El Defensor del Pueblo Andaluz recomienda a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla que proceda, previos los trámites legales oportunos, a revisar la decisión adoptada de no investigar una denuncia por muerte de dos perros, pese a que se conocía la existencia de un atestado del SEPRONA con suficientes elementos y datos e incorpore, como documento de valor esencial del expediente, citado atestado de la Guardia Civil.
ANTECEDENTES
En junio de 2016 una asociación ecologista presentó en la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla un escrito de denuncia, identificando a la persona denunciada, por la aparición de dos perros muertos por asfixia con correas atadas al cuello, envueltos en mantas y dentro de una bolsa cerrada, convenientemente escondidos en el entorno de un arroyo. En ese escrito de denuncia, cuya copia obra en este expediente, la citada asociación comunicaba a la Delegación del Gobierno que "en el atestado Nº: ... levantado por la Guardia Civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian inclusive la apreciación por parte de los agentes de que el denunciado quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja y así lo manifiesta su hermana".
En respuesta a esa denuncia, la Delegación del Gobierno consideró, mediante oficio de junio de 2016, "que no es posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado ... citado en su escrito".
Contra esta decisión, la asociación interpuso recurso de alzada en julio de 2016, indicando, entre otros motivos, que la decisión de la Delegación del Gobierno suponía una "grave elusión de sus responsabilidades", que los hechos denunciados, de ser ciertos, podrían ser tipificados como infracciones muy graves de la Ley 11/2003 y que se propuso como prueba un atestado de la Guardia Civil con los datos necesarios para poder reclamarlo, aunque también cabía la posibilidad de que se hubiera pedido a la propia asociación.
Este recurso de alzada fue desestimado mediante Resolución de agosto de 2016, con base en, entre otro, el siguiente argumento:
"Por otra parte, no es cierto que en el escrito de denuncia se proponga como prueba el atestado de la Guardia Civil nº ..., ya que ni siquiera se aportan datos para que pudiera ser recabado por esta Delegación, tan solo se dice que en dicho atestado aparecen todos los detalles que se denuncian, incluido, lo que para la asociación denunciante parece revestir decisiva importancia: la manifestación de la hermana del denunciado de que éste quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja.
En ningún momento y es preciso recalcarlo, por parte de ..., se pide a esta Delegación que recabe como prueba el atestado referido".
Contra esta desestimación del recurso de alzada, la asociación presentó un escrito al que denominó "recurso de reposición". En este nuevo recurso se hacía constar por la asociación, entre otras cosas, que "esta asociación creyó que había quedado claro que tanto el atestado de la Guardia Civil como el historial de vacunaciones de los animales serían objeto de las actuaciones previas por parte del órgano que tiene atribuidas funciones de investigación, que no es nuestro caso. Obviamente, en el momento de la denuncia no teníamos ad probationem tales documentos. Pero en todo caso ya hemos podido acceder a ellos y los adjuntamos a este recurso para subsanar el error manifiesto de la resolución: copia del atestado de la Guardia Civil y certificado de la clínica veterinaria que detectó la falta de vacunaciones obligatoria".
Analizado este "recurso de reposición" formulado por la asociación contra la desestimación de su recurso de alzada, la Delegación del Gobierno resolvió, en noviembre de 2016, inadmitirlo, con base en que contra la desestimación de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión en los casos legalmente establecidos.
Ante esta inadmisión, sin entrar en el fondo del asunto y sin valorar ni pedir el atestado de la Guardia Civil, incriminatorio contra el denunciado por la asociación, presentó escrito de queja en esta Institución, con el siguiente contenido:
"A mediados de septiembre pasado, esta Asociación interpuso, ante la Delegación del Gobierno en Sevilla el recurso potestativo de reposición cuya copia se adjunta. El citado recurso se interponía contra una resolución de un recurso de alzada al poder aportar nuevos documentos que evidencian un error manifiesto de los fundamentos de la resolución.
Con fecha 25 de noviembre hemos recibido resolución de inadmisión a nuestro recurso con los siguientes motivos legales: NINGUNO".
