Se ha reducido el número de familias en acogimiento familiar

6.6.5. Acogimiento familiar.

En relación al acogimiento familiar, según queda recogido en el artículo 26 de la Ley del Menor de Andalucía, éste se promoverá cuando las circunstancias del menor lo aconsejen y perdurará hasta que el menor pueda reintegrarse en su familia de origen, o reinsertarse en su medio social una vez alcanzada la mayoría de edad, su emancipación, o bien hasta que pueda ser adoptado.

Dicha Ley establece la prioridad del acogimiento familiar sobre el residencial, la preferencia de la familia extensa sobre la ajena y que se evite, en lo posible, la separación de hermanos procurando su acogimiento por una misma persona o familia.

Con la finalidad de comprobar el acomodo de las actuaciones administrativas a estos principios de actuación tramitamos la queja 12/3287 que nos presentó una familia que colaboraba con la Administración en el programa de acogimientos familiares de urgencia. Relataban que habían tenido a un niño, recién nacido, con problemas de salud (hepatitis C, síndrome de abstinencia) y que una vez superado el plazo de estancia en el programa continuaron con él en acogimiento simple para evitar su internamiento en un centro.

Como pasaba el tiempo y la Administración dilataba su resolución, decidieron entregar al niño a la Administración con la promesa de que el menor sería confiado a otra familia en acogimiento simple, encontrándose con que la decisión de la Administración fue la de ingresarlo en un centro.

Tras evaluar los hechos estimamos congruente la decisión de la Administración. En el informe que nos fue remitido se señalaba que todo el expediente de protección del menor y las consecuentes medidas adoptadas estuvieron condicionadas por la toxicomanía padecida por la madre y el proceso de deshabituación al que se sometió, con episodios de mejora y recidivas con retrocesos a la situación de partida. Las diferentes medidas que se acordaron a favor del menor estuvieron inspiradas en su interés superior, primando la posibilidad de reintegración con su familia de origen.

Una vez constatada la inviabilidad de esta solución de forma inmediata, se procuró para él su estancia en un entorno familiar con horizonte temporal a expensas de la evolución de la madre. A este respecto se tuteló su proceso de rehabilitación y se fue informando a las partes de manera veraz sobre la marcha del proceso. Finalmente culminó el procedimiento con la reintegración del menor con su madre, habiendo permanecido en un centro por período inferior a un mes tras la renuncia de la familia acogedora.

Otra de las cuestiones que abordamos en relación con el acogimiento familiar guarda relación con los procedimientos de valoración de idoneidad. Las quejas en este apartado suelen girar en torno a la disconformidad con la decisión de la Administración de valorar a la familia en cuestión como no apta para el acogimiento familiar. Así en la queja 12/1628 unos padres a quienes fue confiada una menor en acogimiento familiar simple relataban que por problemas con su hija biológica hubieron de renunciar a dicho acogimiento, el cual fue extinguido pasados 2 años. A continuación la Junta de Andalucía inició, de oficio, un expediente para actualizar su valoración de idoneidad, resultando de dicho proceso de revisión una resolución que les declaraba no idóneos para el acogimiento familiar.

Tras exponer los hechos solicitaban de esta Institución que se efectuase una nueva valoración de idoneidad al no compartir los criterios de la Administración, en especial que se les achacase carencia de habilidades para la resolución de problemas y corregir la conducta.

“Son frecuentes las quejas sobre disconformidad con los procesos de valoración de idoneidad para acogimiento de menores.”

Se lamentaban del escaso apoyo recibido durante el acogimiento, recibiendo en ocasiones informaciones contradictorias, y que tampoco fuesen valorados en ningún momento los problemas con su hija biológica, que a la postre motivaron el que tuvieran que renunciar al acogimiento.

Tras admitir la queja a trámite nos interesamos por las actuaciones desarrolladas en el expediente de valoración de idoneidad que afectaba a esta familia. Nuestra intención no iba dirigida a revisar la valoración técnica efectuada por el personal que realizó el estudio para la actualización de la idoneidad, sino comprobar si existían elementos en el expediente, suficientemente acreditados que sirvieran de sustento motivador del cambio de sesgo, a negativo, en la valoración de idoneidad.

Pues bien, la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de Cádiz nos remitió un informe que aludía de manera principal a los informes que sobre el seguimiento del acogimiento familiar simple realizó la Institución Colaboradora de Integración Familiar, de los cuales se desprendían dificultades en la familia que a la postre fueron determinantes en la nueva valoración de idoneidad.

Estas dificultades se centraban en la carencia de habilidades para solventar situaciones de la vida cotidiana, en lo que se refiere a la imposición de normas a límites a los menores a su cargo. También dificultades para clarificar a la menor acogida su rol de familia acogedora con carácter temporal; obstáculos para comprender y aceptar los antecedentes e historia de vida de la menor; y una vivencia negativa del acogimiento, valorando que el mismo pudiera haber perjudicado a su hija biológica.

La valoración técnica de estos elementos condicionó el informe con propuesta de no idoneidad y a la postre motivó la resolución de no idoneidad como la familia acogedora. En el informe se indicaba también que al haber transcurrido el tiempo suficiente para ello la pareja podría someterse a un nuevo proceso de valoración de idoneidad para sopesar sus circunstancias personales y familiares actuales, y emitir en consecuencia una nueva declaración de idoneidad.

