Actuamos de oficio ante el cierre de los Puntos de Encuentro Familiar tras el estado de alarma decretado por el Coranovirus

RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)

Nos informan sobre el impacto del cierre de los Puntos de Encuentro Familiar tras el estado de alarma.

01-04-2020 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO

Con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha declarado el brote de SARS-COV-2 como pandemia, elevando a dicha extrema categoría la situación actual desde la previa declaración de Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional. En este contexto, se ha adoptado, desde el Gobierno de la Nación y por la Junta de Andalucía, en el ámbito de sus respectivas competencias, unas disposiciones, ajustadas a los principios de minimización de la intervención y de proporcionalidad de las medidas adoptadas a los fines perseguidos.

En esta delicada etapa, que toda la sociedad andaluza padece, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensor del Menor, no tiene limitada sus funciones; antes al contrario, la figura creada por la Constitución Española, e incorporada en el autogobierno andaluz en su Estatuto, resulta singularmente llamada a desempeñar su papel de garante y protectora de los derechos y libertades de la ciudadanía precisamente en estos momentos tan singulares (artículo 12.3 de la Ley 1/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz).

Entre los supuestos que están siendo expresados por las personas ante esta Institución, ha resultado peculiar las incidencias que se relatan en cuanto a la implicación de los menores en variadas situaciones, ya sea en el ámbito educativo, del sistema de protección y, en particular, en el ámbito judicial.

En concreto, queremos poner nuestra atención en un servicio muy singular, como son los Puntos de Encuentro Familiar (PEF). Han sido ya varias las quejas y opiniones que expresan los graves problemas que acarrea el cierre de estos servicios, con motivo de las medidas derivadas del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE 67, de 14 de Marzo de 2020) y acordadas en el ámbito de la Junta de Andalucía por Orden de 15 de marzo de 2020, por la que se determinan los servicios esenciales de la Administración de la Junta de Andalucía con motivo de las medidas excepcionales adoptadas para contener el COVID-19 (BOJA nº extraordinario 7, de 15 de Marzo de 2020).

Recordemos que los PEF son servicios, regulados en el Decreto 79/2014, de 25 de marzo, prestados por la Administración de la Junta de Andalucía por derivación judicial en procesos y situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar, cuando las relaciones familiares son de difícil cumplimiento o se desenvuelven en un ambiente de alta conflictividad, y con el fin de cumplir con el régimen de visitas acordado y establecido por resolución judicial. Con el fin de dar cumplimiento a sus objetivos, el citado Decreto establece y define los distintos tipos de intervención que se podrán llevar a cabo, uno de los cuales es el de las visitas tuteladas.

Estos Puntos de Encuentro Familiar se convierten en el espacio de referencia para la comunicación de los progenitores, y sus familias, con los hijos sometidos a sistemas de custodia compartida y donde, por decisión judicial, se debe producir la puesta a disposición de los menores de un progenitor a otro, que asume su plazo o tiempo de custodia. Incluso son los servicios que hacen posible el encuentro de progenitor no custodio para poder ver y relacionarse con los hijos cuando no está autorizado al ejercicio de esa custodia domiciliaria, así como desplegar una serie de medidas e intervenciones con progenitores y menores en el escenario de conflicto intra-familiar producido. En suma, el PEF hace posible la continuidad de las relaciones paterno-filiales y permite el efectivo cumplimiento de los derechos y obligaciones derivados de las condiciones de progenitores e hijos.

Nos situamos, por tanto, ante un delicado escenario en el que se producen los servicios del PEF, cuyos protagonistas principales, en cuanto menores de edad, aspiran a ver garantizadas las condiciones de relación que han sido previamente definidas por la autoridad judicial competente.

Tras la declaración del estado de alarma se ha decretado el cierre de estos Puntos y la suspensión de sus actividades, en el marco de las decisiones que restringen el normal funcionamiento de determinados servicios públicos (Orden de 15 de marzo de 2020, por la que se determinan los servicios esenciales de la Administración de la Junta de Andalucía con motivo de las medidas excepcionales adoptadas para contener el COVID-19, BOJA nº extraordinario 7, de 15 de Marzo de 2020). Ello implica, en consecuencia con lo descrito anteriormente, la interrupción de unas funciones extraordinariamente sensibles y delicadas para garantizar las medidas acordadas de guarda y custodia de menores que han sido fijadas, no lo olvidemos, por la autoridad judicial.