En el referido atestado de la Guardia Civil, que desde el principio nos ha parecido un elemento esencial en el asunto de fondo planteado y que la Delegación del Gobierno en ningún momento ha tenido en consideración, se dice con absoluta claridad por la fuerza instructora del SEPRONA, al final, que
"... y atendiendo a lo manifestado por el investigado no detenido y a la testigo a los que se le toma manifestación, se desprende que el investigado no detenido quería deshacerse de los animales desde hacía un tiempo por varias circunstancias, tales como no gustarle a su pareja, no proporcionarles las atenciones sanitarias mínimas y obligatorias a los perros -no estaban vacunados contra la rabia ni tratados contra la equinococosis desde el año 2011 (..) La Fuerza Instructora ve indicios racionales suficientes de que el investigado no detenido, pudiera por sí mismo o por tercero, haber hecho todo lo posible para acabar con la vida de los animales, y ocultar los cadáveres, envolviéndolos perfectamente para que fuera difícil la localización de los mismos tanto visual como olfativamente, al estar entre la maleza del arroyo dificultaba su visibilidad y al estar envueltos en mantas era más complicado detectar el olor a podrido que desprenderían a los pocos días de su muerte".
Este atestado de la Guardia Civil había sido aportado por la asociación junto con el denominado “recurso potestativo de reposición contra la resolución del recurso de alzada”, pese a que contra esta última solo cabe, como es conocido, la interposición de un recurso contencioso-administrativo o, en los casos que proceda, la de un recurso extraordinario de revisión; sin perjuicio de ello, al margen de la denominación que se le diera a ese escrito de la asociación, lo cierto es que el mismo, a nuestro juicio y en una primera impresión, pudiera ser considerado como un recurso extraordinario de revisión conforme a lo previsto en los artículos 115.3 y 118.1.2ª de la ya derogada Ley 30/1992, cuyo texto se repite en similares términos en la vigente Ley 39/2015 (artículos 113 y 122.3), pues no cabía duda de que el atestado de la Guardia Civil constituía un elemento de valor esencial para la resolución del asunto que podía evidenciar el error de la resolución recurrida.
Sin embargo, desde la Delegación del Gobierno, antes que tratar ese "recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada", como un recurso extraordinario de revisión, se optó por desestimarlo directamente, sin más, con base en que "contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso contencioso-administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 118.1. En los mismos términos se pronuncia el artículo 122.3 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas...". Ello pese a que con dicho “recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada”, se aportaba copia de ese atestado de la Guardia Civil y certificado de la clínica veterinaria que detectó la falta de vacunaciones obligatorias.
Es decir, aunque desde su primera denuncia ya se citaba, en el último escrito se aportaba por la asociación un documento de valor esencial para la resolución de la denuncia, en cuyo caso no parece que tuviera mucha trascendencia el que se hubiera denominado, de forma errónea, recurso de reposición (pues ya no cabía), en lugar de recurso extraordinario de revisión, denominación correcta que, en todo caso, se deducía del cuerpo del escrito y de los documentos aportados. En tal situación, nos pareció que debió tenerse presente el acogimiento en nuestro ordenamiento jurídico del principio antiformalista en cuanto a la presentación de escritos y recursos ante la Administración, materializado en el artículo 110.2 de la ya derogada Ley 30/1992 (y en mismos términos el artículo 115.2 de la Ley 39/2015), que indica que "El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter". En este caso, nos pareció manifiesta y patente la voluntad de la asociación de mostrar su disconformidad con la desestimacion del recurso de alzada.
Entendimos en esta Institución, al analizar estos hechos, por tanto, que había suficientes elementos para tratar el último escrito de la asociación (calificado por la propia asociación, insistimos erróneamente, como “recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada”) como un recurso extraordinario de revisión, sin que pudiera considerarse ajustada a Derecho su desestimación, sin más, con base en un argumento meramente formalista, es decir, con base en que contra la desestimación de un recurso de alzada no cabe interponer recurso de reposición, sin haber entrado a analizar su verdadera naturaleza, los documentos aportados y el fondo del asunto que se desprendía del atestado de la Guardia Civil, que como poco debería haber provocado en esa Delegación del Gobierno una mínima actividad instructora a la vista de la gravedad de las manifestaciones de los Agentes de la Guardia Civil.