Otra de las cuestiones que suelen repetirse año en año en las quejas que llegan ante esta Institución guarda relación con la formalización de acogimientos familiares de menores que, de hecho, sin refrendo del Ente Público de Protección, viene asumiendo familia extensa del menor. Ejemplo de ello es la queja 12/436 que nos planteó la familia extensa materna de unas menores que las tenía acogidas, de hecho, desde dos años atrás. Nos decían que habían presentado solicitudes para que se formalizase dicha situación pero sin que hasta esos momentos la Administración hubiera decidido nada al respecto.

En el informe que sobre la queja nos remitió la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de Cádiz se decía que una de las hermanas quedó en primera instancia bajo el cuidado de sus tíos maternos, y que la otra hermana convivía con otros tíos, también por línea materna. Sin embargo, este último acogimiento nunca llegó a producirse toda vez que la niña siguió conviviendo con la abuela materna.

Tras evaluar todo el entorno familiar de las menores la Comisión Provincial de Medidas de Protección, en atención a su supremo interés, acordó declarar la situación de desamparo de ambas, asumiendo su tutela conforme a la Ley, y confiando su acogimiento temporal a los abuelos por línea paterna.

A pesar de dicha resolución solo una de las menores quedo bajo la custodia de sus abuelos ya que la otra siguió conviviendo con sus tíos maternos, pues estos se negaron a acatar la medida de protección acordada por la Administración respecto de la menor. Más adelante esta menor pasa a convivir con su madre y la abuela materna.

Tras diversas vicisitudes comparecen en la sede del Servicio de Protección de Menores, la madre, abuela materna y abuelos paternos para manifestar su compromiso por solventar las diferencias existentes entre ambas familias, prestarse ayuda mutua y conseguir la reintegración de las menores en su seno familiar.

A resultas de estas manifestaciones el Servicio de Protección de Menores se comprometió con la madre a ofrecerle todos los recursos posibles para lograr la reunificación familiar, por ser éste uno de los objetivos prioritarios de dicha intervención social, todo ello supeditado al supremo interés de las menores objeto de protección.

En cuanto a las solicitudes de valoración de idoneidad para el acogimiento familiar pudimos saber que la presentada por los tíos maternos se encontraba pendiente de resolución, con propuesta de no idoneidad, habiéndose dado trámite de audiencia a los solicitantes. La solicitud presentada por otros tíos por línea materna también fue desechada tras estimar la petición de desistimiento presentada por estos.

La situación volvió a complicarse tras una nueva comparecencia de la madre en el Servicio de Protección de Menores acompañada de su madre (abuela materna) y los abuelos paternos, manifestando la imposibilidad de hacerse cargo de sus hijos al haber trasladado su residencia a otra provincia por motivos de trabajo.

Finalmente ambas menores fueron acogidas temporalmente –con la aquiescencia de la Administración- por sus abuelos paternos, quienes se sometieron a un estudio para determinar su idoneidad de cara a la constitución de un acogimiento familiar permanente.

Asimismo en relación con la petición de formalización de un acogimiento familiar tramitamos la queja 12/6774 en la que el abuelo de un menor, de 3 años de edad, nos trasladaba su disconformidad con la resolución que le había notificado la Junta de Andalucía denegando su petición de que se formalizase el acogimiento familiar de su nieto. Nos decía que venía cuidando a su nieto prácticamente desde su nacimiento y que formalizarse el acogimiento familiar, con todos los requisitos legales, podría percibir la remuneración económica a que tendría derecho.

Tras estudiar la queja pudimos comprobar que la Junta de Andalucía denegó su solicitud de formalización del acogimiento familiar con el argumento de que el menor no se encontraba en situación legal de desamparo, toda vez que venía recibiendo los cuidados necesarios de su padre y abuelos paternos, conviviendo todos en el mismo domicilio.

A este respecto no se valoraron solo las circunstancias individuales del padre, tanto personales, como sociales y económicas, sino que se tuvieron en cuenta también las de la familia extensa con la que convivía. Y en esta situación no podía considerarse que el menor se encontrase en situación legal de desamparo, circunscribiéndose el fondo de la queja a una petición de ayuda económica con que contribuir a las cargas familiares.

Precisamente en consideración a la situación económica familiar asesoramos al interesado para que contactase con la oficina de servicios sociales de su Ayuntamiento a fin de que le informasen de las ayudas y prestaciones sociales de las que pudiera resultar beneficiario para paliar posibles déficits económicos familiares, así como prevenir una posible situación de riesgo del menor.

De igual modo tenía contenido económico la queja 12/724 en la que la interesada nos mostraba su disconformidad la resolución de la Seguridad Social denegatoria de la pensión de orfandad para el menor que tenía en acogimiento familiar permanente, la cual presentó tras el fallecimiento de su marido. Nos decía que el menor vivía con ella como un hijo propio, con las mismas cargas familiares que un hijo propio y por tal motivo no compartía en absoluto los razonamientos de la Administración.

Toda vez que se trataba de un organismo de la Administración del Estado dimos traslado del asunto al Defensor del Pueblo Estatal, quien finalmente nos informó del archivo de la queja en congruencia con la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Septiembre de 2004, según la cual el artículo 175 de la Ley General de Seguridad Social reconoce pensión de orfandad a los hijos del causante, cualquiera que sea la naturaleza legal de filiación, pero con el matiz de que conforme al Código Civil solo los adoptados comparten dicho concepto de filiación, sin que puedan equipararse a dicha situación otras vinculaciones o dependencias similares, tal como el acogimiento familiar.