Podemos añadir para el análisis de la situación un factor que no resulta menor; cual es la repentina decisión del cierre de estos PEF y la sobrevenida interrupción de las actividades de contacto entre progenitor y menor, así como de relevo o intercambio en los casos de custodias compartidas en periodos alternos.

De repente, la aplicación de este cierre implica la permanencia de la custodia en el progenitor que asumía en este momento crítico la tenencia de los menores y que se encuentra, de manera insospechada, con la desaparición del servicio que garantiza la suplencia en estas funciones de custodia. Recíprocamente, encontramos al progenitor que aguarda acudir al Punto de Encuentro Familiar para ejercer su periodo de custodia y dicho servicio ha sido interrumpido de manera sobrevenida.

Tampoco se debe olvidar un factor que envuelve toda esta situación, cual es la controversia y el litigio familiar que impregna el comportamiento de estos progenitores que, no sólo ha generado una ruptura familiar, sino que la simple alternancia de la custodia de los menores debe someterse a la intervención de servicios ajenos como es el PEF.

Pero, sobre todo, no podemos dejar de mencionar el significativo papel que este servicio desempeña en los casos de violencia de género, donde el contacto entre los progenitores resulta de imposible cumplimento por la existencia de órdenes de alejamiento. Sobre este particular asunto, han sido varios los colectivos que se han dirigido a esta Institución para hacernos partícipes de su malestar por la posible situación de indefensión en la que podrían encontrarse algunos menores que permanecen con el progenitor maltratador tras la declaración del estado de alarma. Niños que ven limitadas las posibilidades de retornar con su progenitora por el cierre de los PEF, teniendo en cuenta que la entrega de los menores del padre a la madre, en estos casos de violencia, se realiza necesariamente a través de aquéllos.

No resulta difícil comprender la preocupación, incluso la angustia, del progenitor que aguarda poder ejercer su periodo de custodia y descubre que el servicio que lo hace posible ha sido interrumpido. En suma, este delicado servicio suspendido, va a afectar de manera severa a las relaciones paterno-filiales decretadas judicialmente con un especial impacto en los menores afectados.

Como señalamos, distintos colectivos profesionales (asociaciones de madres, abogacía, la propia judicatura) han expresado su preocupación por esta medida y sus efectos, del mismo modo que de manera particular han adoptado algunas decisiones.

Así, la Comisión de Seguimiento del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (TSJA) por el COVID-19 ha asumido el acuerdo alcanzado por la Junta de Jueces de Familia de Zaragoza según el cual la custodia y el régimen de visitas debe mantenerse, salvo en supuestos excepcionales, y que se deberán justificar adecuadamente. Por su parte, los jueces de Familia y Violencia sobre la Mujer de Pamplona, a la vista de la situación excepcional existente en este momento por el corona-virus y ante las dudas surgidas en relación con la ejecución del régimen de custodia y visitas en los correspondientes procedimientos, se han reunido para unificar criterios en esta materia. También la Junta Sectorial de Jueces de Familia de Sevilla, o los órganos análogos en Málaga han abordado la situación, evidenciando las posiciones variadas que el caso puede suscitar. Dentro de este debate, reuniones celebradas por la judicatura en Granada han añadido la importancia, entre sus argumentos, de que la intervención de los PEF en estos delicados momentos se realice extremando las medidas de seguridad higiénico-sanitarias, por lo que se trae directamente a colación, en el marco de las discusiones, el servicio de los Puntos de Encuentro Familiar.

En el ámbito de este importante debate, desde la responsabilidad del Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensor del Menor, hemos considerado oportuno iniciar esta actuación de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, ante esa Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación, solicitando el preceptivo informe.

