesto en la situación de servicios especiales, excedencia o suspensión de funciones que contemplan los artículos 87, 89 y 90, respectivamente, o entendemos que los funcionarios que permutan quedan en situación de servicio activo en la Administración de origen o se trata, como concluye la Sentencia apelada, de la situación de servicio en otras Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 88 TRLEBEP (…).
Así las cosas, lo cierto es que concurren en estos casos de permuta claramente los presupuestos objetivos a que supedita el artículo 88 TRLEBEP la situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas, pues se trata de funcionarios de carrera que, en virtud de procedimientos de provisión de puestos de trabajo legalmente previstos (…), obtienen destino en Administración distinta, respecto a la cual sí se encuentran en situación de servicio activo, y ello con la particularidad de que, como acontece en los demás supuestos de movilidad interadministrativa, aun cuando el funcionario se integre como personal propio de la Administración de destino no pierde absolutamente su vinculación con la Administración de origen, conservando su condición de funcionarios de la dicha Administración y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última y computándose el tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen, como dispone el artículo 88.3 TRLEBEP, todo lo cual, junto con la previsión legal de reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la posición retributiva de quienes reingresen al servicio activo en la Administración de origen, no responde a otra finalidad que la de facilitar dicho reingreso. (...)”
En efecto, nuestra Ley 5/2023, de 7 de junio, regula -en la misma línea que lo hace el EBEP- los supuestos de adquisición y pérdida de la relación de servicio. Así, el artículo 116,1, con respecto a la adquisición de la condición de personal funcionario de carrera, dispone:
“1. La condición de personal funcionario de carrera se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:
a) Superación del proceso selectivo, incluidos, en su caso, los correspondientes períodos de prácticas o pruebas.
b) Acreditación, en su caso, de que reúne los requisitos y condiciones exigidos en la convocatoria del proceso selectivo, dentro del plazo que a tal efecto se establezca, y siempre antes del nombramiento.
c) Nombramiento por el órgano o autoridad competente que será publicado en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» o boletín oficial correspondiente.
d) Acto de acatamiento de la Constitución, del Estatuto de Autonomía para Andalucía y del resto del ordenamiento jurídico.
e) Toma de posesión dentro del plazo que se establezca”.
A su vez, el artículo 117, con respecto a las causas de pérdida de la condición de personal funcionario de carrera, dispone:
“Son causas de pérdida de la condición de personal funcionario de carrera:
a) La renuncia a la condición de personal funcionario.
b) La pérdida de la nacionalidad, salvo que no sea requisito de acceso, en los términos previstos en el artículo 119.
c) La jubilación total.
d) La sanción disciplinaria de separación del servicio que tenga carácter firme.
e) La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tenga carácter firme”.
Tal como concluye la sentencia anteriormente citada, y a la luz de la normativa referida, podemos afirmar que la permuta no se encuentra entre los supuestos que ocasionan la pérdida de la condición de personal funcionario de carrera.
Siendo esto así, y abordando la cuestión de cuál es la situación administrativa que le corresponde al personal funcionario que haya obtenido una permuta, dispone el artículo 144,1, de la mencionada Ley 5/2023, de 7 de junio, lo siguiente:
“1. El personal funcionario de carrera se hallará, en los términos establecidos por la normativa estatal de carácter básico y con las particularidades que se disponen en este título, en alguna de las siguientes situaciones administrativas:
a) Servicio activo.
b) Servicios especiales.
c) Servicio en otras Administraciones públicas.
d) Excedencia voluntaria.
e) Excedencia forzosa.
f) Expectativa de destino.
g) Suspensión de funciones”.
Entre los distintos supuestos recogidos en este artículo, serían la situación de servicio activo o la de servicio en otras Administraciones públicas las que habrían de amparar al personal que, como consecuencia de la autorización de una permuta, haya cambiado de puesto de trabajo, tal como se sostiene en la Sentencia 611/2023, de referencia.
En este sentido, conviene atender a lo establecido en el artículo 145 de la Ley 5/2023, de 7 de junio, que dispone:
“1. Se hallará en situación de servicio activo quien preste servicios como personal funcionario de carrera en la Administración pública, y siempre que no le corresponda quedar en otra situación.
2. Quien esté en situación de servicio activo disfrutará de todos los derechos inherentes a su condición de personal funcionario de carrera y quedará sujeto a los deberes y responsabilidades derivados de la misma”.
En nuestro caso concreto, la persona promotora, adquirió la condición de personal funcionaria el 23 de noviembre de 2009 como policía local en el Ayuntamiento [de la Comunidad Autónoma de Andalucía], trasladándose el 17 de marzo de 2014, a través de la correspondiente permuta, como policía local al Ayuntamiento [de otra Comunidad Autónoma], en la Comunidad Autónoma de Extremadura, donde en la actualidad sigue prestando sus servicios; por lo que, tanto si optamos por defender que la situación en la que se encuentra en su administración de origen fuera la de servicio activo como si fuera la de servicio en otras Administraciones públicas, considera esta Defensoría que no ha de ver mermado su derecho a la participación en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por ser esta su administración de origen con la que persiste su vinculación funcionarial.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.
SUGERENCIA: Para que, a los efectos de la participación en los distintos procesos de movilidad de policía local que se convoquen, se considere vigente el vínculo con su administración local de origen -y, por lo tanto, en situación de servicio activo en nuestra Comunidad Autónoma- de aquellos funcionarios y funcionarias policías locales que hubieran permutado su plaza en corporación local externa al ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