Señala el Defensor Estatal que dicha resolución no contraviene el ordenamiento jurídico en tanto que parece difícil reconocer la pensión de orfandad a partir de una relación de acogimiento familiar, que no rompe los vínculos con la familia por naturaleza y puede terminar por decisión de las personas que tienen acogido al menor, y a petición de los padres que tengan la patria potestad.

En cuanto a la posibilidad de que en determinados supuestos un acogimiento familiar de urgencia pudiera dar lugar a figuras de acogimiento familiar más estables tramitamos la queja 11/4931 presentada por una familia que venía colaborando con la Junta de Andalucía en el programa de acogimientos familiares. Dicha familia tuvo durante más de dos años a una menor en la modalidad de acogimiento de urgencia (el acogimiento se constituyó a los pocos meses de nacer la menor), siendo así que cuando la Administración decidió constituir su acogimiento preadoptivo no tuvo en consideración los vínculos afectivos que se habían fraguado entre la niña y su familia de acogida, y además no estimó pertinente su ofrecimiento para la adopción, con el compromiso de cumplir los trámites y requisitos que al respecto determinara la Administración.

Dicha familia argumentaba que al haber permanecido la menor con ellos durante más de dos años la convivencia había dado lugar a fuertes lazos afectivos recíprocos. Según su parecer, la retirada de la niña de su familia para ser entregada a otra familia ajena no le reportaba ningún beneficio pues conllevaba la ruptura del referente afectivo que había tenido desde su nacimiento, lo cual pudo ser evitado atendiendo a las especiales circunstancias del caso, valorando la posible continuidad de la menor con su familia de acogida en régimen de acogimiento preadoptivo.

En el informe que recibimos de la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social se indicaba que el caso de la menor resultaba especialmente complejo en función de su nacionalidad (nacional de Rumanía), resultando precisa la comunicación al Consulado de Rumanía de su situación de desamparo en España de cara a una posible repatriación y reagrupación familiar.

Según el relato del informe, dichos trámites fueron efectuados de conformidad con el Acuerdo firmado entre España y Rumanía para la cooperación en el ámbito de protección de menores de edad rumanos no acompañados en España, su repatriación y lucha contra su explotación, y a la postre ralentizaron la toma de decisiones relativas a la guarda y custodia de la menor. En consecuencia, cuando ya se llevaban transcurridos casi dos años desde la fecha de constitución del acogimiento simple se acuerda el inicio de un procedimiento para el acogimiento preadoptivo, en el cual se selecciona a una nueva familia de acogida, con la oposición tanto la madre biológica como la familia acogedora de urgencia. Por tal motivo, ante la falta de consentimiento de la madre, la Delegación Provincial decidió constituir el nuevo acogimiento familiar con carácter provisional en tanto se daba traslado de dicha propuesta al Juzgado.

Para fundamentar el cambio de familia de acogida argumenta la Delegación Provincial que la familia que tuvo a la niña en acogimiento familiar simple, de urgencia, era conocedora del compromiso que asumía así como que dicho acogimiento no podía implicar ninguna expectativa de adopción, teniendo en cuenta que la normativa en vigor impide la solicitud de adopción de menores en concreto y por el contrario establece un procedimiento en el que se selecciona a la familia de entre las inscritas en el registro de solicitantes, declarados idóneos para la adopción, todo ello conforme al Código Civil (artículos 172 a 180), la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y la Atención al Menor, y el Decreto 282/2002, de 12 de Noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción.

Tras el estudio de los datos obrantes en el expediente de queja y en lo que respecta a las medidas de protección acordadas sobre la menor valoramos que se daban las circunstancias para la actuación inmediata del Ente Público de Protección de Menores toda vez que la madre de la menor entregó a su hija recién nacida a la Administración alegando no poder hacerse cargo de ella, con el ruego de que fuesen atendidas sus necesidades, y renunciando a sus derechos sobre ella al tiempo que prestaba consentimiento para su acogimiento preadoptivo y posterior adopción.

Resultaba por tanto congruente y proporcionado que la Administración dispusiera con urgencia de una familia que se hiciera cargo de una menor de tan corta edad, evitando en lo posible su internamiento en un centro residencial, actuando en consonancia con el principio de preferencia del acogimiento familiar sobre el residencial expresado en el artículo 27 a) de la Ley 1/1998, antes citada, y garantizando con ello a la niña una atención afectiva y de calidad semejante a la que recibiría en su propio hogar familiar.

Para dar una respuesta tan ágil y eficaz la Administración viene realizando campañas de captación de familias que se comprometen con la Administración en la tarea de acoger a menores de forma temporal. Se trata de una modalidad de acogimiento simple, aplicable con carácter de urgencia, cuya duración no se ha prolongar más allá del tiempo necesario para culminar el estudio sobre la situación del menor y gestionar la medida de protección más adecuada.

Las familias que se ofrecen para colaborar en dicho programa son estudiadas y valoradas, siendo declaradas idóneas para dicha finalidad una vez queda acreditada su capacidad y aptitud personal para proporcionar la atención y cuidados necesarios a las personas menores en dicha situación. Desde el principio de su relación con el menor las familias acogedoras de urgencia conocen el carácter temporal de su vinculación, estando prevista como máximo para seis meses, prorrogables por otros tres.