Y en concordancia con dicha decisión, estamos interesados en conocer los criterios tomados en consideración para acordar la suspensión de los servicios de los Puntos de Encuentro Familiar así como las medidas a adoptar en el supuesto de que se acuerde por el Gobierno de la Nación una nueva prórroga del Estado de alarma. Por otro lado, solicitamos información sobre las medidas, disposiciones o acuerdos que se establezcan para la prestación de los mencionados servicios en los supuestos de existencia de violencia de género, en orden a dar cumplimiento a las medidas fijadas por la autoridad judicial.

24-07-2020 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO

Con fecha 13 de julio de 2020 se ha recibido el informe (salida 7184) remitido desde la Viceconsejería, en el que se viene a relatar detalladamente las disposiciones acordadas en el marco de la declaración del estado de alarma, ya sea a nivel estatal, como las disposiciones de desarrollo y aplicación concreta en el ámbito de la Administración Autonómica. Y también se señalan las disposiciones que han permitido recuperar estos servicios señalando que:

“La Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 14 de mayo de 2020, por la que se adoptan nuevas medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía como consecuencia de la situación y evolución de la pandemia por coronavirus (COVlD-19), prorrogada por las Órdenes de 23 de mayo y de 6 de junio de 2020, se procedió a la apertura de las sedes de los PEF para las intervenciones de entregas y recogidas semanales con pernocta y sin pernocta (…) y Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 15 de junio de 2020, por la que se modifica Ia Orden de 14 de mayo de 2020, los PEF de la Junta de Andalucía pasaron a prestar los siguientes servicios:

a) Entregas y recogidas semanales con pernocta.

b) Entregas y recogidas sin pernocta.

c) Visitas no tuteladas.

d) Visitas tuteladas

Estas intervenciones se realizan, en todo caso, adaptando los horarios a las necesidades derivadas del cumplimiento de las medidas de sanidad e higiene que la organización del servicio requiera y siempre que el cumplimiento de dichas medidas permitan su realización.

Finalmente, la Orden de la Consejería de Salud y Familias, de 19 de junio de 2020, por la que se adoptan medidas preventivas de salud pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus (COVlD-19), una vez superado el estado de alarma, establece las medidas preventivas en materia de FEF en su apartado trigésimo octavo respecto de los PEF”.

Del estudio del contenido de dicho informe, podemos deducir básicamente la adscripción de los Puntos de Encuentro Familiar al conjunto de servicios complementarios de la Administración de Justicia, gestionados desde la Consejería competente y adjudicados a entidades concertadas. Ello supuso aplicarle un tratamiento análogo a otro tipo de servicios que no fueron considerados de especial prioridad para su continuidad en el conjunto de actividades afectadas por las medidas de confinamiento derivadas de la declaración del estado de alarma.

Con todo, la paralización de estos servicios a cargo de los PEF y sus profesionales se decretó en base a las disposiciones recordadas desde la Consejería. Y los efectos de esta decisión —más allá de algunas prestaciones complementarias ofrecidas por vía telemática o no presencial— son los que se han manifestado en las quejas y contactos que la ciudadanía y colectivos profesionales han hecho llegar a esta Institución desde entonces.

Aun a pesar del repertorio de disposiciones que ordenan la recuperación de las actividades de los PEF, consideramos que permanecen plenamente vigentes los efectos que estos cierres provocaron en las personas, muchas menores, que son especialmente acreedoras de estos delicados servicios. Como ya reseñamos en la motivación para incoar la presente iniciativa de oficio, nos hemos encontrado ante la interrupción de unas funciones extraordinariamente sensibles y delicadas para garantizar las medidas acordadas de guarda y custodia de menores que han sido fijadas, no lo olvidemos, por la autoridad judicial.

Podemos añadir para el análisis de la situación un factor que no resulta menor; cual es la repentina decisión que se produjo del cierre de estos PEF y la sobrevenida interrupción de las actividades de contacto entre progenitor y menor, así como de relevo o intercambio en los casos de custodias compartidas en periodos alternos. De repente, la aplicación de estos cierres supuso la permanencia de la custodia en el progenitor que asumía en este momento crítico la tenencia de los menores y que se encuentra, de manera insospechada, con la desaparición del servicio que garantiza la suplencia en estas funciones de custodia. Recíprocamente, encontramos al progenitor que aguardaba acudir al Punto de Encuentro Familiar para ejercer su periodo de custodia y dicho servicio fue interrumpido de manera sobrevenida.