Además, también nos pareció que, en principio, debió tenerse presente que aunque el referido atestado de la Guardia Civil no se aportase hasta el último escrito, la realidad es que se citaba ya (con su número de atestado) en el primer escrito de denuncia que la asociación presentó en junio de 2016, concretamente en el párrafo séptimo, y si bien es cierto que la parte denunciante no aportaba más datos sobre dicho atestado (luego aclaró que en ese momento no poseía copia de tal atestado), tampoco desde esa Delegación se le requirió para que subsanara esa carencia de datos o para que aportara algún otro elemento que pudiera hacer que desde la Delegación se pidiera la colaboración de la Guardia Civil.
En definitiva, así planteado el asunto de fondo objeto de la queja de la asociación fue admitida a trámite y pedido el preceptivo informe de esa Delegación del Gobierno. En concreto, pedíamos que, previos trámites legales oportunos, se valorase la posibilidad de tratar como recurso extraordinario de revisión el erróneamente denominado por la asociación "recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada", presentado en septiembre de 2016, y que se nos informara al respecto.
En respuesta, hemos recibido de esa Delegación del Gobierno informe con registro de salida enero de 2017, en el que, en esencia, se viene a decir lo siguiente:
1.- Que la asociación presentó denuncia en junio de 2016, contra el propietario y custodio, respectivamente, de dos perros, identificados con microchip, por no haber recibido las vacunaciones obligatorias desde 2011 a 2016 y que aparecieron muertos por asfixia provocada por correas apretadas al cuello.
2.-Que en junio de 2016, en respuesta a esa denuncia se dictó acto administrativo por el que se informaba a dicha asociación que no era posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en la Delegación no se tenía constancia del atestado de la Guardia Civil y no se adjuntaba el mismo, recordándose a tal efecto que el artículo 77 de la Ley 39/2015 solo reconoce valor probatorio a los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos que harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.
3.- Que de esta forma, la denuncia de la asociación "carecía de todo valor probatorio y en ella ni siquiera se aportaban los datos precisos para que el atestado pudiera ser recabado por esta Delegación", y que "conviene señalar que el referido atestado no ha tenido entrada en esta sede por los cauces habituales sino por el escrito de ... de ...".
4.- Que todo ello "corrobora a juicio de este órgano que cuando el ... se informó a ... de la imposibilidad de apertura del procedimiento sancionador, dicha información era ajustada a Derecho, como también en la resolución del recurso de alzada de este órgano de ...".
5.- Que el atestado en cuestión de la Guardia Civil es anterior a todos los actos que conforman el expediente administrativo, y por lo tanto, no cabría considerar la posibilidad de formular recurso extraordinario de revisión del artículo 125 de la Ley 39/2015, que se refiere al supuesto de que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
6.- Que el artículo 118.2 de la Ley 39/2015 establece que no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido ser aportados en el trámite de alegaciones no lo haya hecho, y que tampoco podrá practicarse la prueba cuando su falta de realización en el procedimiento fuera imputable al interesado.
7.- Que de la denuncia de la asociación de junio de 2016, cabía inferir que en esa fecha dicha asociación ya tenía en su poder el atestado de la Guardia Civil y lo mismo cabe decir cuando formuló el recurso de alzada, sin que se aportara al procedimiento, aportándose en última instancia pese a poder haberlo hecho con anterioridad, con la formulación de un recurso de reposición que no cabía contra la resolución del recurso de alzada.
8.- Que, en definitiva, a juicio de la Delegación, "no se da ninguno de los supuestos para que el referido recurso de reposición deba ser considerado recurso extraordinario de revisión, remitiéndose por lo demás a los motivos expuestos en la resolución del recurso de alzada".
