El Defensor del Menor

El Defensor del Menor de Andalucía es una institución creada por el Parlamento de Andalucía y tiene como misión la defensa y promoción de los derechos y libertades de las personas menores de edad. Sus actuaciones son totalmente gratuitas y no requieren de ningún formalismo especial.

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Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/5203 dirigida a Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación

ANTECEDENTES

Compareció ante esta institución un colectivo de personas usuarias de un punto de encuentro familiar (PEF) de Gramada, aportándonos un escrito de queja en el que relataban de manera pormenorizada una serie de incumplimientos del reglamento que regula dicho servicio público y también del Pliego de Prescripciones Técnicas que especifica la prestación que ha de realizar la empresa contratada para dicha finalidad.

En el escrito de queja se exponía, las siguientes irregularidades denunciadas por las citadas personas usuarias del PEF de Granada:

1. Vulneración del principio de neutralidad:

2. Vulneración del principio de especialización:

3. Incumplimiento de los objetivos específicos recogidos en el artículo 4.2, del Decreto 79/2014, y en el artículo 5.2.2 del Pliego de Prescripciones técnicas

4. Incumplimiento del artículo 11, apartado 3 del Decreto 79/2014 (visitas tuteladas).

5. Vulneración del artículo 13 del Decreto: «Incorporación al expediente de todos los documentos que aporten las partes».

6. Sistema de evaluación de calidad.

7. Incumplimiento del establecimiento de un Plan de Intervención Individualizado (artículo 14 del Decreto 79/2014).

8. Incentivos económicos al PEF en función del número de expedientes.

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la formación de los profesionales.

Respecto de la queja relativa a la exigencia a la entidad contratista de que el personal disponga de formación en materia de igualdad entre hombres y mujeres, y violencia de género, hemos de señalar que la Delegación Territorial, como entidad contratista, tuvo muy en cuenta dicha necesidad, y es por ello que en el informe de la Comisión de Valoración de los criterios técnicos para la contratación del servicio de punto de encuentro familiar de la provincia de Granada se asignó, conforme a las previsiones del Anexo VIII, del Pliego de Clausulas Administrativas Particulares, la máxima puntuación (5 puntos) al programa específico que presentó la entidad adjudicataria para la intervención con hijos y/o hijas víctimas de violencia de género, destacando los objetivos específicos de dicho programa en el ámbito personal, social y familiar; los agentes intervinientes; su temporalización; y el desarrollo de las distintas fases del programa.

En este contexto, se asignaron otros 5 puntos (también la máxima puntuación) al programa especial que presentó la entidad destinado a normalizar las relaciones familiares y de desvinculación del servicio, puntualizando la Comisión de Valoración la detallada exposición del mismo, en el que se hace un tratamiento especial de los casos de violencia de género o violencia doméstica, relatando en otro apartado los beneficios para menores y progenitores.

Amén de esta valoración, se debe resaltar la calificación favorable que hubo de obtener la documentación presentada por la entidad contratista señalada en otros anexos del Pliego de Clausulas Administrativas Particulares, tal como la requerida en su Anexo III-C, sobre solvencia técnica de la empresa y del personal contratado para desarrollar la prestación; en el Anexo III-J sobre medidas para la promoción de la igualdad de género; y también en el Anexo V-A sobre mejoras en materia de formación y titulación del personal, numero de profesionales, horario y personal de vigilancia seguridad.

Así pues, sobre este particular, poco más puede añadir esta Defensoría y de este modo coincidimos tanto con la Administración como con las personas titulares de la queja en la importancia que se ha de otorgar a la formación en materia de violencia de genero el personal que desempeñe su labor profesional en servicios de punto de encuentro familiar, requisito que consideramos cumplido en el contrato de gestión de servicio público que venimos analizando.

Segunda.- Sobre la prestación del servicio.

En cuanto al contenido de la prestación que realiza el PEF resulta evidente la absoluta discrepancia, con versiones contradictorias, entre lo manifestado por las personas titulares de la queja y la respuesta ofrecida por la Administración.

Y esta divergencia de versiones se ha poner en el contexto de la difícil intervención que se ha de realizar en el PEF, que asume la complicada tarea de hacer posible los contactos entre menor y familiares, cuando el entendimiento entre las personas adultas no ha sido posible, e incluso en ocasiones subyace un conflicto personal no resuelto, con comportamientos extremos muy dañinos para el menor.

