El Defensor del Pueblo Andaluz formula Sugerencia al Ayuntamiento de Granada para que en las próximas y sucesivas convocatorias de acceso a las escuelas de primer ciclo de educación infantil de titularidad de ese Ayuntamiento se establezca como criterio de admisión el de que la persona o personas que ejerzan la guardia y custodia y con las que convivan los menores para los que se solicitan la plaza tengan su vecindad administrativa en el municipio de Granada.
De igual modo, se formula Recomendación a fin de que, en el caso de que se dicten nuevas instrucciones o informaciones aclaratorias, estas sean congruentes con las bases de la convocatoria, evitando con ello errores en su interpretación.
ANTECEDENTES
I. La Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, recibió en su día la queja de Dª ..., en la que nos exponía su discrepancia con que el Consejo Escolar de la Escuela Infantil Municipal ..., en el proceso de escolarización para el curso 2024-2025, no había atribuido los cinco puntos correspondientes al criterio de territorialidad en la baremación de la solicitud de escolarización que había presentado para su hija, la menor ....
Según señalaba la interesada, y así comprobamos, los criterios de baremación se encontraban recogidos en las bases de la solicitud de escolarización, y publicados en la página web de la Fundación Pública Local Granada Educa, cuyo texto literal era el siguiente:
Para decidir el orden de admisión de aquellos niños/as que no se encuentren en las circunstancias recogidas en el apartado anterior, se atenderá a la puntuación total obtenida en aplicación de la siguiente
BAREMACIÓN:
Territorialidad:
Por el empadronamiento actualizado de toda la unidad familiar en el municipio de Granada con una antigüedad mínima de tres meses respecto a la finalización del período de solicitud.
Por su parte, en la misma publicación, en el apartado correspondiente a «OTRA INFORMACIÓN IMPORTANTE», se hace constar lo que sigue:
(…)
Se entiende por unidad familiar la unidad convivencial constituida por dos o más personas relacionadas:
- Por vínculo de matrimonio o relación de hecho equivalente.
- Por lazos de consanguinidad o afinidad hasta segundo grado.
- Por situación derivada de acogimiento familiar legalmente constituido.
Por lo tanto, consideraba la interesada que, para que no pudiera surgir ninguna duda, había sido la propia titular de la escuela infantil la que aclaraba qué debía ser entendido por unidad familiar a efectos de la baremación de la solicitud, de manera que señalaba que era aquella que estuviera compuesta por los miembros de la unidad familiar que conviven -o convivencial, como explícitamente se hacía constar-, y que, por lo tanto, estuvieran empadronados en el mismo domicilio del municipio.
II.-Partiendo de dicha premisa, y si bien en el formulario de solicitud se exigía identificar a ambos progenitores -lo que así hizo la solicitante-, así como que se requería aportar el libro de familia para su comprobación, se acreditó mediante certificado de empadronamiento que la unidad convivencial está formada por ella y sus dos hijas menores, una de ellas... para la que se solicitaba la plaza, puesto que su marido -progenitor de ambas menores-, vive en el extranjero por motivos laborales.
Sin embargo, y a pesar de quedar perfectamente acreditado quiénes formaban -y forman-, la unidad convivencial, el Consejo Escolar no atribuyó los cinco puntos por el criterio de territorialidad al considerar que el progenitor, al que se hizo constar en el formulario por propia exigencia del mismo, también debía convivir y estar empadronado en el mismo domicilio, lo que resulta del todo contradictorio con la propia definición de unidad convivencial hecha constar en el folleto informativo y explicativo dirigido a las familias.
III.-Aunque todas estas circunstancia y consideraciones fueron alegadas y acreditadas por la interesada tras la publicación de las listas provisionales de admitidos -en las que no apareció su hija-, no fueron tenidas en cuenta, por lo que la menor (…) tampoco fue incluida en las listas definitivas, no siéndole adjudicada la plaza solicitada para ella.
Siendo de este modo, y considerando la interesada que el Consejo Escolar de la Escuela Infantil Municipal (…), contraviniendo sus propias normas, excluyó a su hija de las listas de admitidos y, por lo tanto, para que finalmente fuera admitida, solicitaba la intervención de esta Institución.
IV.-En su día esta Institución, admitida la queja a trámite, se dirigió a ese Ayuntamiento de Granada para conocer la situación expresada en la queja, solicitando la necesaria información sobre el caso, emitiéndose un informe que a continuación transcribimos literalmente, incluido el error cometido en su redacción al no resultar correlativos los diferentes puntos (el punto Quinto, debería ser el Cuarto, que se ha omitido):
SE INFORMA
Primero.- Doña (…) presentó reclamación a esta Institución, por la ausencia de otorgamiento de los cinco puntos de territorialidad en la baremación realizada por el Consejo Escolar de la Escuela Infantil Municipal Belén en el proceso de escolarización del curso 2024-2025 para su hija (…) .