Esto es, en esencia, lo que informaba esa Delegación del Gobierno; en cualquier caso, del contenido íntegro de ese informe se dio traslado a la asociación promotora de la queja en trámite de alegaciones. En este sentido, la asociación ha formulado las siguientes:
Primera.- Que el informe de la Delegación del Gobierno evidencia el incumplimiento, por su parte y en su momento, del Real Decreto 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento de la Potestad Sancionadora, ya que la denuncia de la asociación cumplía todos los requisitos de la denuncia, "pero la Delegación parece pretender que el denunciante, además, asuma las competencias que la legislación le tiene encomendadas en el art. 12.2 del mismo Reglamento, es decir, que le solvente las actuaciones previas, como si fuésemos los ciudadanos quienes tuviésemos que realizar su trabajo, y así reprocha que nuestra denuncia carecía de valor probatorio".
Segunda.- Que en su denuncia de junio de 2016, la asociación informaba textualmente "que en el atestado Nº: ... levantado por la Guardia Civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian. Así que conociendo la comandancia de la Guardia Civil interviniente, la fecha y el número de atestado, la Delegación se declara incapaz de recabarlo".
Tercera.- Que cuando la Delegación del Gobierno presume, según se desprende de su informe, que la asociación ya disponía del atestado de la Guardia Civil pero que no quiso aportarlo hasta el último escrito, "No podemos entender qué lleva a pensar a a la Delegación que hayamos querido engañarla para hacer daño. Además de por escrito, de forma personal hemos repetido a la Delegación que si bien conocíamos el contenido del atestado, no estábamos en poder ni del atestado ni de su copia, ya que de haberlo tenido lo hubiésemos aportado como es lógico. Sólo después de comprobar que la Delegación no estaba en la labor de solicitarlo por los cauces habituales (como sería su obligación) que suponemos pueden ser o un escrito a la Guardia Civil o una llamada telefónica a la Comandancia que intervino; con evidente dificultad logramos acceder a una copia del atestado que, inmediatamente, facilitamos a la Delegación".
Cuarto.- Que "no es cosa nueva que la Delegación intente impeler a los denunciantes a la vía contencioso-administrativa", de tal forma que, como asociación, prefieren agotar la vía administrativa "para tratar de evitar la siempre costosa vía contenciosa y porque estimamos que era la vía adecuada para el expediente concreto que creemos contrario a Derecho".
Quinto.- Que, en definitiva, del informe de la Delegación se desprende que no se han seguido las normas procedimentales y que "ha permanecido inoperante ante unos hechos denunciados que de ser ciertos, y lo son como acredita el atestado de la guardia civil, están tipificados como una falta muy grave en la Ley 11/2003".
CONSIDERACIONES
Tras admitir a trámite la presente queja de la asociación, a esta Institución la pareció en un principio, como se ha dicho, que la situación planteada podría encauzarse por la vía procedimental referida de considerar ese recurso denominado (erróneamente) de reposición, como recurso extraordinario de revisión, dado que, por un lado, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter; y por otro lado, nos parecía que que el atestado de la Guardia Civil presentado en el último escrito (pero citado e identificado ya en la primera denuncia) constituía un elemento de valor esencial para la resolución del asunto que podía evidenciar el error de la resolución recurrida.
Ello no obstante, tras la valoración del informe recibido de la Delegación del Gobierno y de las alegaciones de la asociación, así como tras volver a valorar el resto de documentos obrantes en este expediente de queja, llega esta Institución a la conclusión de que lo trascendental en este asunto es, no si ese recurso calificado (erróneamente) como de reposición debió tratarse como recurso extraordinario de revisión, sino que lo verdaderamente importante es el hecho de que desde la Delegación, según queda acreditado, en ningún momento se ha practicado ni la más mínima diligencia para conocer, recabar u obtener el tantas veces citado atestado de la Guardia Civil que imputa la responsabilidad al denunciado. Y ello pese a que dicho atestado figura citado e identificado con su número de boletín, ya en la primera denuncia de junio de 2016, en los siguientes términos:
"- Que a más, en el atestado Nº: … levantado por la guardia civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian inclusive la apreciación por parte de los agentes de que el denunciado quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja y así lo manifiesta su hermana".