A este respecto, y en cuanto a la denuncia de “presiones” al menor para que acate lo ordenado por el juzgado y se preste, sin ningún rechazo ni oposición, a recibir a su familiar (en el caso denunciado en la queja se alude en exclusiva a los padres) para entablar relación con él durante el tiempo previsto de duración de las visitas, hemos de señalar que se trata de un asunto muy delicado, que no siempre presenta contornos nítidos, y en el que se entremezclan vivencias y emociones de las personas afectadas que, fuere cual fuere la decisión del profesional, verían frustradas en mayor o menor grado sus expectativas.

Y es que se trata de una controversia de difícil solución toda vez que unos mismos hechos se prestan a la interpretación que se pueda realizar desde el prisma subjetivo de cualquiera de las partes. Así, tal como se desprende del relato de la queja, si desde el punto de vista de la madre se presiona al hijo a hacer lo que no quiere -relacionarse con el padre-, desde el punto de vista de la otra parte podría apreciarse lo contrario, esto es, que el PEF no da una respuesta eficaz al encargo realizado por el juzgado, que atendiendo a las peticiones y manifestaciones realizadas por las partes -entre ellas el Ministerio Fiscal- resuelve el litigio sobre el ejercicio efectivo del derecho de visitas derivando el caso al PEF para que allí se materialicen, todo ello por considerar beneficioso para el menor la relación con su familiar.

Es por ello que siendo conscientes de que no siempre se puede encontrar una respuesta uniforme a este tipo de controversias, estimamos que como punto de partida se deban rechazar posturas preconcebidas o generalizaciones en los planteamientos. Creemos que lo acertado es analizar caso por caso, e incidente por incidente, para desentrañar el acierto o desacierto de la actuación del personal del PEF, pero sin que se pueda considerar, a priori, que toda acción favorecedora de la relación entre familiar y menor sobrepase el principio de neutralidad ante las pretensiones de las partes, ni que un posible error cometido por el personal o un malentendido sobre su intervención lleve a invalidar toda la actuación desarrollada por los profesionales del PEF.

Tercera.- Sobre el plan individualizado de intervención.

Otro tanto se puede predicar de la controversia existente en torno al Plan Individualizado de Intervención, que las personas titulares de la queja consideran sesgado en favor de una de las partes (padre) y contrario a los principios que han de inspirar el funcionamiento del PEF; y que por el contrario el Servicio de Justicia considera correcto, habiendo corroborado en las visitas de inspección realizadas al PEF que en los casos analizados consta un informe de inicio de intervención, que es firmado por ambas partes y remitido al órgano judicial derivante.

Es por ello que hemos de reincidir en el mismo razonamiento anterior: El Plan de Intervención Especializado se elabora conforme al encargo judicial y conforme a la documentación e información remitida por el juzgado, sin que a priori pueda considerarse sesgado un informe porque precisamente pretenda cumplir con el encargo realizado por el órgano judicial derivante.

Cuarta .- Sobre el desarrollo de las visitas tuteladas.

Ahora bien, lo que no podemos compartir respecto de la actuación del PEF es que si le es derivado un caso para que se realicen las visitas de forma supervisada y en las instalaciones del PEF, y ante la negativa del menor a acceder a dichos encuentros, se ejerza una elevada presión psicológica al menor para quebrar sus reticencias.

Como toda persona, el menor también es titular de derechos, y en tal sentido difícilmente se le podría negar la facultad para decidir a quien tener afecto y con quien relacionarse. Es por ello que en congruencia con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil (con las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia) se ha respetar no sólo el derecho del menor a ser oído sino también escuchado, esto es, a que se tengan en cuenta sus opiniones, en función de su edad y madurez, en cualquier procedimiento administrativo, judicial o de mediación en que estuviese afectado y que conduzca a una decisión que incida en su esfera personal, familiar o social.

Y creemos que este respeto por la persona y opiniones del menor difícilmente puede ser compatible con el ejercicio por parte del personal del PEF de fuertes presiones psicológicas sobre él, verbalizando comentarios, o realizando actuaciones que lleguen a limitar su capacidad de expresar su voluntad y deseos en libertad, sin ninguna coacción que lo condicione.

Es por ello que estimamos que lo congruente sería actuar conforme a los expuesto en el inciso final, del apartado 1, del mismo artículo 9 de la citada Ley Orgánica 1/1996, que prevé que al menor se le trasmita la información que le permita el ejercicio del derecho a expresar sus opiniones en un lenguaje comprensible, en formatos accesibles y adaptados a sus circunstancias. Al menor se le debe hacer comprender la situación en la que se encuentra, el conflicto existente en su familia, lo acordado por el juzgado y el sentido de la orden emitida por el juzgado para que se desarrollen las visitas. A partir de aquí, la opinión y deseo libremente manifestado por el menor habrá de ser tenido en cuenta, en mayor medida en función de su mayor grado de madurez, sin que quepan presiones, realizadas de modo más o menos evidente, pero con suficiente entidad como para forzar su opinión.