Segundo.- Los criterios de baremación se encuentran recogidos en las bases de la solicitudes de escolarización para el curso 2024/2025 y publicados en la página web de la Fundación Pública Local Granada Educa, los cuales establecen una serie de reglas objetivas válidas para el tratamiento igualitario de todas las familias solicitantes de plazas en las Escuelas Infantiles Municipales (...), gestionadas por la Fundación Pública Local Granada Educa.
Tercero.- Así pues, dichas bases determinan en su apartado de Territorialidad que se conceden cinco puntos “Por el empadronamiento actualizado de toda la unidad familiar en el municipio de Granada con una antigüedad de tres meses respecto de la finalización del periodo de solicitud” (esto es, hasta el 30 de abril de 2024).
Además, en el apartado “otra información importante” define por unidad familiar, la unidad convivencial constituida por dos o más personas relacionadas por vínculo de matrimonio o relación de hecho equivalente o por lazos de consanguinidad o afinidad hasta segundo grado o por acogimiento. Es decir, son dos requisitos los necesarios, el primero, el empadronamiento de toda la unidad familiar, el segundo su aplicación al concepto que se señala en las bases.
La interesada presentó la solicitud incluyendo a la unidad familiar, y por tanto, acreditó que la misma estaba compuesta por el marido o pareja, ella y las dos hijas, todo ello conforme a las bases indicadas debiendo poner necesariamente en conexión la baremación con el concepto de unidad familiar indicada en otra información importante. Por tanto, son dos los requisitos para cualquier solicitante:
1) Según la baremación, que toda la unida familiar esté empadronada en Granada cuestión que, es un hecho, no se acredita por la interesada.
2) En el apartado otra información, el concepto de unidad familiar que debe conectarse con la baremación donde exige de forma clara según resulta de sus propios términos que todos los miembros sean vecinos de Granada, por lo que en cualquiera de los supuestos previstos en la citada cláusula todas las personas integrantes de la unidad deben, necesariamente, tener su empadronamiento en el municipio (en este caso no todos los integrantes de la unidad familiar están empadronados en Granada), cualquier otra interpretación carece de justificación y lo que es más evidente, resulta contraria a las base reguladoras de la escolarización por lo que la decisión del Consejo Escolar fue conforme a derecho, estamos ante una unidad familiar, en este caso, conformada por un vínculo como pareja de hecho donde uno de los integrantes no reúne el requisito indicado en el apartado 1).
A efectos de comprobar la adecuación de la situación de la recurrente a las bases, se constata la falta de empadronamiento de uno de los titulares, concretamente el padre, que, por razones laborales vive en Perú, por lo que no se da cumplimiento a lo indicado ut supra.
Quinto.- Si la norma común en cualquier sociedad en la actuación conforme a las reglas previamente marcadas y conocidas, más debe reconocerse y practicarse si hablamos de una Institución Pública como es la Fundación y más aún si tratamos del ejercicio de un derecho fundamental reconocido y amparado por la Constitución y por las normas de derecho internacional como es el derecho a la educación.
Bajo ese prisma es bajo el que se gradúan las actuaciones municipales que se vertebran en este caso por la Fundación en orden a la escolarización de nuestros vecinos y vecinas. Esa transparencia y trazabilidad quedan garantizadas en todo momento al responder a normas precisas, previas y debidamente comunicadas a los usuarios y usuarias de nuestras Escuelas Municipales.
Pero de la misma forma, debe ser exigible una actuación conforme a tales reglas previamente conocidas, de forma que esa relación sea totalmente bilateral y sinalagmática en tanto que el cumplimiento y la identificación de las condiciones por parte de la interesada, máxime cuando su actuación fue voluntaria ante las normas objetivas establecidas.
Es decir, que la Fundación actuó conforme los actos propios y voluntarios que la interesada libremente formuló y por ello otorgó los puntos a los que tenía derecho y no otorgando los puntos derivados del empadronamiento de la unidad familiar por no cumplir los requisitos citados.
Sexto.- Ante ello, y dentro del legítimo derecho a la discrepancia, la Sra. Sáez alegó la condición de familia transnacional, algo que aducía como elemento jurídico real y plasmado en nuestro ordenamiento jurídico de forma que en su virtud le hacía merecedora de la puntuación.
