La crisis demuestra que el procedimiento para calcular el precio público de servicios de Educación infantil es injusto

Comprobando que la crisis económica no es coyuntural sino que ha pasado a formar parte de nuestras vidas, hemos seguido insistiendo en nuestra propuesta. El azote de la mencionada crisis ha demostrado que el procedimiento para el cálculo de las cuotas de los servicios del primer ciclo de Educación infantil se ha vuelto más ineficaz e injusto por el cambio de la realidad de muchas familias cada vez más necesitadas de ayudas públicas.

 

Por ello, el pasado mes de noviembre de 2012, reiteramos mediante la correspondiente Recomendación nuestra propuesta de modificar el Decreto 142/2009, de 12 de mayo, así como la Orden de desarrollo, de modo que las familias que vean sustancialmente alteradas sus economías puedan acreditar dicho extremo, y dicha circunstancia sea valorada en la determinación de los precios públicos a abonar y de las bonificaciones.

 

Lamentablemente, la respuesta ha sido más decepcionante que la proporcionada en ocasiones anteriores. En efecto, a lo largo de estos años siempre se ha puesto de relieve por la Administración la voluntad de acometer la reforma demanda, aunque nunca se ha llegado a poner en práctica. Sin embargo, en esta última ocasión la Consejería de Educación no acepta esta Resolución argumentando la imposibilidad técnica de su puesta en práctica aludiendo que ello conllevaría retrasar el proceso de admisión en los centros de referencia.

 

En otro orden de cosas, esta Defensoría, además, ha tenido la oportunidad de intervenir en un asunto relacionado con el anterior: el modo en que las familias deben acreditar su renta anual familiar para determinar las bonificaciones a las que pudieran acceder. En concreto, hemos valorado la interpretación que sobre el asunto realiza la Administración educativa del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de Educación infantil, en relación con la Disposición Adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 abril, de Apoyo a las familias andaluzas.

 

Así las distintas Delegaciones Territoriales vienen entendiendo que la información referente a los ingresos que se toma como base para el cálculo de las bonificaciones será la suministrada directamente a la Consejería de Educación por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, correspondiente al último ejercicio fiscal respecto del que se haya presentado la correspondiente declaración. Así, interpretan, que cuando la Administración tributaria informa que se trata de una persona obligada a declarar pero que no se ha presentado la declaración del IRPF, no se tiene derecho a bonificación, sin que por parte de la Administración ni por la dirección de los centros se haga ningún requerimiento a los solicitantes para aportar un certificado de haberes, declaración jurada o cualquier otra documentación que acredite la realidad de la percepción. 

 

No obstante, esta Institución interpreta que el mencionado Decreto 149/2009 (artículo 45, apartado 5), y el Decreto 137/2002 (Disposición Adicional primera, apartado 2) no ofrecen lugar a dudas sobre la posibilidad que tienen las personas solicitantes de plaza en centros de Educación infantil y de las correspondientes bonificaciones, de presentar cualquier documento admitido en derecho acreditativo de los ingresos de la unidad familiar, incluida la declaración del Impuesto sobre la renta de las personas físicas aún cuando ésta hubiese sido presentada fuera de plazo.

 

Nuestro criterio, con la correspondiente fundamentación jurídica, ha sido trasladado a la Dirección General de Planificación y Centros con ocasión de la tramitación de la queja 12/2871 y de la queja 12/4969, si bien dicho centro directivo, como podremos ver a continuación, argumenta que al asunto que las motivaba no les puede resultar de aplicación estos planteamientos.

 

En el primero de los expedientes mencionados, la persona interesada exponía que, con ocasión de haber concurrido al proceso ordinario de admisión en las escuelas y centros de Educación infantil de convenido para el curso 2012-13, con fecha 14 de mayo de 2012, fue requerido por la escuela infantil en la que había presentado su solicitud, para que aportara la declaración de la renta de su esposa. Cumplimentado dicho trámite dos días más tarde, posteriormente fue informado que no le correspondía bonificación alguna del precio de la plaza de su hijo por no haberla aportado –la declaración de IRPF- con anterioridad al 30 de abril, último día de plazo para la presentación de solicitudes.