En este punto, creemos que una diligente y continuada supervisión del correcto ejercicio del servicio por parte de la dirección de la propia entidad contratista, así como de la Administración contratante, evitaría muchas de las denuncias relatadas en la queja. Y en tal sentido hemos de señalar que las propias personas titulares de la queja nos comentaron, una vez iniciadas nuestras actuaciones, que con posterioridad a la reunión que mantuvieron con el Servicio de Justicia algunas de las cuestiones denunciadas si no se vieron totalmente solventadas, sí al menos se redujo su incidencia, lo cual creemos que sirve de ejemplo de que una diligente labor de supervisión, seguimiento y control del correcto ejercicio de la prestación, dando la trascendencia e importancia que merecen las quejas de las personas usuarias, se erige en una tarea esencial para garantizar la calidad del servicio.

Quinta .- Sobre la presencia del personal en las visitas tuteladas.

Otro aspecto que tampoco podemos compartir es que tratándose de visitas supervisadas y en las instalaciones del PEF, éstas se materialicen sin la presencia de profesionales de dicho servicio, quedando el menor a solas con el padre o familiar que realiza la visita, o estando los profesionales del PEF presentes, no ejerzan su labor con una actitud de escucha activa de cuando sucede, observando las reacciones del niño o niña y el comportamiento que al respecto realiza el familiar que ejecuta su derecho de visitas.

En el informe que nos ha sido remitido no se hace ninguna referencia específica a esta cuestión, a salvo de la alusión genérica de normalidad en el desarrollo de las visitas, con lo cual hemos de entender que la administración asume la posible existencia de estas irregularidades, y sin que aparentemente hubiera emprendido ninguna actuación para remediar una práctica que, aún no siendo generalizada, bebe eliminarse por cuanto entraña de incumplimiento del estricto encargo realizado por el juzgado.

Así, al margen de cualquier otra consideración que lo pudiera justificar, se trata de intervenciones profesionales contrarias a los principios inspiradores del funcionamiento del PEF, y que contravienen lo expresado de forma diáfana en el articulo 11, apartado 3, del Decreto 79/2014, que en relación con las visitas tuteladas señala taxativamente que la comunicación de la persona menor de edad con la persona progenitora no custodia o familiar se desarrollará íntegramente dentro de las dependencias, con la presencia y bajo la supervisión de un miembro del equipo técnico.

De igual modo, no podríamos considerar admisible que si los profesionales del PEF presencian unos supuestos malos tratos no actúen de forma inmediata para que éstos finalicen, y para dar inmediata comunicación a las autoridades competentes, cuestión que en este caso sí ha sido rechazada de plano en el informe remitido por el Servicio de Justicia señalando que cualquier caso conocido de malos tratos es inmediatamente reflejado en los informes de seguimiento o incidencias, además de ser remitido a las autoridades administrativas (hoja de detección de situaciones malos tratos) o judiciales (denuncia de malos tratos e informe de la incidencia al juzgado derivante).

Sexta.- Sobre la documentación del expediente.

En relación con la pretensión de las personas titulares de la queja de que se admitan e incorporen a los expedientes los informes que pudieran presentar relativos al menor, hemos de señalar también que se trata de una cuestión ya resuelta en el artículo 13.2, del Decreto 79/2014, que determina que se incorporarán al expediente todos los informes y documentos que aporten las partes, así como quejas, reclamaciones y sugerencias formuladas que afecten al mismo.

Así pues, estando regulada esta cuestión con dicha amplitud, y al haber mostrado el Servicio de Justicia su conformidad a que tales documentos sean incorporados al expediente, hemos de considerar solventada esta concreta controversia.

Consideramos oportuno que al inicio de la prestación se hiciera a las partes una advertencia al respecto, resaltando en sentido contrario la pertinencia de aportar documentación que contuviese información relativa a los efectos de las visitas en el menor, relatando posibles daños psicológicos o cualquier observación o sugerencia que al respecto pudieran realizar profesionales sanitarios con pericia en la materia, o también aquella otra que sirviera de justificante de algún retraso o de incomparecencia.

Séptima .- Sobre la aprobación de la Carta de Servicio.