Sin embargo, en respuesta a dicha denuncia, lo que la Delegación del Gobierno hace es comunicar, como ya se ha visto, "que no es posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado … citado en su escrito". Y esta decisión se toma pese a la gravedad de los hechos denunciados (muerte de dos perros identificados con microchip, por asfixia provocada por correas apretadas al cuello, metidos en bolsas y escondidos cerca de un arroyo), y pese a que se identificaba en la denuncia de la asociación un atestado de la Guardia Civil imputando la responsabilidad a determinada persona. Por tanto, esa Delegación del Gobierno, en lugar de practicar actuaciones para conocer el contenido del atestado, u obtener una copia del mismo, opta sin más por rechazar la posibilidad de incoar expediente sancionador porque "no se tiene constancia del atestado ... citado en su escrito".
Esta forma de proceder no casa con el contenido del artículo 12 del entonces vigente Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que decía lo siguiente:
«Artículo 12. Actuaciones previas.
1. Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
2. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.»
Conforme a este precepto, la Delegación del Gobierno, ante la gravedad de los hechos denunciados y ante la referencia a un atestado de la Guardia Civil, perfectamente identificado, tuvo la posibilidad, incluso la obligación, de tratar de obtener ese atestado, bien por la vía de pedírselo al denunciante mediante solicitud de subsanación, bien por la vía de solicitarlo directamente a la Guardia Civil, conforme a los principios de cooperación, eficiencia y servicio a los ciudadanos citados en el artículo 3.1 de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, principios repetidos en el mismo artículo de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es decir, debió la Delegación del Gobierno desplegar alguna actividad, aunque fuera preliminar, tendente a indagar sobre dicho atestado de la Guardia Civil y, una vez conocido su contenido u obtenida una copia, determinar si los hechos eran o no susceptibles de motivar la incoación del procedimiento sancionador, siempre que no se hubieran derivado actuaciones judiciales.
Sin embargo, no lo hizo, no se desplegó actividad alguna, no se pidió al denunciante que aportara copia de ese atestado, ni tampoco se solicitó a la Guardia Civil por vía de cooperación, pese a, insistimos, la gravedad de los hechos denunciados. Y en esta tesitura, no se puede olvidar el papel que la actual legislación otorga a las Administraciones Públicas en la defensa de los animales y su protección, pues, como dice la Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de Protección de los Animales, en su de Motivos:
«En las últimas décadas ha proliferado, en las sociedades más civilizadas, un sentimiento sin precedentes de protección, respeto y defensa de la naturaleza en general y de los animales en particular, convirtiéndose en un asunto de índole cultural que importa al conjunto de la ciudadanía. A este proceso de sensibilización han contribuido especialmente factores tanto científico-técnicos como filosóficos.
(...)
La legislación vigente en nuestro país resulta parcial y dispersa, lo que no facilita una adecuada y efectiva protección de los animales. Ante estas circunstancias, la sociedad andaluza venía reclamando mecanismos que garantizasen la defensa de los mismos. Con el propósito de satisfacer esa demanda, la Comunidad Autónoma ha elaborado la presente Ley.
(...)
Por último, este texto pretende adecuar la normativa legal a una concienciación ciudadana cada día más extendida que exige se acabe con los malos tratos, la falta de atención o las torturas a los animales que conviven con el hombre, y al mismo tiempo servir de instrumento para aumentar la sensibilidad ciudadana hacia unos comportamientos más civilizados y propios de una sociedad moderna.»
En consecuencia y de acuerdo con la filosofía que preside esta Ley, cuya Exposición de Motivos es muy clarificadora del papel esencial de la ciudadanía y de la Administración en la defensa de los animales, la decisión de esa Delegación de Gobierno de, sin más, no practicar actuación alguna únicamente porque no se había aportado el atestado de la Guardia Civil, consideramos que no es ajustada a Derecho ni tampoco ajustada a lo que la ciudadanía, conforme al derecho a una buena administración del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007), y al principio del mismo nombre citado en el artículo 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, exige de los poderes públicos.
En cualquier caso, esa Delegación del Gobierno tuvo la posibilidad de indagar sobre el asunto denunciado en un segundo momento, pues la asociación recurrió en alzada esa decisión de no incoar expediente sancionador "ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado … citado en su escrito". Sin embargo, nuevamente la Delegación del Gobierno, resolviendo ese recurso de alzada, decide desestimarlo con base en, entre otros, los argumentos antes reproducidos en el apartado de Antecedentes de este escrito (en esencia, que no se había aportado por la asociación denunciante el atestado de la Guardia Civil).