Tampoco se debe olvidar un factor que envuelve toda esta situación, cual es la controversia y el litigio familiar que impregna el comportamiento de estos progenitores que, no sólo ha generado una ruptura familiar, sino que la simple alternancia de la custodia de los menores debe someterse a la intervención de servicios ajenos como es el PEF. Y podemos acreditar estos efectos a través de las variadas quejas recibidas a cargo de estos mismos progenitores, o sus familiares, que han reclamado con auténtica angustia la continuidad de estos servicios de los PEF, o medidas alternativas, que permitieran acatar los relevos normalizados en los periodos de guarda y custodia de los menores afectados.

Pero, sobre todo, no podemos dejar de reiterar el significativo papel que este servicio desempeña en los casos de violencia de género, donde el contacto entre los progenitores resulta de imposible cumplimento por la existencia de órdenes de alejamiento. Sobre este particular asunto, han sido varios los colectivos que insistían ante esta Institución para hacernos partícipes de su malestar por la posible situación de indefensión en la que podrían encontrarse algunos menores que permanecen con el progenitor maltratador tras la declaración del estado de alarma. Niños que ven limitadas las posibilidades de retornar con su progenitora por el cierre de los PEF, teniendo en cuenta que la entrega de los menores del padre a la madre, en estos casos de violencia, se realiza necesariamente a través de aquéllos.

Afortunadamente, nos congratula acoger la información ofrecida de que “...durante la vigencia del estado de alarma y con respecto a las familias usuarias de los PEF que gestiona la Junta de Andalucía, en los casos derivados de violencia de género, se ha comprobado que ningún menor ha permanecido con el progenitor maltratador tras el cierre de Ia sede del PEF”. Con todo, entendemos que este delicado servicio suspendido ha afectado de manera severa a las relaciones paterno-filiales decretadas judicialmente con un especial impacto en los menores afectados.

Volviendo al relato del informe recibido desde las autoridades responsables en materia de Justicia, los Puntos de Encuentro Familiar —y destacando el compromiso profesional de sus integrantes— se han enmarcado en la categoría de servicios auxiliares de la Administración de Justicia que no han merecido una consideración esencial para evitar su suspensión o cierre temporal; pero tampoco se han propuesto alternativas suficientes. Lo cual no despeja las dudas sobre la idoneidad de este criterio organizativo de cierre, a la vista de las disfunciones que se han generado, como ya hemos señalado, así como ratifica la vigencia de los mismos temores ante una hipotética evolución de los acontecimientos de la pandemia que lleve a motivar nuevas medidas de confinamiento.

Y es que, desgraciadamente, al día de la fecha, los efectos de esta grave crisis sanitaria siguen produciéndose en forma de brotes o contagios que surgen con mayor frecuencia o repartidos por una pluralidad de territorios y cuya acumulación genera no pocas sospechas de que pueden adoptarse añadidas decisiones de seguridad sanitaria que reproduzcan medidas adoptadas en los momentos más críticos cuando se decretó el estado de alarma.

Por ello, sin alcanzar la formalidad de dirigir un pronunciamiento como Resolución según el artículo 29 de la Ley 1/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, desde esta Institución consideramos oportuno someter a esa Consejería responsable en materia de Justicia un replanteamiento anticipado frente a estas medidas de cierre, a fin de que queden mejor garantizadas las funciones de los PEF ante situaciones futuras que implicasen suspensiones de estos servicios complementarios o auxiliares de la Administración de Justicia.

Entre el repentino e inapelable cierre de estos PEF, las graves consecuencias provocadas, y la experiencia acumulada en la adopción de criterios organizativos, entendemos que existe un espacio mitigado o intermedio en el que estudiar la disposición de sistemas alternativos para evitar las severas disfunciones provocadas por el cierre de los Puntos de Encuentro Familiar.

Por tanto, damos por concluidas nuestras actuaciones procediendo a la finalización de los trámites de la presente queja de oficio.