Como corolario de todo lo expuesto hasta ahora, hemos de reiterar la necesidad de que las personas usuarias dispongan de un marco claro de regulación de sus derechos y obligaciones, así como del contenido concreto de la prestación que han de esperar de este servicio público, así como del cauce para que en el caso en que fuera necesario se pudieran presentar quejas o reclamaciones, lo cual, estamos convencidos, mitigaría en mucho reclamaciones como las que venimos relatando.

Hemos de reseñar que no es lo mismo el documento contractual que contiene el pliego de prescripciones técnicas del servicio contratado que una carta de servicios que, destinada a la ciudadanía, aporta información sobre los pormenores del servicio público que se va a desarrollar. En tal sentido, en una resolución anterior de esta Defensoría, emitida en el ejercicio 2017, reflexionamos como veinticinco años después de instaurarse el Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía vio la luz el Decreto 79/2014, de 25 de marzo, regulador de los Puntos de Encuentro Familiar en Andalucía, definiéndolos como un servicio público que presta la Administración de la Junta de Andalucía por derivación judicial en procesos y situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar, cuando las relaciones familiares son de difícil cumplimiento o se desenvuelven en un ambiente de alta conflictividad, y con el fin de cumplir con el régimen de visitas acordado y establecido por resolución judicial.

Este Decreto vino a fijar unos criterios uniformes de actuación para los diferentes PEF que desde años atrás venían funcionando en Andalucía, dotándolos de estabilidad y definiendo unos requisitos mínimos en cuanto a condiciones materiales y funcionales.

Y aunque es cierto que en este Decreto 79/2014 nada se dice con relación a la disponibilidad en los PEF de hojas de reclamaciones, se ha de destacar lo establecido en su artículo 10, relativo a evaluación de la calidad, que ordena que las actuaciones de los PEF seguirán un sistema de evaluación de calidad cuyo procedimiento específico y criterios serán establecidos por los órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía, conforme a las previsiones del Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios y el sistema de evaluación de la calidad de los servicios públicos, mediante el cual se habrá de evaluar la adecuación del servicio a la demanda de las personas usuarias, su nivel de satisfacción, también aspectos cuantitativos y cualitativos de la prestación del servicio, así como el cumplimiento de los requerimientos realizados por la Consejería competente en materia de asistencia a víctimas.

Una vez se aprobase la Carta de Servicios del PEF, dicho documento habría de contener, necesariamente, tal como previene el artículo 5.1.g) del antes citado Decreto 317/2003, la disponibilidad y acceso al Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía y en particular, las formas de presentación de las quejas y sugerencias, así como los plazos de contestación y efectos de las mismas.

Obliga el artículo 8 del Decreto 317/2003 a los órganos administrativos correspondientes a divulgar sus Cartas de Servicios para que puedan ser conocidas por los usuarios, todo ello como mecanismo de participación de la ciudadanía en la mejora de la calidad, y como modo de hacer efectivo su derecho de reclamación ante funcionamientos deficientes o irregulares.

Es por ello que en 2017 sugerimos que se acometiera la elaboración y posterior aprobación de las Cartas de Servicios relativas a los Puntos de Encuentro Familiar de Andalucía, en las cuales deberá figurar claramente detallado, a disposición de la ciudadanía, las formas de presentación de las quejas y sugerencias, así como los plazos de contestación y efectos de las mismas.

Dicha resolución fue aceptada por esa Dirección General, a pesar de lo cual, transcurridos 2 años desde entonces, siguen sin aprobarse las aludidas Cartas de Servicios, motivo que se añade a los anteriormente reseñados para que esta Institución proceda a formular la siguiente resolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1º de la Ley 9/1.983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz

RESOLUCIÓN

RECOMENDACION 1. Que se dicten instrucciones al PEF de Granada para que en los casos de derivación judicial para realizar visitas supervisadas se cumpla de forma estricta con la obligación establecida en el artículo 11, apartado 3, del Decreto 79/2014, de que las visitas se desarrollen en el interior de las instalaciones del PEF y con presencia continuada del personal que ha de realizar la supervisión, quienes han de tener una actitud vigilante, de escucha activa de cuanto acontece en el desarrollo de las visitas.

RECOMENDACIÓN 2. "Que en el ejercicio de la potestad de supervisión y control del servicio contratado se realicen las actuaciones necesarias para evitar que los menores sufran presiones que lleguen a coaccionar su voluntad, libremente expresada, en torno al ejercicio del derecho de visitas por parte de su familiar”.

SUGERENCIA: Que se acometa, para su aprobación en el presente ejercicio 2019, la elaboración de Cartas de Servicio de los diferentes Puntos de Encuentro Familiar existentes en Andalucía.”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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