El sentido que tiene este límite temporal es precisamente evitar la consolidación de esta situación. Las familias que colaboran en este programa no han de tener -en principio- expectativa de adopción ni motivación adoptiva, y ello en consideración al consenso que existe en las disciplinas científicas relacionadas con la salud mental en torno a la importancia de los lazos afectivos que se consolidan en los primeros años de vida. Así, en el documento que publicó esta Institución el pasado mes de Febrero de 2011 (El libro de familia, un GPS educativo) se hace alusión a las referencias doctrinales del apego definiéndolo como el vínculo afectivo inicial de base biológica que el niño o niña establece con sus figuras de referencia, generalmente su madre y padre, y que viene derivado de la necesidad de protección y supervivencia en los inicios de su vida. Su característica esencial es la búsqueda de proximidad y contacto con la figura de referencia. Se inicia en los primeros momentos de la vida y se consolida durante los tres primeros años.

Las experiencias de apego inicial, fundamentalmente emocional y motoras, son la base sobre las que la persona, a medida que madura, construye una representación mental de las relaciones interpersonales y del mundo en el que se desenvuelve. La conducta de apego se desarrolla tempranamente y se mantiene generalmente durante toda la vida, resultando por ello importante la figura de la primera persona o personas cuidadoras, ya que el tipo de relación que se establezca entre ésta y el niño o niña será determinante en el estilo de apego que desarrollará en el futuro. El apego con cada persona es único y distinto de la relación con otras, existiendo una fuerte resistencia a sustituir el apego fraguado en una relación. Según esta teoría, los sucesivos cambios en la figura de los cuidadores pueden ser potencialmente dañinos para el menor que los sufre, manifestando trastornos conductuales o afectivos también descritos por la literatura científica.

Tomando en consideración todos estos condicionantes, la medida de acogimiento familiar de urgencia ha de ser necesariamente breve, debiendo el Ente Público de Protección velar por los intereses del menor y actuar con diligencia para decidir cuanto antes la medida más conveniente a sus intereses, evitando en lo posible daños emocionales innecesarios, con consecuencias perniciosas para su proceso madurativo como persona.

En el presente caso, por circunstancias muy especiales, no achacables ni a la Administración de la Junta de Andalucía ni a la familia acogedora de urgencia, el acogimiento se prolongó mucho más allá de sus previsiones iniciales, aproximándose a los dos años de convivencia. Como en otras tantas ocasiones la realidad de los acontecimientos supera las previsiones reglamentarias dándose una situación muy especial, no prevista ni deseada en origen, en que se consolida la convivencia de un recién nacido durante los dos primeros años de su vida.

A lo largo de esos dos años de convivencia resultó inevitable que se consolidara un fuerte apego entre la familia de acogida y la menor, y en ese momento, cuando se despejan los inconvenientes burocráticos que impedían acordar la medida más estable e idónea a sus intereses, el Ente Público de Protección actuó ciñéndose al cumplimiento formal del iter reglamentario, procediendo a seleccionar a una nueva familia dentro del listado de solicitantes de adopción nacional y declarando en consecuencia extinguido el acogimiento familiar simple hasta entonces vigente.

Apreciamos que antes de dar ese paso que conlleva de forma ineludible la ruptura de los vínculos fraguados con esta familia, la Administración dispuso de otras opciones, cuya viabilidad planteamos a continuación.

Es precisamente este el punto centro de la discordia planteada en la queja, esto es, la posibilidad del acogimiento singular de determinado menor por quien no es familia extensa. Y a este respecto debemos reseñar que toda la legislación relativa a la materia de protección de menores ha de estar inspirada en el supremo interés de la persona menor de edad. Y esto es así en tanto que la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 consagra dicho principio de actuación en su artículo 3, y dicho Tratado Internacional es incorporado a nuestra legislación interna conforme a la propia Constitución (artículo 10.2 C.E.). Es por ello que el artículo 11.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de Enero, de Protección Jurídica del Menor, viene a consagrar como principio rector de la actuación de los poderes públicos la supremacía del interés del menor. En cuanto a las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la materia, también el artículo 3 de la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y la Atención al Menor, viene a recalcar idéntico principio, al señalar la primacía del supremo interés de la persona menor sobre cualquier otro interés legítimo.

Por tanto, en la tesitura de decidir aquello más conveniente a los intereses de la persona menor de edad, habría de sopesarse el impacto que una posible ruptura de vínculos provocaría en la menor y valorar si no sería pertinente en vistas de la imposibilidad de reintegración con su familia biológica acceder al ofrecimiento efectuado por la familia acogedora de urgencia para integrar a la niña en su familia, consolidando su adopción.

“El interés superior del menor debe servir de fundamento en la continuidad o no del niño o niña con la familia de acogida.”

 Dicho ofrecimiento no responde a la ortodoxia del Decreto 282/2002,de 12 de Noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción, ya que esa norma pretende evitar los acogimientos o adopciones “ad hoc”, o lo que es lo mismo los acogimientos o las adopciones “a la carta”, prefiriendo un procedimiento en que se valora el ofrecimiento de las familias para un acogimiento o adopción en abstracto, sin referencias a un menor en concreto.

Si atendiésemos exclusivamente a la formalidad del procedimiento habríamos de asentir a la validez del argumento esgrimido por la Administración y recalcar que el procedimiento establecido en el Decreto 282/2002, antes citado, impide valorar este ofrecimiento singular para el acogimiento familiar. Ahora bien, el interés superior de la persona menor amplía nuestra perspectiva y nos obliga a trascender el rigor formal del procedimiento considerando otras variables en atención precisamente a su bienestar.