 

Consideraba el interesado que no podía sufrir las consecuencias del error cometido por parte de la escuela infantil, refiriéndose con ello a que se le tenía que haber requerido con tiempo suficiente para haber podido cumplimentar el trámite antes del plazo señalado.

 

Así mismo, la persona interesada en la queja 12/4969, nos trasladaba encontrarse en esa misma situación, si bien lo que él había solicitado era la reserva de la plaza que su hijo ya ocupaba desde el año anterior. En su caso, fue el día 26 de mayo cuando se le requirió para que aportara la declaración de renta de 2010, la que fue debidamente aportada, siendo informado, ya en el mes de septiembre, que al no corresponderle bonificación alguna, tendrían que abonar 227€ del precio íntegro de la plaza si quería que su hijo siguiera escolarizado. Según el interesado, en el año anterior, siendo idéntica su situación, se le había aplicado la bonificación correspondiente.

 

Admitidas ambas quejas a trámite, desde las Delegaciones Territoriales de Educación, Cultura y Deporte de Sevilla y Málaga, respectivamente, nos contestaron con sendos informes, en los cuales se hacían constar, prácticamente, los mismos argumentos justificativos de las denegaciones de las bonificaciones.

 

Por ser más amplia la respuesta, analizamos el contenido del informe emitido por la Delegación Territorial de Sevilla, si bien todo ello es igualmente aplicable al supuesto planteado a la Delegación Territorial de Málaga.

 

De este modo, aunque no se hacía constar expresamente en el informe administrativo pero es lo que se deducía de su contenido, el error del interesado en cuanto a considerar que él no podía sufrir las consecuencias del retraso con el que el centro docente le había requerido para que aportara la declaración de renta correspondiente, radicaba en que, también erróneamente, estaba convencido de que era obligación del centro docente haberle requerido con la antelación suficiente como para poder cumplimentar el trámite antes del 30 de abril.

 

Teniendo en cuenta, pues, lo manifestado por el interesado y el informe administrativo, lo que se ponía de manifiesto era la necesidad de analizar las dos cuestiones que inciden directamente en los supuestos que se nos habían planteado: por un lado, qué documentos pueden acreditar la renta anual de la unidad familiar a efectos del cálculo de la bonificaciones que pudieran corresponder y, por otro, el momento en el que tienen que ser aportados por los solicitantes para que puedan ser tenidos en cuenta a efectos de dicho cálculo.

 

Pasemos, pues, al análisis de estos dos aspectos: 

 

1.- En relación con los documentos acreditativos de la renta anual familiar.

 

En el informe administrativo, al respecto de la información con la que ha de contar la escuela o centro de Educación infantil para calcular la renta de la unidad familiar del solicitante, tan solo se hacía referencia al contenido del artículo 45.2 del Decreto 149/2008, de 12 de mayo, puesto éste en relación con sólo parte del contenido de la Disposición adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 de abril, de apoyo a las familias andaluzas. Así, según la Delegación Territorial, la información sobre los ingresos o la renta de la unidad familiar a computar para dicho cálculo -tanto a efectos de su valoración como criterio de admisión, como para el cálculo de las bonificaciones que pudieran corresponder-, será en exclusiva la suministrada directamente a la Consejería de Educación por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria u organismo correspondientes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y Comunidad Foral de Navarra, refiriéndose dicha información a la que corresponde al último ejercicio fiscal vencido respecto del que se haya presentado la correspondiente solicitud.