Pues bien, no podemos compartir los argumentos desestimatorios de aquel recurso de alzada, porque lo que la asociación estaba haciendo, y reiterando, se insertaba en el ámbito de la denuncia y no se insertaba en ningún procedimiento administrativo ya iniciado y en tramitación. De hecho, el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, es claro cuando dice que los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Es decir, que la denuncia no supone acuerdo de inicio, sino que tras ella (y, en su caso, tras las actuaciones previas que se consideren oportunas, ex art. 12 del citado Real Decreto), se dicta un acuerdo de inicio. Por lo tanto, si la asociación no aportó con su denuncia una copia de ese atestado de la Guardia Civil, pero sí lo citó, ante la gravedad de los hechos denunciados, esa Delegación debió procurar obtener dicho atestado, por sus propios medios o solicitándolo a la asociación. Lo que en ningún caso debió hacer es, precisamente, lo que hizo: decidir no incoar expediente sancionador, sin más, porque no se aportó dicho documento, cuando podía haber esperado su aportación por el denunciante o podía haberlo pedido directamente al SEPRONA. En cualquier caso, hubiera tenido tiempo más que de sobra para esperar a tener ese atestado y tras su estudio, decidir lo procedente. Pero no fue lo que se hizo. No entendemos esa premura en decidir no incoar expediente sancionador, cuando se podría haber esperado algún tiempo prudencial hasta valorar todos los elementos que rodeaban a la denuncia.
En consecuencia, querer extraer del hecho de que la asociación no pidiera en su denuncia que se recabara como prueba el reiterado atestado de la Guardia Civil, (cuando perfectamente se pudo obtener por la propia Delegación, de oficio o solicitándolo a la propia denunciante), la consecuencia de que no procede practicar actuación alguna, es poco más que, como dice la propia asociación, hacer recaer en el administrado -y denunciante- que actúa en pro del cumplimiento de la legalidad y en beneficio del interés general, todo el peso de la carga de la prueba y la actividad investigadora, cuando ello debe ser consecuencia de la tramitación administrativa, ya sea inserta en un procedimiento como tal, ya sea tras unas actuaciones preliminares o previas que determinen si hay o no indicios de infracción administrativa.
Y es que, después de todo, y sin querer entrar en el fondo del asunto denunciado ni predisponer o prejuzgar a la Administración, no puede perderse de vista el contenido del atestado de la Guardia Civil tantas veces citado, que no ha querido ser solicitado al tiempo de la denuncia, ni después con ocasión del recurso de alzada, ni siquiera cuando ha sido aportado por la denunciante con ese escrito mal llamado recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada. Este atestado, cuyo texto volvemos a reproducir en mayor longitud por su importancia, dice, entre otras, cosas como las siguientes:
"A las 17:30 horas del día 9 de febrero del presente, se le comunica a esta Unidad el hallazgo de dos animales muerto envueltos en plásticos y mantas, y con una correa que sale de sendos envoltorios.
(...)
El agente que realiza la inspección rasga las mantas y tela de rafia, descubriendo en su interior sendos perros, (...) muertos y perfectamente envueltos en los referidos tejidos, el extremo donde rodea el cuello al animal, está hecho un lazo simple, muy apretado semi incrustado en la piel de sendos animales, por lo que se presupone que murieron agonizando, debido a la asfixia producida por la correa que le rodeaba el cuello cortándole la respiración no pudiendo respirar.
(...)
A la mañana siguiente los instructores se entrevistan con los dos propietarios manifestando (...) que su perro se lo cedió a su hermano (...) para que lo cuidara en el domicilio de éste ya que ella había tenido un bebé y necesitaba más espacio, haciéndose cargo de su animal su hermano y que hacía varios días que no veía a los animales. Entrevistándose posteriormente con (...), éste manifiesta que los perros se le escaparon de su domicilio el día 3 de febrero y que los ha buscado pero no los encuentra. (...).