Y es que según se deduce de los datos disponibles en el expediente la situación planteada en la queja era muy excepcional, tan excepcional como puede considerarse un acogimiento de urgencia de dos años de duración, lo cual demandaría de la Administración una repuesta sopesada y proporcionada a tan especiales circunstancias. Por ello, nuestra obligada perspectiva de Defensor del Menor, mas allá del cumplimiento formal del procedimiento nos obliga a poner el énfasis en el interés superior de esta menor, y por ello no podemos compartir la decisión de rechazar de plano el ofrecimiento de la familia que la tenía acogida y la consecuente decisión de no valorar su idoneidad para el acogimiento preadoptivo y posterior adopción.

En consideración a lo expuesto hasta ahora decidimos emitir una resolución dirigida a la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social de Huelva con las siguientes Recomendaciones:

“Que en atención al supremo interés del menor, en aquellos supuestos de acogimientos de urgencia de niños o niñas de corta edad, cuya duración se prolongue en exceso sobre la duración máxima de 9 meses, y en los que no se considerara viable la reintegración familiar, se tengan en consideración los lazos afectivos que se hubieran fraguado con la familia acogedora de urgencia.

A tales efectos, antes de acudir al registro de familias declaradas idóneas para la concreta modalidad de acogimiento, consideramos prioritario que se valore el posible ofrecimiento y compromiso de dicha familia para consolidar una vinculación más estable con la persona menor que tuvieron acogida”.

La respuesta a dicha resolución fue en sentido favorable, asumiendo el contenido de la misma, precisando que, lógicamente, la declaración de idoneidad pendería del resultado del estudio que a tales efectos habría de realizarse.

De contenido similar a la queja que acabamos de exponer es la queja 11/3700 que tramitamos a instancias de la madre de unos menores, declarados en desamparo y tutelados por la Delegación Provincial de Igualdad y Bienestar Social de Huelva.

La madre se lamentaba que la Junta de Andalucía hubiera rechazado el ofrecimiento efectuado por las madrinas de bautizo de sus hijos para tenerlos en acogimiento simple, y por el contrario hubiera optado por hacerles perder sus vinculaciones familiares y constituir un acogimiento preadoptivo con familia ajena a la biológica.

Junto con la queja de esta persona recibimos las que nos presentaron las propias madrinas de bautizo, repitiendo los argumentos expresados por la madre y añadiendo que a pesar de haber finalizado los trámites para su valoración de idoneidad y de haber presentado alegaciones al informe técnico elaborado por la entidad que realizó el estudio, aún no habían recibido ninguna comunicación con la resolución formal de su petición, bien fuere en sentido negativo o positivo, para en caso de disconformidad poder recurrirla judicialmente.

Estas personas, aún sin vínculo familiar con los menores si tenían una especial relación de afecto con ellos, derivada precisamente de la convivencia en el primer centro residencial al que fueron destinados, ya que trabajaban allí como educadoras y por tanto tuvieron un contacto directo con los niños.

Conforme al ofrecimiento realizado, cada madrina se ocuparía de uno de los hermanos, proporcionándoles los cuidados que estos requiriesen y velaría porque no perdieran los vínculos con su familia biológica. A tales efectos, cada madrina presentó su correspondiente solicitud para que fuese valorada su idoneidad como familia acogedora, contando para ello con la aceptación expresa de la madre de los menores.

Tras admitir la queja a trámite solicitamos de la aludida Delegación Provincial que nos remitiera un informe sobre dicha controversia. En su respuesta se detalla la motivación existente para la resolución de desamparo, los intentos realizados –todos ellos sin éxito- para constituir un acogimiento familiar de los hermanos con su familia extensa, y los argumentos jurídicos que impedirían resolver en sentido positivo el ofrecimiento efectuado por las madrinas de bautizo de los niños.

El ofrecimiento de estas personas, consentido y auspiciado por la madre, se produce en unas circunstancias muy avanzadas del expediente de protección, siendo así que la información sobre la evolución de la madre y su entorno familiar no sería favorable y por ello la Administración estaría barajando la posibilidad de constituir en favor de los menores un acogimiento preadoptivo, negando en consecuencia la posibilidad de que quedasen en acogimiento familiar simple con sus madrinas de bautizo, todo ello con el argumento de que el Decreto 282/2002, de 12 de Noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción, no permite que el acogimiento en familia ajena pueda hacerse sobre un menor en concreto.

La controversia que se somete a nuestra supervisión no guarda relación con los motivos por los cuales la Administración declara la situación de desamparo de los hermanos y asume su tutela. Tal hecho no es discutido, sino la concreta medida de protección aplicada por la Administración para el ejercicio de su tutela sobre los niños.

A este respecto, debemos señalar que la Administración ha obrado en el expediente de protección conforme a las previsiones del artículo 19 la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y la Atención al Menor, procurando que los hermanos permanezcan juntos, que la estancia de los niños en el centro no se prolongase más allá de lo necesario y otorgando preferencia al acogimiento en familia extensa sobre familia ajena. La Administración justifica como las circunstancias que dieron lugar a la declaración de desamparo persisten en la actualidad, sin una evolución que justifique el retorno de los menores con su familia biológica. Por otro lado, también alude a los intentos realizados para constituir un acogimiento de los menores con su familia extensa, quedando desechada finalmente esta posibilidad.