 

Sin embargo, según podíamos comprobar, la Delegación Territorial informante olvidaba mencionar el contenido del apartado 5 del mismo artículo 45 en cuanto éste, expresamente, admite la posibilidad de que en caso de que la Agencia Estatal de Administración Tributaria o, en su caso, los órganos competentes de la Comunidad Autónoma del País vasco o de la Comunidad Foral de Navarra no dispongan de la información de carácter tributario que se precise para la acreditación de la renta anual, «el solicitante deberá aportar, previo requerimiento de la dirección o del titular del centro educativo, certificación de haberes, declaración jurada o cualquier otro documento de cada unos de los sujetos que integran la unidad familiar, correspondiente al ejercicio fiscal a que se refiere el apartado 2, que permita aplicar el baremo que se establece en los apartados siguientes». 

 

También se omitía en el informe parte del contenido de la Disposición adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 de abril, en cuanto que en el apartado 2 se establece que los solicitantes deberán acreditar los rendimientos obtenidos a través de la autoliquidación por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (los que estén obligados a ello), el certificado de retenciones expedido por el pagador (cuando no exista la obligación de declarar) y, «en defecto de los anteriores, cualquier otro medio que acredite la realidad de la percepción».

 

Por lo tanto, de lo anteriormente señalado se desprendía, en nuestro criterio, una clara conclusión, y es la de que sí existe obligación por parte de la Administración educativa (en estos casos a través de las escuelas o centros de Educación infantil de convenio), de requerir a los solicitantes para que, en caso de no obtener información sobre los datos fiscales necesarios de la Administración tributaria, puedan aportar cualquier otra documentación que acredite los ingresos obtenidos en el ejercicio correspondiente, todo ello conforme a lo previsto en las normas traídas a colación.

 

Por ello, habíamos de concluir que, en el caso concreto que nos ocupaba, la dirección de la escuela infantil, ante la ausencia de información tributaria de la esposa del interesado, cumplió con su obligación -prevista en el artículo 45, apartado 5- de requerir al interesado para que aportara documentación acreditativa de los ingresos de aquella. De igual modo, el hecho de insistir en que se aportara la declaración de renta aun cuando se le podía haber solicitado cualquier otra documentación, nos inducía a pensar que lo que se pretendía por parte de la escuela infantil, y en nuestra opinión con muy buen criterio, era inducir a la esposa del interesado a que presentara la declaración de renta requerida para que pudiera acreditar ante la Administración educativa los ingresos obtenidos durante 2010, independientemente de la fecha en la que la hubiera presentado ante la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

 

En consecuencia, no podíamos en modo alguno compartir lo manifestado por parte de la Delegación Territorial en su informe en cuanto a que la intención u objeto del requerimiento fue, simplemente, la de confirmar que la declaración de renta se había presentado después del 30 de abril, puesto que, en aplicación de sus criterios, habría supuesto exigir al interesado la realización de un acto a sabiendas de que no iba a producir ningún efecto jurídico, lo que resulta del todo criticable.

 

2.- En relación con la fecha o momento de presentación de la documentación acreditativa de la renta de la unidad familiar. 

 

Según nos indicaba el informe analizado, ninguna eficacia pueden tener, a efectos del cálculo de las bonificaciones que pudieran corresponder y para su valoración como criterio de admisión, las declaraciones de rentas presentadas ante la Administración tributaria con posterioridad al último día de plazo para la presentación de solicitudes dentro del procedimiento ordinario de admisión del primer ciclo de Educación infantil, es decir, con posterioridad al día 30 de abril de cada año (artículo 10.1 de la Orden de 8 de marzo de 2011).

 

Dicha ineficacia, argumentaba la Administración, deriva de la previsión contenida en el artículo 46.8 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, en su redacción dada por la Disposición final primera del Decreto 40/2011, de 22 de febrero, en cuanto determina que «la documentación que se aporte para la acreditación de los criterios de admisión deberá mantener su validez y eficacia a la finalización del plazo de presentación de las solicitudes y responder a las circunstancias reales del niño o niña en dicha fecha».

 

Sin embargo, una vez más no se estaba teniendo en cuenta lo que hemos argumentado con anterioridad (artículo 45.5 del Decreto 149/2008, de 12 de mayo), así como tampoco el contenido del artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto establece que «si la solicitud de iniciación (del procedimiento correspondiente) no reúne los requisitos.... exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos».

