Ver actuación de oficio
Ante la evidencia de la importancia de la inmigración en nuestro país y la necesidad de abordar este fenómeno desde el punto de vista de los derechos de las personas migrantes, regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en esta Defensoría se ha prestado especial atención a los procedimientos de regularización administrativa por la vía del arraigo social regulados en el art. 31.3 de la LOEX.
La elaboración y entrega de los informes que acrediten la integración social de la persona solicitante ha motivado la apertura de diversos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan la intervención de esta Defensoría del Pueblo Andaluz, tanto por los retrasos en su tramitación como por la exigencia de requisitos no recogidos ni en la normativa de aplicación ni en las instrucciones elaboradas por la Secretaría General de Migraciones.
En tanto que en la gestión de dichos expedientes observamos discrepancias en la interpretación de la normativa en vigor por parte de las administraciones locales, incidiendo en los intereses de las personas afectadas, se procedió a la incoar expediente de oficio a los municipios de más de 20.000 habitantes de la provincia de Almería, así como a la Diputación Provincial en relación a los de menor población, con el objetivo de conocer, entre otras cuestiones, los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes, tomando especial interés la documentación requerida para acreditar el tiempo de residencia en territorio español, los tiempos medios de respuesta para su elaboración, así como las dificultades con las que se encuentren las Corporaciones para emitir los mencionados informes.
ANTECEDENTES
En el informe remitido por su Corporación se pronuncia respecto a algunos de los contenidos legales referidos a la regularización administrativa por la vía del arraigo social regulado en el art. 31.3 de la LOEX.
Respecto a los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes nos trasladan en su informe que requieren las personas interesadas:
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Estar empadronado en el municipio de El Ejido con una carencia de 12 meses o más de estancia en el municipio, con una carencia específica de 3 meses en el mismo domicilio, ambas carencias consecutivas inmediatamente anteriores a la fecha solicitud.
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Estar en posesión del Certificado del CURSO DE EDUCACIÓN EN CIUDADANÍA, impartido por el Ayuntamiento de El Ejido.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El derecho a una buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
SEGUNDA.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo.
Establece el Reglamento de Extranjería en su art. 124.2 que “El informe de arraigo social, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud (…).
El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación Local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente”.
El cumplimiento de este plazo de resolución será exigible desde la fecha de presentación de la solicitud en la Corporación debiendo tramitarse la elaboración del mismo atendiendo a los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.
En su artículo 66, se refiere al contenido de las solicitudes que se realicen a instancia de parte, estableciendo que “los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.
Por su parte el artículo 68 prevé que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.
De este modo, si la persona solicitante del informe de inserción social no aportara en el momento de la petición documentación suficiente ni subsanara su solicitud tras el requerimiento de la Corporación, no se dilatará la emisión del meritado informe aunque la persona solicitante no reúna los requisitos establecidos en la legislación cuando registre su solicitud.
Esto es, si en el momento de la petición no se acreditase la permanencia mínima de tres años no se supeditará la emisión del informe solicitado hasta que este período pueda completarse.
Con respecto a la acreditación de la permanencia, en las hojas informativas elaboradas por el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones, se recoge expresamente que la documentación aportada como prueba deberá contener los datos de identificación del solicitante, y que preferentemente debe haber sido emitida y/o registrada por una Administración Pública española. A título de ejemplo, se tomarán en consideración documentos relativos al empadronamiento, a una hospitalización, a una consulta médica en la sanidad pública, así como cualquier documentación municipal, autonómica o estatal que justifique la presencia en España.
Solicitada la colaboración de la Secretaría de Estado de Migraciones ante la actuación de aquellas Corporaciones que únicamente admiten el certificado de padrón para acreditar el cumplimiento de la permanencia de tres años exigida en la normativa nos remitieron informe en la que nos indicaban que:
“Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.”
Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local que señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.
TERCERA.-Criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de las personas solicitantes de los informes de inserción social.
Para la elaboración de estos informes, como ya se indicó en nuestra petición, la Dirección General de Inmigración, en el ejercicio de sus competencias, elaboró y publicó la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo. En la misma se desarrolla en los términos que se indican a continuación el contenido a valorar del informe o de la documentación sobre arraigo:
“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.”
En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener entre otros el siguiente contenido mínimo:
En caso de presentación de informe:
a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.
b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.
c) Órgano autonómico o local que emite el informe.
d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:
1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.
2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.
3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.
e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.
Pese a estas indicaciones detectamos por parte de determinadas Corporaciones la exigencia de una carencia en el padrón municipal de las personas solicitantes de informe como requisito sine qua non para su elaboración.
Si bien esta antigüedad en el padrón puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
CUARTA.- Ámbito competencial para emitir los informes de inserción social.
La competencia de las Corporaciones Locales andaluzas para la elaboración de estos informes encuentra su respaldo normativo en el art. 9.28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía en el que se desarrolla como competencia municipal la “ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento familiar”.
Esta competencia, ex. art. 14 de la Ley 5/2010, se podrá ejecutar por la Diputación Provincial bien en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio o cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio, habiéndose solicitado por ello desde esta Defensoría su colaboración.
QUINTA.- De la inclusión social de la población migrantes
La figura del arraigo social se sustenta en la vinculación que una persona de origen extranjero tiene con nuestra sociedad durante el tiempo de permanencia en España de tres años. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.
Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.
En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante, establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad, ámbitos que coinciden con los recogidos en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 y que adquieren una especial relevancia en el sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.
Por otra parte los derechos de los migrantes han sido objeto de desarrollo por la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y fijadas metas para superar las dificultades de estas personas para alcanzar los derechos que le son inherentes. Distintos factores interseccionan dificultando el acceso desigual al goce de derechos y recursos sociales, por lo que podemos decir que existe una relación directa entre la migración y la desigualdad en todos los niveles.
Se reconoce por tanto la contribución de las personas migrantes al desarrollo sostenible del planeta contemplando esta realidad en 11 de los 17 ODS, sugiriendo la importancia de este fenómeno en relación al principio de que “nadie se quede atrás”, una promesa central y transformadora para el Desarrollo Sostenible.
A modo de CONCLUSIÓN, en relación al objeto de este expediente de queja, una vez valorada la información facilitada en su informe, entendemos que exigir que se acredite una antigüedad en el padrón municipal del Ayuntamiento de doce meses y una carencia específica de tres meses en el mismo domicilio no responde a la normativa en vigor ni a la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1: Que se proceda a la elaboración del informe de
inserción a los vecinos extranjeros que lo soliciten de acuerdo a lo establecido tanto en
la normativa de aplicación como en las instrucciones elaboradas al efecto por la
Secretaría General de Inmigración y Emigración, evitando la exigencia a los
solicitantes de requisitos distintos a los establecidos legalmente, como es estar empadronados en el municipio durante un período mínimo de doces meses con anterioridad a la solicitud del informe.
RECOMENDACIÓN 2: Que para la valoración de la integración de las personas migrantes en cumplimiento de la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, en los informes de inserción social se recoja el “sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.
Una resolución que consideramos en consonancia con los ODS de la Agenda 2030, que promueve la reducción de las desigualdades y el esfuerzo para contribuir al desarrollo de sus capacidades para acceder a los servicios, integrarse en la sociedad y seguir conectados con sus comunidades de origen. Es necesario reconocer que “la migración debidamente gestionada es una fuerza que favorece el desarrollo y que los migrantes desempeñan un rol activo para el logro de los ODS que no se debe subestimar”.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