En esta tesitura, la alternativa que se considera más favorable para los menores es su acogimiento con una familia ajena a la biológica, acogimiento que tendría vocación de integración definitiva con esta familia (adopción) ante los informes que sugieren una situación familiar no reversible, o al menos no adecuada para el interés superior de los menores beneficiarios de las medidas de protección.

Ahora bien, antes de dar ese paso que conlleva de forma ineludible la ruptura definitiva de vínculos con su familia de origen, la Administración ha de valorar la pertinencia de la solicitud efectuada tanto por la madre como por sus madrinas de bautizo para que los niños les fuesen confiados en acogimiento familiar simple, supliendo de este modo las carencias que la madre pudiera presentar y consiguiendo además que no perdiesen los vínculos familiares.

Y en este punto la decisión de la Administración es que los lazos de afecto fraguados entre estas personas y los menores beneficiarios de las medidas de protección no revisten las características idóneas para ser siquiera considerados a los efectos de una posible valoración de idoneidad. Se las considera “no familia extensa”, y por tanto no susceptibles de considerar a los efectos de un acogimiento familiar en concreto.

Nuestra valoración es que la primacía del supremo interés de la persona menor sobre cualquier otro interés legítimo obligaría a la Administración a escrutar qué sería lo mejor para los menores en ese concreto momento de sus vidas y ponderar además las consecuencias de esta decisión para su futuro inmediato. Es por ello que partiendo de la preferencia de que los niños permanezcan en su entorno familiar se habría de valorar si dicha permanencia era viable, y en el caso de que no resultara aconsejable, mirando por el interés de los menores, se tendría que considerar el impacto que una posible ruptura de vínculos provocaría en los menores y en la medida de lo posible eludir todos aquellos daños que fueran innecesarios.

En esta tesitura existen multitud de condicionantes a analizar en el expediente, muchas variables a valorar respecto de las medidas de protección que se podrían decidir en favor de los menores, y una de ellas precisamente es la relativa al ofrecimiento efectuado por sus madrinas de bautizo respecto de su acogimiento familiar.

Dicho ofrecimiento no responde a la ortodoxia del Decreto 282/2002,de 12 de Noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción, ya que esa norma pretende evitar los acogimientos o adopciones ad hoc, o lo que es lo mismo, los acogimientos o las adopciones “a la carta", prefiriendo un procedimiento en que se valora el ofrecimiento de las familias para un acogimiento o adopción en abstracto, sin referencias a un menor en concreto.

Pero, tal como ocurre en otras tantas facetas del derecho de familia, la realidad de los acontecimientos supera incluso las previsiones reglamentarias y se da una situación “de hecho” en que se ha de interpretar el interés superior de los menores, conjugándolo con las limitaciones de la legislación civil en la materia y el procedimiento para el acogimiento familiar instaurado en nuestra Comunidad Autónoma.

A este respecto, partiendo del hecho de que excede nuestros cometidos rectificar la decisión de la Administración, nos limitamos a valorar si dicha actuación se enmarca dentro de las previsiones legales y reglamentarias, respetando los principios, libertades y derechos constitucionales. Y en este contexto si atendiésemos exclusivamente a la formalidad del procedimiento habríamos de asentir la validez del argumento esgrimido por la Administración y recalcar que el procedimiento establecido en el Decreto 282/2002, antes citado, impide valorar este ofrecimiento singular para el acogimiento familiar. Ahora bien, el interés superior de los menores ampliaría nuestra perspectiva yendo más allá del respeto escrupuloso de las normas de procedimiento pero al mismo tiempo nos haría considerar otras variables en atención precisamente a su bienestar.

Hasta esos momentos lo que conocíamos era la intención que se avanzaba en el informe emitido por la Delegación Provincial de iniciar los trámites para constituir un acogimiento preadoptivo, con familia ajena, a favor de los niños. Los antecedentes y hechos que llevan a la Administración a considerar esta posible actuación pueden ser discutidos, pero en modo alguno pueden ser considerados improcedentes o carentes de fundamentación. Por todo ello, confiamos en el buen hacer de la Comisión Provincial de Medidas de Protección, al ser el órgano colegiado a quien corresponde acordar las medidas de protección más convenientes para los menores. A tales efectos, el propio procedimiento aporta garantías suficientes para que tras la preceptiva instrucción, con los informes necesarios y respetando los trámites de alegaciones pertinentes, finalmente se adopte aquella medida más beneficiosa en su favor.

Y todo ello teniendo presente que las decisiones en materia de protección de menores suelen tener un reverso negativo, y es la autoridad a quien corresponde decidir la que ha de ponderar beneficios y perjuicios, y decidir con todas las consecuencias aquello que considera más conveniente para los menores que tiene bajo su tutela.

Salvando esta cuestión, otro asunto que nos planteaban las interesadas en su queja iba referido a su legítimo derecho a obtener una respuesta a su petición.

Según el artículo 17 del Decreto 282/2002, antes citado, el procedimiento de declaración de idoneidad para el acogimiento, en sus diversas modalidades, se inicia a instancia de persona residente en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Las personas interesadas en obtener la declaración de idoneidad deberán solicitarla conforme a un modelo instancia, adjuntando cierta documentación y presentarla en la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social que corresponda en función de su domicilio.

