"Los delitos sobre la ordenación del territorio y el patrimonio histórico"

La Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz y la Red de Fiscales Medioambientales de Andalucía han mantenido la II Reunión de Trabajo relacionada con los delitos contenidos en el Capítulo II del Título XVI del Libro Segundo del Código Penal que afectan a la ordenación del territorio, el patrimonio histórico y los recursos naturales y el medio ambiente.

La presente Reunión se ha centrado, en primer lugar, en analizar el resultado y la validez, un año después, de las conclusiones adoptadas en la I Reunión de Trabajo celebrada el 26 de Febrero de 2004 y dedicada a los delitos sobre la ordenación del territorio. En segundo lugar, se ha procedido a un estudio exhaustivo del contenido de los preceptos penales que sancionan las conductas atentatorias contra los bienes integrantes del patrimonio histórico, resolviendo las dudas interpretativas que suscitan los tipos penales y planteando iniciativas concretas para dar efectividad real a la protección penal y administrativa de los bienes patrimoniales.

Las conclusiones extraídas de esta reunión son las siguientes:



I.- En relación con los delitos sobre la ordenación del territorio.

1. Reiteramos la necesidad de que, por la Administración Autonómica, se realice una campaña informativa en los medios de comunicación sobre el daño social que producen las construcciones y edificaciones ilegales realizadas en el suelo no urbanizable y las consecuencias penales que, al margen de las meramente administrativas, pueden tener tales actuaciones para los infractores.

2. Consideramos imprescindible que se establezca un convenio de colaboración específico entre la Administración Autonómica y, en su caso, las Diputaciones Provinciales, con los pequeños municipios que están soportando una mayor presión urbanística a través de parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable, con objeto de generar un mecanismo que permita responder eficazmente a las agresiones que se producen en su territorio.

3. Estimamos necesario abordar una reforma del Código Penal que dote de mayor precisión a determinados términos utilizados en la tipificación de los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo.

4. Se hace un llamamiento, que al mismo tiempo es un Recordatorio Legal, a las empresas suministradoras de electricidad, telecomunicaciones por cable, gas y abastecimiento de agua potable para que, con carácter previo a la prestación del servicio, aún en el supuesto de que éste sea provisional, exijan a los demandantes del mismo la acreditación de la correspondiente licencia de obras y, en todo caso, para la contratación definitiva de los servicios, la preceptiva licencia de ocupación o de primera utilización.

También recordamos que, a tenor del art. 193.3, en relación con el 207.2, ambos de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), el incumplimiento de esa obligación se considera una infracción urbanística, siendo responsables las empresas suministradoras. En este sentido se propone que la infracción sea tipificada como grave.

También se recuerda a las empresas suministradoras que la ejecución de obras de construcción o edificación en suelo no urbanizable sin la preceptiva licencia, puede ser constitutiva de delito, por lo que deben abstenerse de cualquier acción que implique una colaboración con las actuaciones presuntamente delictivas que se realicen.

5. La Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz y la Red de Fiscales Medioambientales de Andalucía consideran imprescindible para luchar contra este tipo de delitos que los Jueces y Tribunales adopten medidas cautelares en todos los supuestos de intervención por presuntas actuaciones delictivas en los delitos contra la ordenación del territorio. El Ministerio Fiscal instará la adopción de estas medidas en los casos necesarios..

Recordamos igualmente a la Administración la necesidad de adoptar y vigilar las medidas cautelares que el Procedimiento Administrativo les exige.

6. La Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz y la Red de Fiscales Medioambientales de Andalucía, consideran que resulta imprescindible la colaboración de los Notarios y Registradores de la Propiedad para impedir, de acuerdo con lo establecido en el art. 66.3 LOUA, que se inscriban declaraciones de obras nuevas en parcelaciones que no cuenten con las preceptivas licencias, de manera singular en aquellos supuestos que, según el art. 66.1.b), párrafo 2, LOUA, se presumen reveladores de una posible parcelación urbanística ilegal. Con esta finalidad, se demanda una mayor colaboración de los miembros de estos Colegios con los responsables municipales en materia de disciplina urbanística.

7. La Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz y la Fiscalía consideran necesario la reforma procesal que permita la segunda instancia penal en apelación, ante la Sala del TSJA para la unificación de criterios, evitando de esta forma la situación actual que por razones técnicas impide que el pronunciamiento del Tribunal Supremo en esta materia.

8. Creemos necesario la reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en lo referente a la duración de las Diligencias de Investigación, por ser insuficientes en esta materia el plazo de seis meses.

9.- El Defensor llevará a cabo actuaciones dirigidas a conocer la actividad de los Ayuntamientos en la ejecución de las sentencias condenatorias que no contengan pronunciamientos sobre la demolición. El Ministerio Fiscal comprobará la comunicación de la notificación de las Resoluciones a la Administración competente a los efectos de la restauración de la legalidad urbanística.