Por todo lo anteriormente expuesto y atendiendo a lo manifestado por el investigado no detenido y la testigo a los que se le toma manifestación, se desprende que el investigado no detenido quería deshacerse de los animales desde hacía un tiempo por varias circunstancias, tales como no gustarle a su pareja, no proporcionarles las atenciones sanitarias mínimas y obligatorias a los perros -no estaban vacunados contra la rabia ni tratados contra la equinococosis desde el año 2011. Así mismo su hermana declaró que en varias ocasiones le comentó el deseo de cederlos a una persona que los mantendría para criar o quedárselos, al causarle molestias al escapárseles en varias ocasiones y tener que buscarlos y estar preocupados de que al deambular perros sueltos pudieran causar algún daño a las personas o a las cosas; la Fuerza Instructora ve indicios racionales suficientes de que el investigado no detenido, pudiera por sí mismo o por tercero, haber hecho todo lo posible para acabar con la vida de los animales y ocultar los cadáveres, envolviéndolos perfectamente para que fuera difícil la localización de los mismos tanto a nivel visual como olfativamente, al estar entre la maleza del arroyo dificultaba su visibilidad y al estar envueltos en mantas era más complicado detectar el olor a podrido que desprenderían a los pocos días de su muerte".
Nos parece que estas apreciaciones de la Guardia Civil, incluidas en un atestado oficial, son suficientes como para, al menos, haber motivado siquiera un ápice de preocupación en esa Delegación del Gobierno, a fin de averiguar, como poco, si se siguieron o no actuaciones judiciales conforme a la Ley de Enjuiciamiento Criminal (por presunto delito o falta), para, en caso negativo, incoar el oportuno expediente administrativo sancionador o, como poco, actuaciones o diligencias previas. Sin embargo, nada se ha hecho, bajo el argumento de que el citado atestado del SEPRONA nunca se aportó en copia salvo en el último escrito, cuando ya se mantiene la firme postura de que nada procede hacer porque ha precluido el trámite.
Por otra parte, como recuerda el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias, como la Sentencia número 169/1998, de 21 de julio, la presunción de inocencia y el derecho a la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones:
"...no excluyen el valor probatorio que las actas de infracción pueden tener; actas en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones, con la posibilidad de destruir la presunción de inocencia de la que goza todo ciudadano. Así se hizo constar en la ya citada STC 76/1990 , y se repite en la STC 14/1997, que modulan el contenido del derecho del Art. 24.2 CE. Según esta jurisprudencia constitucional, las actas de inspección tienen un valor que va más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio. Sin embargo, esto no quiere decir «que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas» (SSTC 76/1990 y 14/1997 )".
Cabe también recordar que en torno al valor incriminatorio de las actas de inspección o boletines de denuncia de los agente se pronuncia el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, en su sentencia de fecha 14 de abril de 1990 según la cual:
"...cuando la denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un Agente de la Autoridad, encargado del Servicio, la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo obrar de los órganos administrativos, y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con el principio constitucional de presunción de inocencia, que los hechos denunciados por un Agente se consideran intangibles, ya que la realidad de los mismos puede quedar desvirtuada mediante la adecuada prueba en contrario o aún por la ausencia de toda otra prueba, según la naturaleza, circunstancias, y cualidad de los hechos denunciados".
Por lo tanto, no podemos compartir esa parte del informe de esa Delegación del Gobierno según la cual "Conviene recordar que el artículo 77 de la Ley 39/2015 solo reconoce valor probatorio a los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos que harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario".
Precisamente el atestado en cuestión está firmado por dos Agentes de la Guardia Civil, SEPRONA, Comandancia de Sevilla, por lo tanto, goza de ese valor probatorio; otra cosa es que dicho atestado no se haya querido pedir y, por lo tanto, en ningún momento se ha tenido en cuenta ni se ha valorado. Dicho en otras palabra, es como si para esa Delegación ese atestado nunca hubiera existido.
