El Defensor del Menor

El Defensor del Menor de Andalucía es una institución creada por el Parlamento de Andalucía y tiene como misión la defensa y promoción de los derechos y libertades de las personas menores de edad. Sus actuaciones son totalmente gratuitas y no requieren de ningún formalismo especial.

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Aconsejamos habilitar espacios públicos de la Administración como Punto de Encuentro Familiar si fuera necesario, antes que espacios privados

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/4719 dirigida a Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación

ANTECEDENTES

La persona interesada en este expediente expresaba su disconformidad con que el Juzgado hubiera acordado que las visitas a su hijo se realizasen en el punto de encuentro familiar habilitado por una asociación.

Señalaba que dicho PEF no es de titularidad pública, ni está incluido entre la red de PEF de que dispone la Junta de Andalucía para facilitar el cumplimiento de los regímenes de visitas a menores acordados por los juzgados de primera instancia (familia). Al estar disconforme con dicha decisión, en el año 2012 presentó ante dicho juzgado una demanda de modificación de medidas, que fue desestimada y por la que formalizó un recurso ante la Audiencia Provincial de Cádiz, que también fue desestimado en 2014.

Posteriormente, volvió a solicitar que cesase la obligación de comparecer ante dicho PEF para realizar las visitas a su hijo, desestimado de nuevo su petición el juzgado, y sin que por tanto se hubiese aplicado lo establecido en el Decreto 79/2014, que regula el servicio de punto de encuentro familiar para Andalucía.

A lo expuesto añade que la intervención de dicho PEF privado adolece de irregularidades, en especial por cuanto los informes remitidos al juzgado los considera sesgados y tendenciosos, y porque no han sido comunicadas al juzgado determinadas incidencias relevantes, tal como serían los acercamientos producidos entre padre y madre para alcanzar una solución consensuada y que expresamente han sido comunicados por las partes al PEF.

Una vez analizada la cuestión que el interesado sometía a la consideración de esta institución, le comunicamos la imposibilidad de admitir su queja a trámite en lo relativo a la supervisión del contenido de las resoluciones emitidas por el Juzgado y Tribunal, todo ello en aplicación de lo establecido por el artículo 117.3 de la Constitución que establece que las decisiones adoptadas por los Juzgados y Tribunales en el ejercicio de su función jurisdiccional no son susceptibles de revisión por parte de instituciones ajenas al Poder Judicial.

No obstante lo anterior, sí consideramos oportuno admitir la queja a trámite en relación con la actividad de supervisión y control por parte de la Administración Pública de las actuaciones del mencionado Punto de Encuentro Familiar de carácter privado, así como respecto de la compatibilidad de los servicios que viene prestando dicho ente privado al margen de los cauces establecidos en el Decreto Decreto 79/2014, de 25 de marzo, por el que se regulan los Puntos de Encuentro Familiar de la Junta de Andalucía, y a tales efectos solicitamos de la Dirección General la emisión de informe del que extractamos lo siguiente:

(…) Con carácter previo es preciso señalar que los puntos de encuentro familiar de Ia Junta de Andalucía se encuentran regulados en el Decreto 79/2014, de 25 de marzo, como un servicio que presta Ia Administración de la Junta de Andalucía por derivación judicial en procesos y situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar, cuando las relaciones familiares son de difícil cumplimiento o se desenvuelven en un ambiente de alta conflictividad, y con el fin de cumplir con el régimen de visitas acordado y establecido por resolución judicial.

La forma de acceso a este servicio, según el artículo 8 de este Decreto, es exclusivamente por derivación judicial mediante resolución del órgano judicial en la que se establecerá el tipo de intervención de la persona menor con la persona progenitora no custodia o familiar.

La prestación de dicho servicio por la Junta de Andalucía se gestiona a través de contratos administrativos celebrados al amparo del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de Ia Ley de Contratos del Sector Publico.

La persona responsable del contrato es la persona titular de Ia Jefatura del Servicio de Justicia de Ia Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia a Ia que atiende el punto de encuentro familiar, y le corresponde supervisar Ia ejecución del mismo, y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar Ia correcta realización de la prestación de servicios pactada.