Séptimo.- La contestación de la Fundación fue la de considerar por su condición de ente público que la normativa española no contempla actualmente un concepto de marcado carácter sociológico cada vez más presente en nuestra sociedad, pero que por aplicación del mandato constitucional del artículo 103, el pleno sometimiento a la ley y al derecho no permiten el uso a un concepto no jurídico, máxime cuando no está previsto en las bases, norma reguladora del procedimiento de admisión al que se someten las partes, la Fundación con su aprobación los solicitantes con la presentación de la instancia pertinente.
Octavo.- Ese mismo argumento le fue trasladado al Defensor de la Ciudadanía del Ayuntamiento de Granada y a su asesoría jurídica, quien entendió las razones aducidas y se las trasladó. Por tanto, la nueva queja ante el Defensor del Pueblo Andaluz, no puede tener respuesta distinta, máxime si la actuación municipal puede criticarse subjetivamente por injusta cuando realmente está ajustada a la normativa previa, divulgada y transparente. Es todo cuanto se informa en Granada a fecha de firma electrónica.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos en la tramitación de la queja, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.-En primer lugar, hemos partir de la premisa de que no existe en todo el ordenamiento jurídico español un concepto unitario de familia, sino que cada rama del derecho la define en función del objetivo que se pretende. No obstante ello, en términos generales, podemos considerar como unidad familiar a aquellas personas relacionadas por vínculo de matrimonio o relación de hecho equivalente, por lazos de consanguinidad o por situaciones derivadas de adopción o acogimiento legalmente constituido.
Teniendo en cuenta lo anterior, hemos de señalar que en la convocatoria de acceso a las escuelas infantiles de titularidad del Ayuntamiento de Granada, en el apartado “Baremación”, se hace constar que por el criterio de territorialidad se obtendrán 5 puntos, siendo el texto que se inserta el siguiente:
«Para decidir el orden de admisión de aquellos niños/as que no se encuentren en las circunstancias recogidas en el apartado anterior, se atenderá a la puntuación total obtenida en aplicación de la siguiente
BAREMACIÓN:
Territorialidad:
“Por el empadronamiento actualizado de toda la unidad familiar en el municipio de Granada con una antigüedad de tres meses respecto de la finalización del periodo de solicitud».
Por lo tanto, en principio, y teniendo además en cuenta lo que se señala en el punto tercero del informe arriba transcrito -que la interesada presentó la solicitud incluyendo a la unidad familiar y que acreditó que la misma estaba compuesta por el marido o pareja, ella y las dos hijas-, podría entenderse que la unidad familiar que se considera por ese Ayuntamiento a efectos de la atribución de los puntos del baremo, es aquella que está integrada por todos los miembros inscritos en el libro de familia, a los que se les exige que estén empadronados en el municipio de Granada.
Sin embargo, posteriormente, cuando en el apartado “otra información importante” se hace constar qué ha de entenderse por unidad familiar, se señala, expresa y literalmente, que «Se entiende por unidad familiar la «unidad convivencial (...)». Por lo tanto, puede entonces deducirse que, al contrario de lo arriba señalado, la unidad familiar considerada a efectos de baremación es aquella integrada por los miembros que constan en el libro de familia y que conviven en el mismo domicilio, siendo a estos a los que se les exige estar empadronados en el municipio.
Esta interpretación, que es la que realiza la interesada, resulta además lógica atendiendo al significado de los términos que se utilizan, ya que el significado de “conviencial” es el de “perteneciente o relativo a la convivencia; el significado de esta última es el de “acción de convivir; y este significa “vivir en compañía de otro u otros”. Todo ello según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
En consecuencia, no podemos estar de acuerdo con ese Ayuntamiento en cuanto a que de los términos en los están redactadas las bases de la convocatoria solo puede deducirse que la “unidad familiar” es aquella que está integrada por todos los miembros que constan en el libro de familia, puesto que con la pretensión de aclarar qué miembros son los que la integran introduce, en las notas aclaratorias, el elemento de la convivencia, lo que de manera evidente induce al error, como ha ocurrido con la interesada, de creer que el requisito exigido para aplicar el criterio de territorialidad es el del empadronamiento en el municipio de los miembros de la familia que conviven en el mismo domicilio, como era su caso.
En nuestro criterio, existe una incongruencia entre lo que se establece en las bases de la convocatoria y las notas aclaratorias, y que hubiera bastado para aclarar el concepto de unidad familiar con que no se hubiera hecho constar el término “convivencial”.