Por todo ello, en nuestra petición de informe y de acuerdo con la información que teníamos en un primer momento al admitir a trámite la queja de la asociación, considerábamos como posible vía para reconducir este asunto la de tratar como recurso extraordinario de revisión aquel escrito erróneamente calificado como recurso de reposición contra la desestimación de un recurso de alzada, en la creencia de que el atestado de la Guardia Civil constituía un elemento de valor esencial para la resolución conforme a Derecho del asunto de fondo. Sin embargo, con toda la documentación e información que ya obra en el expediente de queja, creemos que desde el inicio, con la denuncia de 24 de junio de 2016, ya se debió procurar por esa Delegación del Gobierno recabar una copia del atestado citado por la asociación, dando con ello cumplimiento a la protección de los animales que la Ley 11/2003 le encomienda, conforme al derecho a una buena administración del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y de acuerdo con los principios de coordinación, cooperación y servicio a la ciudadanía que informan su actuación. Creemos, por ende, que asiste la razón a la asociación promotora de la queja.
Por tanto, nos parece no ajustada a Derecho ni justificada la decisión de esa Delegación de no practicar ni la más mínima diligencia o actividad, por cualquiera de los medios legales a su alcance, para obtener una copia del atestado de la Guardia Civil citado por la asociación denunciante en su escrito inicial de denuncia y aportado por ella en su último escrito de recurso presentado en esa Delegación del Gobierno. Ello, con objeto de valorar si lo que decía en dicho atestado y para el supuesto de que no hubiese lugar a actuaciones judiciales, era o no suficiente para incoar expediente administrativo sancionador, habida cuenta la gravedad de los hechos objeto del atestado y la percepción de los agentes instructores. En consecuencia, la denuncia presentada por la asociación, acompañada de la información que se desprende del atestado de la Guardia Civil, presenta indudables signos de veracidad y credibilidad que debieran haber activado las potestades de la Administración Pública.
No entendemos de otra forma el Estado de Derecho y la sujeción al principio de legalidad de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española, si no es procurando el cumplimiento de la ley e investigando y, en su caso, sancionando, aquellas situaciones de incumplimiento, especialmente si son de la gravedad que, en apariencia, tiene el asunto objeto de esta queja, según deriva de un atestado de la Guardia Civil. La Administración tiene la obligación de perseguir y sancionar las infracciones, ejercitando sus competencias, no renunciando a ellas. La seguridad jurídica, que también predica el artículo 9.3 de la Constitución, exige igualmente una mínima actividad investigadora en el caso denunciado por la asociación. Y todo ello, en su conjunto, supone servir con objetividad los intereses generales, deber constitucional que tiene la Administración Pública atribuido por el artículo 103.1 de la Constitución.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1 de la obligación de ejercer la potestad sancionadora con sometimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y de servicio objetivo a los intereses generales, previstos en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española y 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, así como teniendo en cuenta el principio y el derecho a una buena administración, de los artículos 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por Ley Orgánica 2/2007 y 5 de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía.
RECORDATORIO 2 de la posibilidad e incluso obligación, ante denuncias con aparentes signos de veracidad y credibilidad, como consideramos que acontece en el caso objeto de esta queja, de practicar actuaciones previas tendentes a determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación de un procedimiento sancionador, tal y como preveía el artículo 12 del ya derogado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y se prevé actualmente en el artículo 55.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
RECORDATORIO 3 de que la protección de los animales y la aplicación de la Ley 11/2003, de Protección de Animales de Andalucía, es una cuestión, como dice su Exposición de Motivos, de índole cultural que importa al conjunto de la ciudadanía, y que como tal, debe mover a los poderes públicos al inexcusable ejercicio eficaz de las competencias de investigación y, en su caso, sancionadoras, impulsando la tramitación de denuncias que contengan elementos suficientes para considerar que se ha podido producir una infracción a la normativa.
RECOMENDACIÓN para que, en relación con la denuncia de la asociación objeto de esta queja, no tramitada hasta el momento por la Delegación del Gobierno en Sevilla, se proceda, previos trámites legales oportunos, a revisar la decisión adoptada y a incorporar como documento de valor esencial el atestado de la Guardia Civil citado y aportado por la denunciante, practicando posteriormente las actuaciones de investigación que, en su caso, determinen si resulta ajustado a Derecho o no la incoación de expediente sancionador por las infracciones denunciadas, previstas en la Ley 11/2003, de Protección de los Animales, y siempre que no se hayan derivado actuaciones judiciales por la posible comisión de un delito o una falta.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