El punto de encuentro familiar al que se refiere la queja, no pertenece a los puntos de encuentro familiar gestionados por la Consejería de Justicia e Interior:

El punto de encuentro familiar al que hace referencia la queja es un punto de encuentro familiar de carácter privado, no gestionado por la Delegación del Gobierno de Cádiz. Respecto a la entidad que Io gestiona, se desconoce o ignora su origen y dependencia orgánica, al igual que desconoce igualmente los casos en los que están interviniendo, no habiéndose recibido hasta la fecha ninguna resolución judicial que determine Ia intervención de Ia Administración de la Junta de Andalucia en el régimen de visitas acordado por Ia autoridad judicial.

- Se comprobó que el reclamante no era usuario de punto de encuentro familiar público.

- Se le dirigió un escrito desde la Delegación del Gobierno, en la que se le Informaba que Ia Junta de Andalucia no gestiona el Punto de Encuentro Familiar en cuestión, siendo éste de gestión privada, no asumiendo responsabilidad alguna respecto a los casos en los que el Juzgado opta por derivarlos a entidades privadas ajenas o cuando, por propia decisión de los usuarios, se acude a dichos Puntos, e igualmente, se puso en conocimiento del Juzgado de Instrucción, Ia presentación de la queja por el interesado, acompañando copia de la misma.

- Igualmente se informó al Juzgado de los puntos de encuentro existentes en la provincia gestionados por la Junta de Andalucía como un servicio publico y gratuito, añadiendo que la Junta de Andalucía solo puede asumir la responsabilidad de las intervenciones realizadas en estos puntos de encuentro, en los casos en que así se derive judicialmente, pero no puede hacerlo sobre las intervenciones realizadas por otras entidades privadas ajenas.

Por todo lo expuesto, debe concluirse que la normativa actual no habilita a esta Administración Pública, respecto a los centros privados, para llevar a cabo ninguna función de control o supervisión de sus actividades como punto de encuentro familiar. careciendo de responsabilidad respecto de los mismos.(...) ”.

CONSIDERACIONES

Primera.- Hemos de analizar, en primer lugar, las competencias de la Junta de Andalucía en esta materia, para de este modo verificar si, tal como argumenta la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación, dicha Administración Pública carece de competencias para supervisar y dirigir la actividad de los puntos de encuentro familiar que con carácter privado, al margen de la red pública autonómica, vienen funcionando en Andalucía.

A este respecto, en congruencia con la exposición de motivos del Decreto 79/2014, hemos de resaltar lo preceptuado en el artículo 17 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que establece que todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar, en la forma que la ley establezca, la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto, y que las Administraciones Públicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas las entidades publicas y privadas, y los particulares, respetarán y, en su caso, cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes.

Es por ello que en auxilio de la labor judicial, para hacer viable el cumplimiento de resoluciones relativas al derecho de relación entre progenitores y resto de familiares con los hijos, la Administración de la Junta de Andalucía creó una red de servicios de punto de encuentro familiar, concebidos como espacio neutral en los que se pretende favorecer el derecho esencial de toda persona, menor de edad, a mantener relaciones con sus progenitores y familiares, cuando debido a conflictos familiares en los que ha resultado imposible llegar a un acuerdo satisfactorio, especialmente en situaciones de ruptura de la relación de pareja, así se determine por un órgano judicial.

Y para regular el modo de acceso a estos servicios, los criterios de actuación y las pautas de intervención de los puntos de encuentro familiar, el Gobierno de Andalucía aprobó el mencionado Decreto 79/2014, de 25 de marzo, pero advirtiendo en su exposición de motivos que dicho reglamento no tiene la intención de regular por completo dicho sector de actividad, limitándose en exclusiva a regular los servicios de punto de encuentro familiar que presta la Administración de la Junta de Andalucía, bien de forma directa, con sus propios medios materiales y personales, bien de forma indirecta, mediante la contratación de tales servicios con entidades públicas o privadas. Y todo ello dejando bien claro que quedan excluidos de dicha regulación otros servicios similares que se presten en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

De este modo, el artículo 1 del Decreto 79/2014, referido a su objeto y ámbito de aplicación, excluye en primer lugar de su regulación a la ejecución de regímenes de visitas en aquellos casos en que los menores se encuentren bajo tutela o guarda de la Administración de la Junta de Andalucía o cualquier otro caso de acogimiento familiar, aunque dicho régimen o su ejecución haya sido acordado judicialmente.