 

Por lo tanto, si en el cumplimiento de sus obligaciones legales, la Administración requirió expresamente al interesado –como ocurrió en los casos que analizábamos- para que aportaran la declaración de renta correspondiente a efecto de que justificaran las circunstancias económicas familiares que podían ser valoradas tanto para los criterios de admisión, como para el cálculo de bonificaciones, dicha declaración ha de ser tenida en cuenta con independencia de la fecha en la que se hubieran presentado ante el organismo tributario competente. Igualmente deberá ocurrir, como no podría ser de otro modo, en el caso de que requerida la persona solicitante de manera genérica en cuanto a que aporte cualquier documento justificativo de los ingresos de la unidad familiar, o de “motu propio”, se aportara la declaración de renta del ejercicio correspondiente.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, asimismo, habíamos de señalar que entendíamos que al documento acreditativo de la declaración de renta efectuada por parte de la esposa del interesado (Modelo D-100), no podía serle de aplicación el artículo 46.8 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, en su redacción dada por la Disposición final primera del Decreto 40/2011, de 22 de febrero, en el que se determina que «la documentación que se aporte para la acreditación de los criterios de admisión deberá mantener su validez y eficacia a la finalización del plazo de presentación de las solicitudes y responder a las circunstancias reales del niño o niña en dicha fecha». Justifica dicha no aplicación sobre la no vigencia o validez del documento más allá del día 30 de abril de cada año, el hecho de que, en nuestro criterio, si bien existen documentos que reflejan una realidad susceptibles de cambios (lugar de residencia, domicilio habitual o laboral, alta en la seguridad social, vida laboral, etc.), en el caso del formulario de la declaración de renta “certifica” unos ingresos obtenidos durante un periodo concreto y pasado que ya no pueden ser susceptible de variación, con independencia de la fecha en la que el obligado tributario hubiera presentado su correspondiente declaración.

 

Así mismo, no resultaría admisible el que, permitiéndose por parte de la Administración tributaria la presentación de la declaración de renta de manera extemporánea (en concreto, presentación de la declaración de renta de 2010, que tenía que haberse realizado en junio de 2011 y se hizo en mayo de 2012), por parte de la Administración educativa se limiten los efectos que pudieran derivarse de la misma “penalizando” dicha extemporaneidad, lo que, en cualquier caso, corresponderá, si es que fuera lo procedente, en el orden tributario.

 

Por su parte, de limitarse de esta manera la eficacia de las declaraciones de renta presentadas con posterioridad al último día de plazo de presentación de solicitudes en el año en el que se concurre al procedimiento ordinario de admisión, se podría estar vulnerando el principio de igualdad en cuanto que a la solicitudes de admisión se les estaría dando un distinto tratamiento en función de la fecha concreta en las que hubieran sido presentadas, aunque todas ellas lo hubieran sido dentro del periodo comprendido entre el 1 y el 30 de abril correspondiente.

 

Para ejemplificar lo que decimos, nada más que hemos de pensar en las solicitudes de admisión presentadas en el último día del mes de abril correspondiente. Sin tener en cuenta que la información que se solicita a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria no es de respuesta automática, sino que tarde unos días en ser suministrada a la Administración educativa, todos aquellos solicitantes o miembros de la unidad familiar de los que, inevitablemente ya en el mes de mayo, no se facilitaran datos tributarios, se verían perjudicados con respecto a aquellos otros cuyas solicitudes fueron presentadas con la antelación suficiente como para que, ante la falta de dicha información, hubieran podido presentar su declaración de renta, aunque extemporáneamente desde el punto de vista fiscal, sí dentro del mes de abril.

 

Por su parte, pensemos también en las solicitudes presentadas dentro del procedimiento extraordinario de admisión establecido en el artículo 15 de la Orden de 8 de marzo de 2011, por la que se regula el procedimiento de admisión para el primer ciclo de la Educación infantil.