Lo que sí es cierto, y así lo debemos manifestar, es que, sin perjuicio de cuál sea la unidad familiar que se considere a efectos de la aplicación del baremos, ya sea aquella integrada por todas las personas que constan en el libro de familia, o aquella integrada por los miembros que conviven en el mismo domicilio, a todos ellos, según las bases de la convocatoria -que no en las notas aclaratorias, evidentemente fallidas--, se les exige el empadronamiento en la ciudad de Granada.
Es por esta razón que, a pesar de las discordancias puestas de manifiesto, y que indujeron al error cometido por la interesada en la interpretación de los requisitos exigidos en la convocatoria para considerar el criterio de territorialidad, el Consejo Escolar actuó correctamente al no atribuirle a su solicitud los cinco puntos del baremo.
Segunda.- La importancia de salvaguardar el bienestar de los niños y niñas es un principio fundamental en la legislación, tanto a nivel internacional como nacional. Está consagrado en la Convención de los Derechos del Niño y en el artículo 39 de la Constitución, el que en su apartado 4 establece que «Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos»
La Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, en su artículo 3, dispone:
«1. De conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico, el interés superior de la persona menor es el principio inspirador en todas las políticas y actuaciones de las administraciones públicas de Andalucía.
2. La normativa andaluza será elaborada y aplicada bajo el enfoque y la perspectiva de la infancia y adolescencia, las decisiones serán tomadas valorando el impacto en las niñas, niños y adolescentes, y todas las políticas públicas estarán dirigidas hacia ellos y ellas, primando siempre su interés superior sobre cualquier otro interés legítimo con el que pueda concurrir y hubiera conflicto».
Como derecho y supremo principio inspirador tanto de las actuaciones de las Administraciones Públicas como de las decisiones y actuaciones de los padres, tutores, entidades y personas responsables de su atención y protección, el interés superior del menor tiene una misma finalidad: asegurar el respeto completo y efectivo de todos los derechos del menor, así como su desarrollo integral.
De ahí que, en atención a ese interés superior de las personas menores -que ha de prevalecer en cualquier circunstancia y frente a otros intereses legítimos concurrentes-, en las decisiones que han de ser adoptadas por las Administraciones administrativas que incidan en la esfera de sus derechos, estas personas menores deben ser el eje y centro fundamental desde el que valorar qué decisiones o medidas pueden aportarle un mayor beneficio.
En el caso que tratamos, atribuir una determinada puntuación a una solicitud de escolarización en un centro de primer ciclo de educación infantil cuando no existen plazas suficientes para atender a toda la demanda, se supedita los intereses de los menores a una circunstancias familiares que le son totalmente ajenas. El niño o la niña no participa en la toma de decisiones que de cualquier índole puedan ser adoptadas por sus tutores o guardadores legales, como puede ser, en este caso, que uno de ellos tenga que establecer su residencia fuera de su localidad por motivos y necesidades laborales y económicas.
Cuando el Ayuntamiento de Granada establece como criterio baremable el del empadronamiento de toda la unidad familiar -entendida esta como la integrada por todos lo miembros que constan en el libro de familia-, no solo es que esté ignorando una realidad, la de cada vez más familias, diversa y absolutamente cambiante, sino que, en contra de los intereses del menor, le dificulta o impide su acceso al centro solicitado.
En un hecho cierto que, cualquiera que sea la composición y circunstancias familiares, el menor, excepto en aquellos casos de guarda administrativa, convive con una persona o personas que ejercen su guarda y custodia, y en nuestra consideración es a estos a los que se les puede exigir su empadronamiento en el municipio. Además de ello, esta vecindad administrativa o empadronamiento, debería ser un requisitos de admisión, y no ni un criterio de prioridad, ni un criterio de acceso baremable, pudiéndose establecerse estos en función de las circunstancias que se consideren oportunas, como así se hace en la propia convocatoria a la que concurrió la interesada.
Entendemos que de esta manera el procedimiento de adjudicación de las plazas en las escuelas de educación infantil de titularidad de ese Ayuntamiento resultaría más justo y equitativo, dándose con ello cumplimiento a la observancia del interés superior de la persona menor como principio inspirador en todas las políticas y actuaciones de las administraciones públicas de Andalucía.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula ese Ayuntamiento de Granada la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA, para que en las próximas y sucesivas convocatorias de acceso a las escuelas de primer ciclo de educación infantil de titularidad de ese Ayuntamiento se establezca como criterio de admisión el de que la persona o personas que ejerzan la guardia y custodia y con las que convivan los menores para los que se solicitan la plaza tengan su vecindad administrativa en el municipio de Granada.
RECOMENDACIÓN, a fin de que, en el caso de que se dicten nuevas instrucciones o informaciones aclaratorias, estas sean congruentes con las bases de la convocatoria, evitando con ello errores en su interpretación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