En estos casos, el derecho de visitas se materializa en los denominados “espacios facilitadores de las relaciones familiares”, todos ellos de titularidad pública, y habilitados por el Ente Público de Protección de Menores para dicha finalidad, pero, eso sí, excluidos de la regulación del Decreto 79/2014 al que nos venimos refiriendo.

También quedan excluidos de forma expresa de su regulación aquellos casos derivados por entidades públicas distintas a los órganos judiciales así como aquéllos dimanantes de solicitudes directas de particulares, incluidos los acuerdos entre personas progenitoras, aún cuando sean recogidos en convenio regulador, salvo cuando éstos hayan sido aprobados por resolución judicial y por tanto, derivados para su cumplimiento a un punto de encuentro familiar.

Así pues, quedan al margen de la regulación establecida en este Decreto, y por tanto de la red de puntos de encuentro familiar habilitados por la Junta de Andalucía, todos aquellos puntos de encuentro familiar o servicios sociales asimilados prestados por entidades públicas o privadas no incluidos en la mencionada red pública autonómica.

Por tanto, conforme a las previsiones del Decreto 79/2014, cuando un órgano judicial determine que un régimen de visitas se haya de efectuar en un punto de encuentro familiar, dicho juzgado habrá de solicitar la colaboración de la Junta de Andalucía para que recepcione el caso y active el servicio de punto de encuentro familiar, en el modo y con las condiciones establecidas en su resolución.

Ahora bien, el problema que suscita la presente queja es que el órgano judicial no ha solicitado la colaboración de la Junta de Andalucía, sino que en su resolución ha señalado que el régimen de visitas se ha de realizar en un concreto servicio de punto de encuentro familiar, siendo éste de titularidad privada y al margen de la red pública habilitada por la Junta de Andalucía. Y sobre los servicios que preste este servicio de punto de encuentro familiar privado la primera pregunta que surge es la misma que se hace la persona que nos presenta la queja, esto es, si el coste de sus servicios ha de de ser asumido por él, ya que de haber sido derivado su caso a la red pública dicho coste sería asumido en su integridad por la Junta de Andalucía.

Sobre estas cuestiones existe un claro vacío normativo, sin que encontremos una regulación que taxativamente establezca la necesidad de que el juzgado haya de derivar el caso objeto de su supervisión a la red pública de puntos de encuentro familiar, siendo éste precisamente el supuesto que se da en la queja, planteado por el interesado en sus recursos judiciales en primera y segunda instancia, que han sido resueltos en el sentido expuesto al inicio de este escrito.

Segunda.- Ahora bien, el hecho de que no sea competencia de la Consejería de Justicia, a través de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación, la supervisión y control del funcionamiento de los servicios de puntos de encuentro familiar, fuesen estos de titularidad pública o privada, pero no incluidos en la red de puntos de encuentro familiar habilitados por la Junta de Andalucía, no excluye su categorización como servicio social y, por tanto, sometido al Decreto 187/2018, de 2 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Comunicación, Autorización y Acreditación Administrativas en el ámbito de los Servicios Sociales de Andalucía, y del Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales.

Se ha de tener presente que aunque la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, eliminó restricciones injustificadas o desproporcionadas a la libre prestación de servicios en el mercado -entre ellos los servicios sociales-, esta misma Ley declaró expresamente exceptuados de su ámbito de aplicación los servicios sociales relativos a la atención a la infancia, siendo así que las principales beneficiarias y directamente implicadas en los servicios que se prestan en los puntos de encuentro familiar son las personas menores de edad.