 

A mayor abundamiento, éstas, que precisamente son las que pueden presentarse entre el 1 y el 31 de mayo (periodo comprendido entre el último día de plazo del procedimiento ordinario y el primero en el que se han de formalizar las matriculas), pueden ir acompañadas de las correspondientes declaraciones de rentas del ejercicio fiscal que correspondiera, si bien han podido ser presentadas ante la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en ese mismo mes de mayo. Como no podría ser de otra manera, dichas declaraciones extemporáneamente presentadas desde el punto de vista fiscal, tendrán que ser tenidas en cuenta a efectos de calcular las posibles bonificaciones. Por lo tanto, también en este caso nos encontraríamos con que a estas solicitudes “extraordinarias”, se les estaría dando un trato más favorable que a aquellas que se presentaron durante el periodo ordinario, si bien cumplimentaron su solicitud con declaraciones de renta también presentadas durante ese mismo mes de mayo.

 

En definitiva, que lo que pretendemos poner de manifiesto con los supuestos que estamos ejemplificando es nuestra consideración de que la obligación de la Administración educativa es la de comprobar los ingresos de la unidad familiar computables a efectos de aplicar las correspondientes bonificaciones, y la de permitir que los interesados puedan acreditarlos con todos los medios admitidos en derecho, independientemente de la fecha en la que, en su caso, se hubieran presentado las correspondientes declaraciones de renta ante la Administración tributaria.

 

Por lo tanto, en cuanto a las declaraciones de rentas, siempre que las mismas sean presentadas, o bien en el plazo que se haya dado al interesado para subsanar su solicitud (como en los casos concretos que analizamos), o bien en los trámites de audiencia y alegaciones establecidos en el artículo 12.5 de la Orden de 8 de marzo de 2011, antes citada, y en el artículo 84.1 de la Ley procedimental administrativa también citada, habrán de ser tenidas en cuenta como documento acreditativo de los ingresos familiares, independientemente de la fecha en la que se haya producido la extemporaneidad de su presentación ante el orden tributario.

 

Por último, y así se lo indicábamos expresamente al organismo competente, considerábamos de especial importancia y trascendencia el que los supuestos y preceptos aplicables que habíamos analizado sean interpretados bajo los principios de equidad e igualdad y, sobre todo, teniendo en cuenta el interés superior del menor. Es a éste, en definitiva, a quién se destinan o no los recursos susceptibles de permitirles recibir una atención socioeducativa que les facilite un desarrollo adecuado e integral como persona, además de constituir, en muchísimos casos, la única posibilidad para sus progenitores de compatibilizar sus vidas laborales y familiares, lo que, de igual manera, permitirá su integración social y económica.

 

Así pues, teniendo en cuenta los hechos expuestos, los informes emitidos y las consideraciones realizadas, y de conformidad con lo previsto en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución formuló a la Dirección General de Planificación y Centros de la Consejería de Educación las siguientes Recomendaciones, que literalmente transcribimos:

 

“1.- Que, conforme a los criterios interpretativos señalados en el cuerpo de este escrito, se dicten las instrucciones oportunas a las Delegaciones Territoriales competentes para que en el marco de los procedimientos de admisión en las escuelas y centros de Educación infantil -a efectos de valoración como criterio de admisión y del cálculo de las bonificaciones-, se admitan como documentos acreditativos de los ingresos de la unidad familiar del ejercicio fiscal correspondiente, las declaraciones de rentas presentadas fuera de plazo reglamentario o cualquier otro documento que acredite la realidad de la percepción, siempre y cuando esta documentación se aporte en los trámites de subsanación de las solicitudes, o de audiencia y alegaciones. 

 

2.- Que en aplicación de dicho criterio, se estudie la viabilidad de revisar de oficio los expedientes de los interesados, D. ... y D....., para que, teniendo en cuentas las declaraciones de rentas aportadas en su momento, y en función de su resultado, se apliquen las bonificaciones que pudieran corresponderles”.