En el artículo 19 del mismo Decreto se regula la fase de instrucción de este procedimiento, precisando que una vez realizadas las pruebas y las entrevistas que fuesen necesarias, y una vez examinada la documentación, los equipos técnicos habrán de elaborar los informes relativos a las circunstancias que concurren en las personas solicitantes, la valoración acerca de su idoneidad, y, en su caso, las características y edades de los menores que puedan acoger o adoptar.

Precisa dicho artículo que una vez instruido el procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolución, se les pondrá de manifiesto el expediente a fin de que en el plazo de quince días hábiles puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Una vez recibidas estas alegaciones o transcurrido el plazo habilitado para ello, se elaborará una propuesta de resolución sobre la idoneidad de las personas solicitantes, con expresión, si fuera favorable, de las características y edades de los menores que éstos puedan acoger o adoptar, remitiéndola al órgano competente para resolver.

Para finalizar, el artículo 20 del Decreto 282/2002, determina que la Comisión Provincial de Medidas de Protección habrá de dictar una resolución acerca de la idoneidad de las personas interesadas, que les será notificada, ordenando en su caso la inscripción en el Registro de Solicitantes de Acogimiento y Adopción de Andalucía. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que puedan entender desestimada su solicitud si transcurridos seis meses desde la iniciación del procedimiento no hubieran recibido una notificación expresa de la resolución.

Tal como acabamos de exponer se trata de un procedimiento minuciosamente detallado, en el que hasta el momento se han cumplido la mayor parte de los trámites señalados: Las personas solicitantes se han sometido a diferentes entrevistas, han aportado la documentación que les ha sido requerida, el personal técnico ha emitido un informe-propuesta sobre su valoración de idoneidad, el cual se les ha dado traslado para que formulen sus alegaciones, pero a partir de ahí no se ha producido la resolución expresa de la Administración en sentido positivo o negativo a la idoneidad solicitada.

Debemos recordar en este punto que conforme al artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incumbe a la Administración la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos ya fueren estos iniciados a instancia de parte o de oficio y a notificar dicha resolución a las personas interesadas. Así pues, y refiriéndonos en concreto al cumplimiento de esta obligación legal, emitimos una resolución con la siguiente Recomendación:

“Que se emita una resolución conclusiva del expediente iniciado para la valoración de idoneidad, comunicándola de forma fehaciente a las personas interesadas, con indicación de los recursos posibles contra dicha decisión en vía administrativa o judicial y el plazo para interponerlos”.

En respuesta a nuestra resolución desde la Delegación Provincial nos fue remitido un informe detallando la notificación a cada una de las solicitantes de las resoluciones denegatorias de su idoneidad para dicho acogimiento, las cuales fueron recurridas por las interesadas ante el Juzgado de Primera Instancia (Familia).

Por su parte en la queja 11/2889 el padre y la madre biológicos de unas menores tuteladas por la Junta de Andalucía manifestaban no haber recibido la notificación de la resolución del expediente incoado para constituir un acogimiento familiar permanente sobre sus hijas.

Al intervenir en esta queja hubimos de supervisar la actuación del Ente Público de Protección de Menores en la declaración de desamparo de las dos hermanas, menores de edad, las cuales llevan más de tres años residiendo en un centro de protección de menores, circunstancia que se produjo acto seguido a que la Administración declarara su situación de desamparo y asumiera su tutela conforme a la Ley.

Dicha estancia prolongada en un centro de protección no resultaba en principio congruente con los principios de actuación establecidos en la Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y la Atención al Menor, en cuyo artículo 19 se establece que las Administraciones Públicas andaluzas, en el ámbito de sus respectivas competencias y respetando la primacía del interés superior del menor, procurarán la permanencia del menor en su propio entorno familiar.

También prevé dicho artículo de la Ley que la Administración actúe de forma prioritaria a través de medidas de alternativa familiar y que cuando no sea posible la permanencia de la persona menor de edad en su propia familia o en otra familia alternativa, se proceda a su acogida en un centro de protección, con carácter provisional y por el período más breve posible.

Es por ello que contrastaba este mandato legal de agilidad en la adopción de medidas de protección que favorezcan la alternativa familiar en detrimento del internamiento residencial con el hecho de que las menores siguieran en esos momentos residiendo en el centro a pesar de haber transcurrido más de tres años desde su ingreso. Para justificar esta situación argumentaba en su informe la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social que tras transcurrir algo más de un año desde que las menores fueron ingresadas en el centro se iniciaron los trámites para su acogimiento familiar permanente por una familia ajena a la biológica. Los motivos para esta decisión se expresaban en el acuerdo de inicio del expediente y se resumen en la necesidad de las menores de forjar vínculos afectivos en un entorno familiar, la existencia de hermanas mayores también tuteladas por la Administración y la persistencia de factores de riesgo en la familia de origen así como su previsible irrecuperabilidad.

A pesar de haberse iniciado el expediente para lograr el acogimiento familiar de las menores, la Administración refería no haber tenido éxito con dicha iniciativa, al no encontrar familia idónea para dicha finalidad. Los datos que a este respecto nos fueron aportados en el informe eran muy escuetos, señalando parcamente que hasta esos momentos no se había encontrado familia idónea para su acogimiento, y que es éste el motivo por el que todavía no pudo concluir el expediente de acogimiento familiar, pero sin especificar en qué habían consistido esos inconvenientes y las actuaciones realizadas para solventarlos.