Es por ello que, tales servicios quedan sujetos si no al régimen de autorización administrativa para su instalación y funcionamiento, sí al menos a la obligación de comunicación establecida en el mencionado Decreto 187/2018, y también a las previsiones de su artículo 5 en cuanto a las guías de funcionamiento y de recursos humanos, que una vez aprobadas vendrían a concretar las condiciones materiales y funcionales exigibles a los servicios y centros de servicios sociales, sometidos al régimen jurídico de comunicaciones.

Precisamente ésta es la otra vertiente de la queja que nos presenta el ciudadano, relativa a su disconformidad con los criterios y pautas de intervención del punto de encuentro familiar privado, al que, conforme a la resolución judicial, ha de acudir para hacer efectivo su derecho a relacionarse con su hijo. Y es que si asumiéramos que estos servicios sociales privados carecen de referentes normativos a los que ajustar su función, éstos quedarían al arbitrio de lo que decidiera el personal que en dicho servicio ejerce su labor profesional, quedando en manos del juzgado derivante además de la valoración del contenido de los informes que le son remitidos, el control del modo en que éstos son realizados y de la labor profesional que se realiza en el punto de encuentro familiar.

Desde la óptica de esta institución del Defensor del Pueblo Andaluz, también Defensor del Menor, creemos que de no considerarse competente la Consejería de Justicia para abordar, de forma generalizada, la regulación de los servicios de puntos de encuentro familiar, toda queja relativa a dicho servicio social privado debería ser remitida a la Consejería con competencias en dicha materia, que en este caso sería la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, que habría de supervisar la aplicación de la concreta guía de funcionamiento y de recursos humanos correspondiente a este servicio.

Y todo ello sin dejar de lado que para el supuesto de que la queja o reclamación guardara relación con la praxis profesional, y siempre que se tratase de profesiones sujetas a colegiación obligatoria, dichas quejas habrían de ser remitidas al correspondiente Colegio Profesional para que diese curso a las vías de control de la deontología y praxis profesional ejecutada.

Tercera.- Sea como fuere, esta institución no considera que sea asumible esta disparidad de redes de puntos de encuentro familiar, en unos casos de titularidad pública de la Junta de Andalucía (gestionados con sus propios medios o contratados con entidades públicas o privadas); en otros casos de titularidad de otros entes públicos pero al margen de la red habilitada por la Junta de Andalucía; y otros estrictamente privados.

Es así que el coste de los servicios prestados por los puntos de encuentro de la red pública autonómica es asumido en su integridad por la Junta de Andalucía, siendo por tanto gratuitos para las personas usuarias; pero en el caso de que la derivación por el juzgado se produzca a un punto de encuentro familiar privado, como acontece en el asunto que motiva la queja, las tarifas resultantes han de ser asumidas por las personas usuarias.

Y estas diferencias quedan remarcadas al contar la red de puntos de encuentro familiar de titularidad de la Junta de Andalucía con una normativa que regula con cierto detalle el protocolo de derivación e intervención en el caso, careciendo de dicha regulación reglamentaria el resto de recursos sociales asimilados, cuya normativa es la común al resto de servicios sociales, pero sin descender al detalle de los requisitos materiales y funcionales específicos de los puntos de encuentro familiar.

En virtud de cuanto antecede, esta Institución, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1º de la Ley 9/1.983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se procede a emitir las siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que se promuevan mecanismos de coordinación con el correspondiente órgano de gobierno del Poder Judicial para consensuar los criterios de derivación de casos a puntos de encuentro familiar, priorizando la derivación a la red pública establecida por la Junta de Andalucía, y restringiendo la derivación a recursos privados a aquellos supuestos en que existe consenso entre las partes y que éstas aceptan voluntariamente asumir el coste de las tarifas derivadas de tales servicios.

RECOMENDACIÓN 2.- Que en coordinación con la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación se acometa la regulación de los servicios de punto de encuentro familiar de carácter privado, asimilando ésta a la establecida para los puntos de encuentro familiar existentes en la red pública de la Junta de Andalucía, estableciendo a tales efectos las correspondientes guías de de funcionamiento y de recursos humanos.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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