10.- El Defensor del Pueblo Andaluz insta a la Agencia Tributaria y demás Administraciones con competencias en esta materia a que se investiguen las consecuencias tributarias de las actividades relacionadas con las parcelaciones ilegales.



II.- En relación con los delitos sobre el patrimonio histórico.

Una de las mayores riquezas que atesora nuestra tierra proviene de la enorme variedad y diversidad de bienes históricos, artísticos y culturales que se concentran en la misma. Y, posiblemente por la dificultad que conlleva la conservación de un patrimonio cultural tan ingente como el andaluz y por la escasez de medios destinados a su preservación, el mismo se encuentra sometido a un índice de riesgos muy superior al que pueda existir en cualquier otra zona de nuestro País o incluso de Europa.

Podríamos decir, sin temor a equivocarnos, que una parte importante del patrimonio histórico andaluz se encuentra actualmente en serio peligro por la concurrencia de un importante número de conductas atentatorias contra su integridad y las carencias existentes en cuanto a su conservación y protección por parte de quienes ostentan la titularidad de dichos bienes o son depositarios de un deber de tutela sobre los mismos.

No obstante, la creciente conciencia social acerca de los riesgos que existen para la pervivencia e indemnidad de nuestros bienes patrimoniales y la constatación de que los mismos no estaban siendo suficientemente afrontados por las Administraciones Públicas mediante el ejercicio de las potestades tuteladoras y sancionadoras que tienen encomendadas legalmente, llevaron a nuestro legislador a incluir en el Código Penal elaborado en 1995 un Capítulo especifico destinado a proteger el patrimonio histórico y sancionar penalmente las conductas que atentan de forma más grave contra su integridad.

Pues bien, desde que entrara en vigor el Código Penal de 1995 han transcurrido ya varios años. Tiempo más que suficiente para analizar con cierta profundidad en que medida la garantía penal que el mismo supone ha incidido en el nivel de protección efectiva de nuestro patrimonio histórico y plazo sobrado para debatir acerca de los problemas interpretativos y de aplicación que suscitan los tipos penales recogidos en el citado Código.

Con este motivo se ha celebrado la presente Reunión de Trabajo entre la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz y la Red de Fiscales Medioambientales de Andalucía. Una Reunión cuyo objetivo fundamental no es otro que coordinar la intervención de dos instituciones caracterizadas por su papel como tuteladoras y garantes de los derechos de la ciudadanía, en orden a propiciar una más eficaz labor de protección sobre un patrimonio que es de todos y que debemos dejar en herencia las generaciones venideras.

A este respecto, y como conclusiones de la Reunión manifestamos lo siguiente:

1. Los bienes que conforman el patrimonio histórico, cultural y artístico de Andalucía son parte integrante del patrimonio social y personal de todos los andaluces y elemento indispensable para la concreción del derecho constitucional de todos los ciudadanos de acceder a la cultura. Esto implica que todos los andaluces son titulares de derechos y deberes en relación con estos bienes patrimoniales, especialmente del derecho a disfrutarlos y del deber de conservarlos.

Sin embargo, la práctica ausencia de denuncias por conductas atentatorias contra bienes patrimoniales, que contrasta con el elevado número de agresiones que sufren estos bienes, pone de manifiesto que existe una escasa conciencia entre el común de la ciudadanía acerca de la titularidad que ostenta sobre los bienes patrimoniales amenazados y un generalizado convencimiento de que es a la Administración a quien únicamente compete la labor de tutelar y salvaguardar la integridad de nuestro acervo cultural.

Por ello, resulta imprescindible acometer una labor de concienciación de la ciudadanía cuyos principales objetivos serían lograr que cada andaluz conozca los bienes que constituyen nuestro patrimonio cultural, los valore como parte integrante de su propio patrimonio y asuma que ostenta sobre ellos, tanto el derecho a su disfrute, como una responsabilidad inalienable de conservarlos y protegerlos.

2. Corresponde a los poderes públicos con competencias en materia de cultura hacer ver a la ciudadanía, mediante las oportunas campañas informativas, que las conductas atentatorias contra los bienes patrimoniales, por escasa que parezca su entidad, no sólo contribuyen al deterioro y destrucción de nuestra mayor riqueza, sino que además infringen la legislación vigente y son merecedoras de una sanción en vía administrativa o penal.

Asimismo, debería explicarse claramente a la ciudadanía que la denuncia de toda conducta atentatoria contra los bienes que integran el patrimonio cultural andaluz, además de ser un deber inexcusable de todo ciudadano, es un derecho que no exige para su ejercicio de ningún requisito especial de legitimación.

3. Las Administraciones Públicas, y muy particularmente aquellas que ostentan competencias en materia de cultura, deben asumir como tarea prioritaria la conservación y protección de los bienes culturales, y no sólo de los bienes de los que son titulares, sino también de aquellos sobre los que se proyecta su deber de tutela.