En cualquier caso, hemos de señalar que, efectivamente, tal como señalaban madre y padre, el expediente de acogimiento familiar seguía abierto a pesar de haberse iniciado el procedimiento más de dos años atrás, habiendo presentado un escrito de alegaciones en oposición a dicha medida en cuanto les fue comunicado su inicio. Y reconoce la Administración no haber emitido ninguna resolución conclusiva del expediente, encontrándose por tanto en curso a pesar de la dilación en su resolución.

A este respecto traemos a colación el procedimiento establecido en el Título VI del Decreto 282/2002, de 12 de Noviembre, sobre Acogimiento familiar y Adopción, el cual determina que el expediente para constituir el acogimiento familiar permanente habrá de iniciarse de oficio, mediante resolución de la Comisión Provincial de Medidas de Protección (artículo 40).

Una vez iniciado el procedimiento, el servicio competente de la Delegación Provincial habrá de encargarse de su instrucción, comenzando por elaborar un listado de personas declaradas idóneas para dicha tipología de acogimiento familiar y cuya idoneidad coincida con las características del menor o menores futuros beneficiarios de la medida (artículo 41).

En el supuesto de que no existieran personas idóneas para el acogimiento en dicha provincia, el servicio encargado de la instrucción del expediente solicitaría al resto de Delegaciones Provinciales la remisión de una relación de personas, declaradas idóneas y que encajaran en el perfil buscado. Y concluiría esta primera fase del expediente con una resolución provisional que determinara el tipo de acogimiento a constituir y la persona o familia seleccionada para dicha finalidad (artículo 42).

Dicha resolución habría de ser comunicada a los menores afectados para que prestasen su consentimiento –si tuvieran más de 12 años- o para que opinasen al respecto -en caso de tener edad inferior-.

Cumplimentado este trámite, se procedería a la resolución conclusiva del procedimiento que sería notificada al menor, a las personas seleccionadas y a los padres.

No se indica en el Decreto un plazo para la realización de todas estas actuaciones pero queda claro que el procedimiento no puede quedar abierto por tiempo indefinido, siendo así que además su instrucción ha de ser ágil para responder al interés superior de las personas menores beneficiarias de la medida.

Y decimos que el procedimiento ha de concluir mediante el dictado de la correspondiente resolución puesto que se trata de una obligación que incumbe a la Administración en aplicación de lo establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 28 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que impone a las administraciones la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla a las personas interesadas cualquiera que sea su forma de iniciación.

Prevé dicho artículo 42 que el plazo máximo en el que haya de notificarse dicha resolución sea el fijado en la correspondiente norma reguladora del específico procedimiento –en este caso el Decreto 282/2002 no establece un plazo determinado- y que éste no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

Por tanto, aplicando de forma estricta las normas del procedimiento administrativo común, la Administración habría de ajustarse a dicho plazo de seis meses para resolver el procedimiento iniciado para constituir el acogimiento familiar, pudiendo declararse la suspensión de dicho plazo –y comunicar dicha decisión a las personas interesadas- en aquellos supuestos también previstos en las normas de procedimiento tales como en los que fuera necesario solicitar informes, requerir documentación imprescindible, o la aportación de pruebas, o en un última instancia mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes que determinan la necesidad de suspensión.

Pero aún así, el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, al que venimos aludiendo, señala que de acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

En el presente caso nos encontramos con que el expediente estaba prolongando su tramitación más de dos años y sin que se hubiera notificado a las personas interesadas ningún acuerdo de suspensión por algunos de los motivos citados, vulnerándose por tanto las normas de procedimiento, aunque sólo fuera desde el prisma formal del cumplimiento de los plazos y trámites establecidos.

Desconocemos, puesto que no nos fueron comunicados, los motivos por los que no resultó posible la selección de personas idóneas para el acogimiento familiar permanente de las menores, aunque hemos de suponer que éstos tuvieron trascendencia suficiente como para imposibilitar el avance del procedimiento, ello a pesar de que, tal como antes hemos señalado, el propio Decreto 282/2002 permite reconducir la selección de las personas idóneas para el acogimiento familiar superando el límite provincial y acudiendo al listado que a tales efectos se dispone en las diferentes provincias de Andalucía, siendo así que nos consta la labor de captación de familias dispuestas para el acogimiento familiar que viene realizando la Dirección General de Infancia y Familias y las correspondientes Delegaciones Provinciales de la Consejería.

En cualquier caso, en el momento en que formulamos la resolución era urgente, en interés de las menores, avanzar en una resolución del procedimiento, actuando de forma ágil en la selección de una familiar idónea, y para el supuesto de que valoradas las circunstancias del caso resulta inviable dicha medida de protección, habría que proceder a la declaración de caducidad del procedimiento o de que se había producido una pérdida sobrevenida de su objeto, con indicación de los hechos determinantes de esta situación y las normas aplicables.

A la vista de todo ello emitimos una resolución, dirigida a la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social con la siguiente Recomendación:

“Que se impulse la emisión de una resolución conclusiva del procedimiento iniciado para el acogimiento familiar de las menores, notificando dicha resolución a las personas interesadas.”

En respuesta a nuestra resolución la Delegación Provincial nos informó de la comunicación a los interesados de la resolución emitida declarando la caducidad del procedimiento para el acogimiento familiar, persistiendo en consecuencia la medida hasta esos momentos adoptada de acogimiento residencial de las menores.