 

En respuesta a dichas Recomendaciones, desde el centro directivo se nos envió un informe en el que, además de otros extremos que consideramos no necesarios traer a colación, nos indicaban, resumidamente, que por los motivos que se exponían, no procedía la revisión de los expedientes de los interesados, por lo que, en definitiva, a ninguno de ellos les correspondían bonificaciones algunas.

 

Sin embargo, no se aludía ni se respondía de ningún modo a la primera de las Recomendaciones formuladas, en cuanto que nada se decía acerca de la aceptación o no de la misma con relación a que se dictaran las instrucciones necesarias a las Delegaciones Territoriales competentes en el sentido de nuestra Recomendación.

 

No obstante, para clarificar la situación, acordamos darle traslado a la Consejería de Educación en su calidad de máxima autoridad del organismo afectado a fin de solicitarle un pronunciamiento expreso sobre las circunstancias expuestas en nuestro escrito y, concretamente, si se aceptaba o no la Resolución formulada en el expediente del que estábamos tratando, de modo que en la próxima modificación se tuviera en cuenta lo solicitado por esta Institución.

 

En su respuesta, muy pocos días antes de que redactáramos el presente Informe Anual, recibimos el informe de la Consejería por el que, como se podrá comprobar, se viene a rechazar nuestra Recomendación.

 

De este modo, el informe remitido se expresa en el sentido de que el procedimiento de admisión del alumnado en la escuelas infantiles de la Junta de Andalucía y en los centros de convenio, está configurado como un procedimiento de concurrencia competitiva, donde se establece una prelación de las solicitudes presentadas de acuerdo con los criterios de valoración establecidos en la norma, encontrándose entre estos criterios el de la renta de la unidad familiar.

 

Por su parte, en cuanto a que el artículo 45.5 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, para la acreditación de la renta, establece la posibilidad de que el solicitante pueda aportar, previo requerimiento de la dirección o del titular del centro educativo, certificación de haberes, declaración jurada o cualquier otro documento de cada unos de los sujetos que integran la unidad familiar, ha de ser considerado de carácter subsidiario por lo que tan sólo sería aplicable en aquellos supuestos en los que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria no disponga de la información tributaria por otros motivos que no sean que el solicitante no ha presentado la declaración si es que estaba obligado a ello, y solo en esos supuestos permite la norma presentar otra documentación, no siendo por lo tanto aplicable en los supuestos planteados en nuestra Recomendación.

 

Así mismo, en virtud de lo establecido en el artículo 46.8 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, que establece que «La documentación que se aporte para la acreditación de los criterios de admisión deberá mantener su validez y eficacia a la finalización del plazo de presentación de solicitudes y responder a las circunstancias reales del niño o niña en dicha fecha», la Administración educativa entiende, que a pesar que por parte de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria pueden existir procedimientos en los que la presentación de la declaración de la renta se realiza de manera extemporánea, no por ello la Administración educativa debe modificar su criterio objetivo de no dar validez a las declaraciones presentadas fuera del plazo establecido en nuestra normativa específica, ya que al aceptar estas declaraciones extemporáneas de solicitantes que no cumplen con las exigencias del artículo 45.4 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo (en tanto en cuanto se trataría de solicitantes cuya declaración responsable de estar al corriente de sus obligaciones tributarias no concuerda con la información facilitada por parte de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria), podría perjudicar los derechos de otros solicitantes que concurren al procedimiento.

 

Por último, señala el informe, la Consejería de Educación, Cultura y Deporte está en la obligación de aplicar la normativa en vigor, la cual se basa en la valoración objetiva de los criterios establecidos para la admisión del alumnado, que tras su estudio y valoración detallada no se considera oportuno incorporar ninguna modificación o el dictado de unas nuevas instrucciones para su interpretación ya que contravendría lo previsto en la norma que regula este procedimiento de admisión.

 

Como decíamos, dada la recién recepción del informe anterior y su contenido, consideramos necesario proceder a su análisis más profundo de los argumentos esgrimidos de cuyo resultado daremos cuenta en el próximo Informe Anual.