En especial, y por lo que se refiere a las Administraciones Locales es importante que las mismas asuman que sus deberes de conservación y tutela no se limitan exclusivamente a los bienes patrimoniales de su titularidad, ni deben centrarse especialmente en aquellos que presentan mayores posibilidades de puesta en valor y rentabilización económica, sino que estas responsabilidades se extienden también a la totalidad de bienes sujetos a su tutela como integrantes del patrimonio histórico local.

Es importante recordar, en particular a los responsables públicos, que cuando se conoce la existencia de conductas atentatoria contra bienes patrimoniales, constitutivas de alguno de los delitos o faltas tipificados en el Código Penal, la denuncia de tales hechos resulta obligada por el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

4. La regulación de los delitos sobre el patrimonio histórico recogida en el Capítulo II del Título XVI del Libro Segundo del Código Penal, en sus artículos 321 a 324, aunque sea manifiestamente mejorable, configura un marco legal lo suficientemente amplio como para poder encuadrar en el mismo la persecución y condena de cualquier conducta contra la integridad del patrimonio histórico, por lo que no existe razón jurídica alguna que justifique la impunidad con que se siguen produciendo algunas actuaciones atentatorias contra nuestro patrimonio histórico.

En este sentido, un ejercicio responsable de la obligación de denuncia por parte de los ciudadanos y los poderes públicos que tengan conocimiento de cualquier hecho delictivo de esta naturaleza, unido al compromiso que los Fiscales asumen de adoptar con total rigor y diligencia las medidas que el ordenamiento jurídico les confiere, harían posible una mejora sustancial en la conservación y preservación de nuestro patrimonio cultural.

5. La utilización de la vía penal para sancionar conductas atentatorias contra el patrimonio histórico en ningún caso puede servir de excusa para la inactividad administrativa en el ejercicio de su deber de tutela sobre los bienes culturales sometidos a algún tipo de riesgo que amenace su integridad, debiendo adoptar la Administración cuantas medidas sean precisas para asegurar la integridad de dichos bienes hasta tanto se sustancie el proceso penal y ejercitando su potestad sancionadora cuando la sentencia penal resulte absolutoria y concurran los elementos precisos para tipificar la conducta como infracción administrativa.

A este respecto, los Fiscales asumen el compromiso de remitir con la mayor celeridad a las autoridades administrativas los testimonios necesarios para que puedan ejercer su potestad sancionadora cuando proceda. Asimismo, instarán en sede judicial la adopción de aquellas medidas cautelares que resulten necesarias para la preservación del bien patrimonial amenazado durante la tramitación de las diligencias judiciales.

6. El expolio de yacimientos arqueológicos constituye una de las actividades delictivas que más se producen en nuestra tierra y que en mayor medida está contribuyendo al deterioro y la destrucción de nuestro patrimonio histórico.

A este respecto, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz y la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía quieren hacer un llamamiento muy serio a la ciudadanía para que sean conscientes de que el uso de aparatos detectores de metales para la búsqueda y detección de restos arqueológicos sin la preceptiva autorización de la Administración de cultura, además de ser un ilícito perseguible administrativamente.

Instamos a la Administración competente a la creación de las normas que regulen la adquisición, tenencia y uso de aquellos aparatos.

7. El Defensor del Pueblo Andaluz y la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estiman conveniente que una futura reforma del Código Penal incluya una reordenación de los delitos sobre el patrimonio histórico, sistematizando en un mismo Capítulo todos los delitos que afecten a dicho patrimonio y que actualmente se encuentran dispersos por otros Capítulos del Código, incluyendo como agravante genérica para cualquier delito o falta el que la conducta tipificada afecte a bienes del Patrimonio Histórico y Artístico y tipificando como delito específico el expolio de yacimientos arqueológicos.

Asimismo, estiman conveniente que se armonicen los conceptos básicos y los términos utilizados en el Capítulo II del Título XVI del Código Penal con la legislación administrativa de protección del patrimonio histórico, para incrementar la seguridad jurídica y perseguir con mayor eficacia y garantía las conductas atentatorias contra dichos bienes.

8. Se establecerá un cauce permanente de colaboración de la Fiscalía con la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz para la tutela de los derechos relacionados con el patrimonio histórico.

9. La Fiscalía y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la Comunidad Autónoma y los Entes Locales deberán ser dotados con los medios personales y materiales suficientes para el correcto y eficaz ejercicio de sus funciones en esta materia.

10. Instamos a la necesaria especialización de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, de la Comunidad Autónoma y de las Policías Locales con la creación de unidades específicas en esta materia, evitando la duplicidad de actuaciones.

11. El Defensor del Pueblo Andaluz y la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se comprometen a celebrar el próximo año una nueva Reunión de Trabajo en la que se realizará una evaluación de las conclusiones extraídas en relación con los delitos sobre el patrimonio histórico y se abordará el análisis de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente.

En Sevilla a 3 de Marzo de 2005